Понятие и правовое обеспечение концепции устойчивого развития Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

64 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ # дуниверситета

J-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)

Галина Викторовна ВЫПХАНОВА,

доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

В статье рассматриваются теоретико-правовые проблемы, связанные с пониманием и механизмами реализации концепции устойчивого развития. В условиях нестабильности современного глобализирующегося мира, развитие которого сопровождается в последнее время кризисными проявлениями, важно обеспечить баланс социально-экономических и экологических интересов общества. Рассматривается достижение этой цели посредством реализации положений концепции устойчивого развития, являющейся одной из современных концепций взаимодействия общества и природы, методологические основы которой позволяют обосновать подходы к определению ее понятия и содержания. Для совершенствования российского законодательства в области устойчивого развития определяющее значение имеют принципы и цели этой концепции, закрепленные в международных актах. Ключевой вопрос ее реализации — выработка и правовое закрепление индикаторов и критериев устойчивого развития. Ключевые слова: концепция устойчивого развития, глобализация, экологические проблемы, экологическая безопасность, теория ноосферы, биосферно-экологический и социоприродный подходы, принципы, цели, индикаторы и критерии устойчивого развития, законодательство.

LIPANOVA G. V.,

doctor of juridical Sciences, Professor of environmental and natural resources law University named after O.E. Kutafin (MSAL)

THE CONCEPT AND LEGAL SUPPORT FOR THE CONCEPT

OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT

In article the teoretiko-legal problems connected with understanding and mechanisms of implementation of the concept of a sustainable development are considered. In the conditions of instability of the modern globalized world which development is followed by crisis manifestations recently, it is important to provide balance of social and economic and ecological interests of society. Achievement of this purpose by means of implementation of provisions of the concept of a sustainable development, being one of modern concepts of interaction of society and the nature which methodological bases allow to prove approaches to definition of her concept and the contents is considered. For improvement of the Russian legislation in the field of a sustainable development the principles and the purposes of this concept fixed in the international acts have the defining value. A key question of its realization — development and legal fixing of indicators and criteria of a sustainable development. Keywords: conceptofa sustainable development, globalization, environmental problems, ecological safety, theory of a noosphere, biospheric and ecological and sotsioprirodny approaches, principles, purposes, indicators and criteria of a sustainable development, legislation.

© Г. В. Выпханова, 2016

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

Объективные предпосылки и методологические основы концепции устойчивого развития

Понимание концепции устойчивого развития как методологической основы организации общественного развития неразрывно связано с объективными причинами ее возникновения, в числе которых определяющее значение имеют глобальные и региональные экологические проблемы, а также новые угрозы национальной безопасности на международном и национальном уровнях в экологической сфере.

Социально-экономическое развитие общества в ХХ в., ориентированное в основном на достижение экономического результата, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Результатом таких противоречий стали экологические проблемы, многие из которых выходят за рамки отдельных государств и приобретают глобальный характер. В их числе: климатические изменения, разрушение озонового слоя, химическое загрязнение окружающей среды, включая выпадение кислотных дождей, опустынивание, сокращение природоресурсного потенциала и др. Возникающие глобальные экологические проблемы в большинстве случаев сопровождаются необратимыми негативными последствиями для окружающей среды и человека в виде повышения температуры в силу увеличения в атмосфере концентрации газов, поглощающих тепло из-за сжигания ископаемого топлива и сокращения площади лесов, таяния льда, повышения уровня моря, разрушительных бурь и штормов, пересыхания рек, понижения уровня грунтовых вод, нехватки воды, в том числе питьевой, сокращения рыбных промыслов, ухудшения качества природных пастбищ, эрозии почвы, исчезновения биологических видов. Эти и другие негативные явления не только причиняют вред окружающей среде, наносят крупный экономический ущерб, но и ставят под угрозу само существование человечества.

По данным доклада председателя Международного комитета по проблемам глобальных изменений геологической среды «GEOCHANGE» (30 июня 2010 г, Лондон) «Глобальные изменения окружающей среды: угроза для развития цивилизации»1, Ш

общий экономический ущерб от природных катаклизмов во всем мире только за А

период с 2000 по 2009 гг. приблизился к одному триллиону долларов США. Эко- □

номический ущерб от природных катаклизмов ежегодно возрастает, причем эта тенденция наблюдается с учетом мировой инфляции. К примеру, общий ущерб только от наводнений, произошедших в США в 1993 году, составил 26 млрд долларов, а в 2005 году — 125 млрд долларов. За 5 лет экономический ущерб от наводнений в США превысил суммарный экономический ущерб за предыдущие 20 лет. Самый разрушительный и масштабный ураган за всю историю США — ураган

1 См.: URL: http://www.ru.geochange-report.org/index.php?optio... (дата обращения: 10.01.2016).

Г7

1 /201 В 3D лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции ^^УрР^

О

п

* к

§ к

НАУКИ Ъ

# я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

Катрина (Hurricanes Katrina), произошедший в августе 2005 года у берегов штата Флорида, нанес экономический ущерб США, по разным оценкам, от 110 до 150 млрд долларов США.

Приведенные в Докладе статистические данные свидетельствуют о резком возрастании в мире, начиная с 1997—1999 гг., природных катаклизмов — аномального повышения глобальной температуры тропосферы, сильных землетрясений, повышения вулканической активности, катастрофических цунами, сильных наводнений, лесных пожаров и т.д.2 Эти негативные тенденции не только сохраняются, но и продолжают нарастать.

Глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан.

Экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. Зоны экологического неблагополучия охватывают около 15% российской территории страны, на которой проживает до 60% населения. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 % городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности3. Такого рода статистика отмечается практически по всем компонентам окружающей среды. Ухудшение состояния окружающей среды отмечается в большинстве регионов России, о чем свидетельствуют ежегодные государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации и аналогичные доклады ее субъектов. В числе причин неблагоприятной экологической обстановки в России и ее регионах является сохранение и усиление в условиях глобального финансово-экономического кризиса деструктивных процессов в экономике и природопользовании, включая преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, быстрое истощение природных ресурсов и т.д.

Экологические проблемы неизбежно ведут к экологическому кризису, который представляет собой нарушение равновесия в экологических системах и в отноше-

2 Там же.

3 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г. (Документ опубликован не был) // СПС «КонсульттантПлюс».

г?

университета

университета

имени О.Е. Кугафина (МГЮА)

Выпханова Г. В.

Понятие и правовое обеспечение концепции устойчивого развития

ниях человеческого общества с природой и характеризуется, в частности, тем, что человек, общество и государство неспособны переломить тенденцию ухудшения состояния окружающей среды. Значительное отрицательное воздействие экологических проблем на каждого человека и население, проживающее на соответствующих территориях, дает основание говорить о существовании социально-экологического кризиса как совокупности состояний и изменений окружающей среды, ее компонентов и связей между ними, характеризующейся стабильным ухудшением и возрастанием угроз человеку и природе, который должен оцениваться в разных масштабах: как глобальный, национальный, региональный. В числе проявлений глобального социально-экологического кризиса наряду с указанными выше относятся также: радиационное и биологическое загрязнение окружающей среды, ухудшение качества атмосферного воздуха в результате антропогенных нагрузок в промышленных районах и городах и трансграничного переноса вредных веществ, перепроизводство отходов, появление новых заболеваний человека, животных и растений, их генетические изменения и др.

Дальнейшая деградация природных систем в условиях финансово-экономического и социально-экологического кризиса неизбежно ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды. Эти идеи наиболее полно и отчетливо нашли отражение в концепции устойчивого развития — теории, возникшей в результате трансформации и развития философских учений о взаимодействии общества и природы. В их числе: натуралистические, потребительские концепции (потребительского отношения к природе), алярмизм, из которого впоследствии вышли теории глобального управления, экологического кризиса, стратегии поведения, концепции органического роста, пределов роста, экологической революции, обновления международного порядка, учение о ноосфере, концепция устойчивого развития.

В этих и других концепциях предлагались различные варианты преодоления противоречий между обществом и природой. Так, представители современных натуралистических взглядов, возникших еще в древние времена, считают возможным и даже необходимым применять в обществе законы природы, например закон естественного отбора, несовместимый с гуманным отношением к слабым, больным членам общества4. Натуралистические идеи прослеживаются и в концепции невмешательства в природу, которая может рассматриваться лишь в чисто теоретическом аспекте, поскольку в процессе общественного развития человек не может не вме- Ш

шиваться в природу, не оказывать на нее какого-либо воздействия. А

Потребительские концепции, наиболее характерные в период развития совет- □

ского общества, вели к обострению противоречий между обществом и природой, ^

поскольку основывались на рассмотрении естественной среды человека в качестве ^

кладовой, из которой человек должен черпать богатства для развития материаль- ^

ного производства, мастерской, где человек одновременно и работник, и творец, и ^

господин. т

4

>

1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции

Я Я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

Из всех научных концепций взаимодействия общества и природы приоритетное значение имеют учение о биосфере и теория ноосферы, которые можно рассматривать в качестве методологической основы концепции устойчивого развития.

Термин «ноосфера» появился в начале 20-х годов прошлого века в рамках философской школы А. Бергсона, а в научный оборот его ввел Э. Ле-Руа5. Этот термин был также использован В. И. Вернадским, который, рассматривая в начале XX века вопрос о месте и роли человека в общепланетарном развитии, исследовав законы функционирования сложных природных систем (вплоть до биосферы в целом), впервые пришел к выводу о том, что деятельность человека должна быть хорошо согласована с организованностью биосферы и законами ее целостности, поскольку он превращается в основную геологопреобразующую силу планеты, и чтобы обеспечить свою будущность, ему предстоит взять на себя ответственность за дальнейшее развитие биосферы и общества. Теория ноосферы — это фундаментальное учение о гармонизации цивилизационного развития и биогеологического развития сфер Земли — биосферы, литосферы, гидросферы, атмосферы. Ученым теоретически обоснован механизм становления ноосферы6. По его мнению, под влиянием научной мысли и человеческого труда биосфера переходит в новое состояние — в ноосферу, которая представляет собой гармонично преобразованные научной мыслью отношения между людьми, между природой и обществом, органическими и неорганическими, сознательными и бессознательными силами мира. Человек призван к мировому творчеству, и это творчество есть часть самой природы, реальная движущая сила мироздания. Создание ноосферы немыслимо без уяснения этических и правовых сторон верховенства человеческого разума, принимающего на себя миссию определять развитие мира, направлять и регулировать его движение. Разум человека, его научная мысль призваны спасти человечество от гибели7.

Вторая половина XX столетия ознаменовалась появлением разнообразных экологических концепций, которые обобщали исторический опыт изучения воздействия научно-технического прогресса на состояние окружающей природной среды. Этому во многом способствовала деятельность Римского клуба, основанного с целью разработки прогнозов развития современного общества. В докладах Клуба предлагались различные модели преодоления экологического кризиса и гармонизации отношений человека и природы. Из них наибольшую популярность — концепции «пределы роста», «стратегия выживания», «теория органического развития», «концепция обновления международного порядка».

Теория ноосферы получила развитие в трудах Н. Н. Моисеева, предлагавшего выход из экологического кризиса через коэволюцию человека и биосферы, вступление человечества в новую эпоху, эпоху ноосферы. По его мнению, ноосфера — это не новая сфера, сфера разума, а качественно новая эпоха в развитии планеты, в

5 См.: Лекции Ле-Руа 1927 г. вышли на французском языке: E. le Roy. L'exigence idealiste et le fait d'evolution. P., 1927. Р. 196. Термин получил развитие в неотомизме и учении В. И. Вернадского.

6 См.: Вернадский В. И. Философские мысли натуралиста. М., 1988. С. 64.

7 См.: Вернадский В. И. Размышления натуралиста. Книга вторая. Научная мысль как планетарное явление. М., 1977. С.19.

г?

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

которой осуществляется коэволюция человека и биосферы8. Сохранение стабильности биосферы должно быть полностью основано на тех научных знаниях, которые были получены в предыдущие столетия. Человек, наконец-то, должен научиться пользоваться доставшимся ему от природы разумом. В основании новой цивилизации должны лежать принципы разумности. Однако человек не должен ограничиваться возможностями своего индивидуального интеллекта. Человек должен осознать, что его разум — часть Коллективного Разума, который не является совокупностью индивидуальных интеллектов, а представляет качественно новое образование, достижение которого, по мнению Н. Н. Моисеева, заключается в дальнейшем развитии компьютерной техники. Именно Коллективному Разуму, во много раз усиленному компьютерной техникой, под силу сохранять стабильность биосферы и выбирать тот канал эволюции, который и обеспечит коэволюцию человека и биосферы. При этом эпоха ноосферы должна характеризоваться прежде всего тем, что человечество научится управлять процессами самоорганизации биосферы9.

В современных научных разработках, связанных с поиском адекватных методологических подходов, позволяющих решить проблемы преодоления противоречий современного общества и природы, подвергаются критике потребительские, ресурсные концепции и предлагается научное обоснование стратегии устойчивого развития на основе ноосферного подхода, соединенного с теорией биотической регуляции и стабилизации окружающей среды10.

По мнению ведущих российских ученых — А. Г. Гранберга, В. И. Данилова-Да-нильяна, К. С. Лосева, А. Д. Урсула, М. М. Циканова, Е. С. Шопхоева и др., стратегия устойчивого развития требует выработки новых научных подходов, соответствующих не только современным реалиям, но и предполагаемым перспективам развития, в числе которых называются биосферно-экологический и социоприродный подходы11. Выживание цивилизации и переход к устойчивому развитию потребуют учета биосферных законов и ограничений. Вписываясь в биосферу, сохраняя биотическую стабилизацию окружающей среды, человечество сможет, перейдя на путь устойчивого развития, выжить как вид, порожденный биосферой планеты. Дальнейшее эволюционное развитие цивилизации, улучшение жизни людей станет возможным в пределах хозяйственной (несущей) емкости поддерживающих экосистем без разрушения биосферы... Биосферно-экологический подход к развитию должен заменить ныне практикуемый утилитарно-ресурсный подход. Вместо вытекающего из стратегии экономического роста разрушения окружающей среды должна быть принята стратегия совместного выживания и сохранения человечества и естественной биоты, цивилизации и биосферы. При этом природу необходимо рассматривать как активную составляющую социоприродного взаимодействия. По сути дела, речь идет Ш

об отходе от чисто социально-экономического видения нашего будущего развития. А

Исходной оказывается уже не обособленная от природы и развивающаяся только по □

"0

__5

"0

См.: Моисеев Н. Н. Логика динамических систем и развитие природы и общества // Вопросы философии. 1999. № 4. С. 28. И

9 Там же. С. 137, 149.

8

10

11

См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 в. / под ред. А. Г. Гранберга [и др.]. М. : Экономика, 2002. С. 22—23.

См.: Указ. соч. С. 20—21.

п

* к

§ к

НАУКИ Ъ

своим «внутренним» законам социально-экономическая система, а социоприрод-ная система, или социоэкосистема, согласующая свое развитие с «внешними» биосферными законами. Тем самым более широкий методологический подход, адекватный исследованию задач устойчивого развития, оказывается социоприродным12.

Такая системная методология позволяет не только научно обосновать содержание концепции устойчивого развития, но и определить механизмы ее реализации, что крайне важно для правовой науки и других отраслевых наук. Эта концепция, обладая потенциалом для последовательного решения проблем в сфере взаимодействия общества и природы, поддерживается мировым сообществом. Она предлагает качественно новые подходы к созданию условий для оптимального развития социально-экономических и экологических отношений.

В современных кризисных условиях концепция устойчивого развития становится основным способом смягчения, предупреждения и устранения отрицательных последствий конфликта между экономическими, социальными и экологическими интересами, гармонизации различных общественных отношений, реализация которой необходима как на международном, так и на национальном уровнях. Эта концепция оценивается как альтернатива господствующей во все времена в России и во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к природе и ее ресурсам. Признание же мировым сообществом концепции устойчивого развития рассматривается в качестве одного из значимых результатов международного сотрудничества по вопросам охраны окружающей среды13. Значение разработки и последовательной реализации модели устойчивого развития в глобальном масштабе важно оценивать в аспекте интернационализации и глобализации подходов к решению острейших экологических проблем14.

Понятие и содержание концепции устойчивого развития

Принципиально важное значение для применения положений концепции устойчивого развития имеет ее понимание. Концепция устойчивого развития (sustainable development) — одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Но прежде чем говорить о сути самой концепции и ее значении для решения экологических проблем, важно определиться с понятием устойчивого развития или договориться о терминах15.

В современной научной литературе при анализе проблем устойчивого развития общества отсутствует согласие в переводах термина «sustainable development», а следовательно, и единого подхода к трактовке устойчивого развития. Так, некоторые отечественные ученые обращают внимание на то, что англий-

14

Там же.

См.: Бринчук М. М. Экологическое право России и экологические права человека в условиях глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е. А. Лукашева. М. : Норма, 2005. С. 182.

См.: Бринчук М. М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е. А. Лукашева. М. : Норма, 2000. С. 204.

15 См.: Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 141.

£7

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ское слово «sustamaЫe», кроме значения «устойчивый», имеет другие значения: «долгий», «непрерывный», «длительный», «поддерживающий»16. Другие считают, что правильнее было бы перевести данный термин как «допустимое развитие», «не истощающее развитие» или «развитие, сохраняющее целостность»17. Третьи в качестве основного содержания понятия «устойчивое развитие» предлагают принять термин «поддерживаемое развитие»18. Четвертые предлагают перевод данного термина как «самоподдерживающееся развитие»19.

Что касается понятия устойчивого развития, несмотря на значительное единство взглядов о важности устойчивого развития, пока не удается выработать его общепринятого определения. Наряду с определением Комиссии Брундтланд (устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности), многие авторы предложили свои различные варианты, пытаясь найти более практически ориентированное определение.

Под устойчивым развитием предлагается понимать, в частности, «такое развитие, которое не возлагает дополнительные затраты на последующие поколения, минимизирует негативные внешние эффекты между поколениями»20. Термин «устойчивое развитие» предлагается интерпретировать как стратегию переходного периода к такому состоянию природы и общества, которое мы можем характеризовать терминами «коэволюция», или эпоха Ноосферы21.

Встречается трактовка термина «устойчивое развитие» в широком смысле — как «прежде всего гуманитарная проблема, исходной точкой и конечной целью которой является человек с его интересами и потребностями»22. Предлагается и понятие «экоустойчивое развитие»23, в нем делается акцент на единстве экологических и экономических сторон развития общества, на необходимости обеспечить устойчивость среды обитания человека при сохранении экономической активности общества и приемлемого качества жизни большинства людей.

16 См.: Урсул А. Д. Ноосферная стратегия перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития // Научные и технические аспекты охраны окружающей среды. М. : ВИНИТИ, 1995. Вып. 10. С. 4.

17 См.: Розенберг Г.С., Гелиашвили Д. Б., Краснощеков Г. П. Крутые ступени перехода к устойчивому развитию // Вестник РАН. 1996. № 5. Т. 66. С. 436 ; Гибайдулин Т. Н. Устойчивое развитие эколого-экономической системы: вопросы теории и методологии. Казань, 2000. С. 84.

18 См.: Горшков В. Г., Котляков В. М., Лосев К. С. Экономический рост, состояние окружаю- _ щей среды, богатство и бедность // Известия РАН: Сер. «Географ». 1994. № 1. С. 12. ^

19 См.: Перчихин Ю. А. Устойчивое развитие как естественно-научное понятие // Открытое — общество и устойчивое развитие: местные проблемы и решения. М., 2002. Вып. X. С. 61. □

20 См.: Осьмова М. Н., Леменков А. К. Устойчивое развитие человеческой цивилизации: д новые проблемы и вызовы на рубеже XX—XXI вв. // Вестник Московского университета. □ Сер. 6. «Экономика». 2001. № 3. С. 63.

О

21 См. об этом: Вопросы философии. 1995. № 1. 5

22 См.: Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Е. А. Лукашева [и др.] ; отв. п ред. Е. А. Лукашева. М., 2000. С. 24. ^

23 См. например: Хазан В. Б. Екостмкий розвиток I еколопчний прост1р // Св1т у долонях. 1997. й

№КЗ). НАУКИ!

1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции

>

Я Я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

В словаре Коллинза при определении понятия «sustainable development» («поддерживающее развитие») отмечается, что «критерии поддерживающего развития пришли на смену всем экономическим подходам, игнорирующим воздействие на окружающую среду, способное истощить планету»24.

Основываясь на связи устойчивого развития с общественным развитием, ученые дают определение устойчивого общества как общества, удовлетворяющего нужды сегодняшнего поколения, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять их собственные нужды25.

Некоторые ученые понимают под устойчивым развитием форму социоприрод-ного гармоничного развития (коэволюции), обеспечивающего неопределенно долгое развитие общества и состояние окружающей среды, прежде всего биосферы. Смысл термина «устойчивое развитие» заключается в идее выживания человечества и сохранения биосферы, сбалансированного поддерживающего непрерывного развития общества и природы26.

По мнению других авторов, устойчивое развитие является общеприродным феноменом, свойственным системам, обладающим структурным разнообразием, а понятие устойчивого развития является не экономическим, а естественно-научным понятием, отражающим закономерный процесс, обеспечивающий продолжительное во времени существование сложной системы, отличающейся выраженным разнообразием слагающих ее взаимодействующих элементов27.

Существуют и другие подходы к определению понятия «устойчивое развитие», которых еще в начале 1990-х гг. было более 60. В различных определениях выделяются различные аспекты устойчивого развития: сохранение биоразнообразия, несущая способность окружающей природной среды, сохранение природных ресурсов, равновесие между экономической активностью и окружающей средой, устойчивый рост экономики, справедливые отношения между поколениями, межрегиональная справедливость, качество жизни и социальные, и культурные ценности. После этого появился целый ряд определений «устойчивости» развития, включая устойчивое экономическое развитие, устойчивый экономический рост, устойчивое сельское хозяйство, устойчивое ресурсопользование и т.п. Многие из различных определений связаны с различными политическими и научно-техническими подходами.

Вместе с тем наряду с указанными оценками в последнее время стали появляться точки зрения представителей как естественных, так и общественных наук, подвергающих критике либо не признающих идеи концепции устойчивого развития, а в ряде случаев объявляющих ее несостоятельной28.

Как отмечают некоторые ученые, отвергающие концепцию устойчивого развития, сейчас часто говорится об «устойчивом развитии», но справедливая критика этого по-

24 См.: Большой толковый социологический словарь (Collins): пер. с англ. М., 1999. Т. 2. С. 31.

25 См.: Медоуз Д. Х., Медоуз Д. Л., Рандерс Й. За пределами роста: предотвратить глобальную катастрофу, обеспечить устойчивое будущее. М., 1994. С. 232.

26 См.: Экологическое образование и устойчивое развитие. М., 1996. С. 6-7.

27 См.: Открытое общество и устойчивое развитие: местные проблемы и решения. М., 2002. Вып. X. С. 68.

28 См., напр.: Бестужев-Лада И. В. Альтернативная цивилизация. М. : ВЛАДОС, 1998.

г?

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

нятия заключается в том, что на самом деле «устойчивого» развития быть не может, ибо всегда развитие — это некоторый риск и потому неустойчивость сама по себе29.

Аналогичное мнение высказывалось и авторитетными учеными в области права. Так, академик В. Н. Кудрявцев, полемизируя с академиком В. А. Коптюгом, еще в 1996 г сказал: «Нашему обществу нужны меры, способствующие выходу из кризисной ситуации, а не устойчивое развитие»30. Позднее академик В. Н. Кудрявцев высказывал скептическую точку зрения и в отношении увязки прав человека с концепцией устойчивого развития31. Ф. М. Рудинский, считая идею «устойчивого развития» конъюнктурной, также высказал сомнения в привязке к ней извечной проблемы прав человека. По его мнению, многие сторонники теории устойчивого развития фактически игнорируют тот факт, что в современном мире усиливаются тенденции нестабильности, неустойчивости, кофликтности32.

По мнению А. Н. Тетиора, сама идеология «устойчивого развития» чревата крупными недостатками, которые делают эту идею принципиально неразрешимой. В числе недостатков называются: ориентир данной идеологии на развитие с выдвижением природы на второй план, идеализация формирования «нового», экологичного мышления, разработка и пропаганда концепции устойчивого развития в первую очередь развитыми странами и ее ориентирование более всего на «среднего» человека таких стран, принятие концепции в условиях исключительного неравенства стран и людей, а также неравноправия в доступе к ресурсам Земли. Автор указывает на проблемы в осуществлении устойчивого развития, связанные с разработкой стратегии перехода к такому развитию фундаментальных положений теории устойчивого развития, возможностью и необходимостью всеобщего улучшения человеческих качеств, становлением новой системы ценностей, преодолением неравенства, бедности, войн, разработкой новых экологичных, замкнутых технологий и экологизацией деятельности человечества, включая потребление33.

Между тем сторонников идеи устойчивого развития в научной среде гораздо больше, чем противников. Как отмечают российские ученые-экологи В. И. Дани-лов-Данильян, К. С. Лосев, И. Е. Рейф, рассматривая противоречия общественного развития, идея устойчивого развития есть первая осознанная попытка найти выход из сложившегося тупика, пересмотрев самые основы существования цивилизации. Причем попытка, идущая много дальше реализуемой в развитых странах с конца 1960-х годов так называемой энвайронментальной, то есть щадящей окружающую среду экономики34.

См.: Ковалев А. П., Откидач В. В., Джура С. Г. Особенности рисков современной цивилизации _

// Человек в социальном мире. Проблемы — исследования — перспективы. 2004. Вып. 2. № 2 ^

(13). С. 7. А

Ч

См.: Устойчивое развитие: какой должна быть стратегия России // Вопросы философии. 1996. № 10. С. 161.

См.: Кроткова Н. В. Круглый стол: права человека и стратегия устойчивого развития // Го- ^

сударство и право. 1998. № 11. С. 104—105.

32 См.: Там же.

33 См.: Тетиор А. Н. Сохранение и восстановление среды жизни на базе экологической инфраструктуры // Зеленый мир. 2002. № 1920. С. 13—14.

34 См.: Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России //Зеленый мир. 2006. № 19—20. С. 19. НАУК!//

1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции

>

29

30

31

По поводу устойчивого развития академик М. П. Кирпичников высказался в контексте оценки роли науки на современном этапе: «Человечество вступило в такую стадию развития, когда на первый план выходят глобальные процессы, вопросы оценки влияния антропогенных и природных процессов. Я бы сказал, выбора траектории устойчивого развития нашей цивилизации вообще. И здесь роль науки исключительна»35.

Не отрицая сложностей и проблем, возникающих в процессе формирования и реализации концепции устойчивого развития, включая определение ее понятия и содержания, а также обеспечивающих механизмов, нельзя не отметить, что анализ любого явления, тем более концепции, имеющей доктринальное значение для России и мирового сообщества, необходимо проводить на основе научнообоснованных подходов, применение которых в данном случае невозможно вне права. Концепция устойчивого развития имеет прямое отношение к экономической, социальной и экологической сферам в их неразрывном единстве, а также затрагивает другие сферы, в том числе политическую, идеологическую, информационную, культурную и иные, которые не существуют вне правового опосредования. В этой связи для понимания и признания концепции устойчивого развития важное значение имеет позитивное восприятие идеи устойчивого развития учеными-правоведами, такими как академик Б. Н. Топорнин, член-корреспондент РАН Е. А. Лукашева, член-корреспондент РАН О. С. Колбасов, а также докторами юридических наук — З. С. Беляевой, М. М. Брин-чуком, Г. В. Выпхановой, В. Е. Гулиевым, Н. Г. Жаворонковой, И. А. Иконицкой, Ю. Г Шпаковским и др.36

М. М. Бринчук, например, основываясь на интеграции интересов экономического и социального развития, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, определяет «устойчивое развитие» как экологически обоснованное экономическое и социальное развитие37.

Н. Д. Вершило, разделяя данное мнение, расширяет это определение и предлагает понимать под устойчивым развитием экологически обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколений38.

Между тем идея устойчивого развития не ограничивается потребностями обеспечения социально-экономического развития, основанного на учете экологических требований. Рассматривая понятие «устойчивое развитие» в контексте соотношения экономической, социальной и экологической составляющей развития общества, необходимо достижение баланса между ними и согласованного развития. Как спра-

35 См.: Представительная власть. Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. Вып. № 5 (71). С. 8.

36 См.: Кроткова Н. В. Круглый стол: права человека и стратегия устойчивого развития // Государство и право. 1998. № 11. С. 103—119.

37 См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е. А. Лукашева. М. : Норма, 2005. С. 182 ; Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты / отв. ред. В. С. Степин ; Секция философии, социологии, психологии и права Отделения общественных наук РАН. М. : Наука, 2007. С. 578.

38 См.: Вершило Н. Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / под ред. М. М. Брин-чука. М. : Формула права. 2008. С. 67.

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ведливо отмечали В. И. Данилов-Данильян и другие ученые, устойчивое развитие может быть определено как стабильное социально-экономическое сбалансированное развитие, не разрушающее окружающую природную среду и обеспечивающее непрерывный прогресс общества39. Наряду с социально-экономическими составляющими концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит экологическому компоненту. Соответственно, основу устойчивого развития составляет достижение баланса между экономическими, экологическими и социальными интересами общества. Именно такое понимание концепции устойчивого развития закреплено в российском законодательстве, воспринявшем ее положения.

Следует отметить, что в соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г № 1225-р40, одним из принципов государственной политики в области экологии является устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы.

В числе принципов охраны окружающей среды, предусмотренных Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»41, выделен принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

Положения концепции устойчивого развития в международных актах

Важное значение для формирования правовых механизмов устойчивого развития имеют научные итоги Конференции ООН по проблемам окружающей среды (Стокгольм, 1972 г). На Конференции, в частности, было признано:

1. Естественная и созданная человеком окружающая среда важны для существования общества и обеспечения основных прав человека, включая право на жизнь.

2. Сохранение и улучшение окружающей среды является принципиально важной обязанностью местных властей и всех национальных правительств, которые должны нести ответственность за осуществление политики и за деятельность в этой области в рамках своей юрисдикции.

3. Загрязнение и деградация окружающей среды достигли опасных масштабов.

4. Охрана и улучшение окружающей человека среды должны осуществляться

для нынешнего и будущих поколений совместными усилиями государств и народов Ш

в соответствии с установленными основными целями мира и международного со- А

циально-экономического развития. □

В дальнейшем эти идеи получили закрепление в Стокгольмской декларации ^

по окружающей человека среде, принятой на Конференции 16 июня 1972 года, с ко- ^

[и др.]. М. : Экоэкономика, 2002. С. 31.

40 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

41 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

39

См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 в. / под ред. А. Г. Гранберга

£ гп П

О

5

НАУКИ

торой связано формирование специальных природоохранительных норм международного права. В ней впервые были предусмотрены специальные принципы международного права, прямо нацеленные на регулирование сотрудничества государств в области охраны окружающей среды.

К их числу относятся прежде всего такие принципы: охраны и улучшения окружающей природной среды на благо нынешнего и будущих поколений; неотъемлемого суверенитета государств над своими природными ресурсами; непричинения ущерба окружающей среде за пределами национальной юрисдикции; международной ответственности за такой ущерб; международного природоохранительного сотрудничества; предотвращения ущерба окружающей среде.

В данной Декларации и на Конференции по сути дела были заложены основы концепции устойчивого развития, получившие дальнейшее совершенствование в последующих международных документах. Несмотря на то, что Россия не участвовала в Конференции по политическим мотивам, принятые на ней документы являлись и продолжают оставаться актуальными для развития российского экологического законодательства и права в условиях глобализации и в контексте устойчивого развития.

Не менее важное значение для выработки концепции устойчивого развития, как уже отмечалось, сыграла деятельность Международной комиссии по окружающей среде и развитию, возглавляемой премьер-министром Норвегии Гро Харлем Брундтланд, созданной в 1984 г в рамках программы подготовки ко второй после Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде. Работа Комиссии была направлена на решение, в частности, задач выработки предложений долгосрочных стратегий в области охраны окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 году и на более длительный период, а также определения способов и средств, с помощью которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Результатом работы Комиссии стал Доклад «Наше общее будущее», представленный Генеральной Ассамблее ООН в 1987 году, где центральное место было отведено концепции устойчивого развития, под которым понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Принципы Стокгольмской конференции и положения, выработанные Международной комиссией по окружающей среде и развитию, касающиеся устойчивого развития, были восприняты и развиты в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 г в Рио-де-Жанейро, направленные на решение проблем охраны окружающей среды в глобализационном аспекте. Конференция приняла ряд важных документов: «Декларацию по окружающей среде и развитию», «Заявление о принципах глобального консенсуса по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех видов лесов», а также «Повестку дня на ХХ1 век».

Несмотря на то, что документы, принятые на конференциях ООН по вопросам окружающей среды 1972 г и особенно 1992 г являются источником «мягкого», рекомендательного международного права, они весьма значимы. Они «содержат принципы поведения отдельных государств или мирового сообщества по охране окружающей среды в целом. Ценно то, что эти документы служат ориентирами развития наиболее значимых направлений природоохранной деятельности государств, определения эколого-правового статуса человека. Они являются критериями оценки достижений государств в развитии национального экологического законодательства и

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

права и практическом решении экологических проблем, соблюдения и защиты экологических прав человека».

Проблемы устойчивого развития обсуждались на Экономическом форуме в Давосе в 1999 г, а также стали предметом рассмотрения Саммита тысячелетия, состоявшегося в 2000 г в Нью-Йорке, на котором концепция устойчивого развития принята в качестве основополагающей концепции будущего развития человечества. В Декларации тысячелетия были выделены восемь целей развития:

— ликвидация крайней нищеты и голода;

— обеспечение всеобщего начального образования;

— поощрение равенства мужчин и женщин, расширение прав и возможностей женщин;

— сокращение детской смертности;

— улучшение охраны материнства;

— борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями;

— обеспечение экологической устойчивости;

— формирование глобального партнерства в целях развития.

Главным итогом Саммита тысячелетия стало принятие восьми конкретных целей на период до 2015 г

Курс на достижение устойчивого развития выдвинут в качестве основной цели на Всемирном саммите по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г). На нем были приняты Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне. В этих документах подчеркивается ключевое значение устойчивого развития и определяются пути реализации самых актуальных его задач. Отдельно рассматриваются особые потребности стран Африки и малых островных развивающихся государств, при этом более пристальное внимание было уделено проблемам, касающимся устойчивой структуры производства и потребления, энергетики и горнодобывающей отрасли.

Большой вклад в охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого развития внесла пятая Конференция министров на тему «Окружающая среда для Европы» (Киев, 2003 г). На этой Конференции было определено, что достижение целей устойчивого развития неразрывно связано с процессом глобализации и требует согласованных действий мирового сообщества. Выработанные международными усилиями положения устойчивого развития направлены на решение проблем, возникающих в условиях глобализации, обеспечение развития общества в единстве с окружающей средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся противоречий, определении путей их возможного разрешения и глобального управления этими процессами, включая разработку и законодательное закрепление механизмов реализации Ш концепции устойчивого развития. А

Подведению итогов и определению дальнейших целей и путей устойчивого □

развития была посвящена Конференция ООН по устойчивому развитию «Рио+20», которая состоялась в июне 2012 г в Рио-де-Жанейро (Бразилия). Одним из двух главных вопросов Конференции стала тема «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и искоренения нищеты. Участники Конференции признали, что «зеленая» экономика увеличит способность рационально использовать природные ресурсы с меньшими последствиями для окружающей среды, повысит эффективность использования ресурсов и уменьшит количество отходов (итоговый документ Конференции «Будущее, которого мы хотим», п. 60).

п

* к

§ к

НАУКИ Ъ

В целях решения многих проблем в области устойчивого развития участниками Конференции также обсуждалась необходимость принятия следующих мер:

— защита океанов от отлова рыбы, разрушения морских экосистем и отрицательного воздействия изменения климата;

— рациональное обустройство городов и создание в них более благоприятных условий для жизни;

— более широкое использование возобновляемых источников энергии, что позволит существенно сократить выбросы углерода и масштабы загрязнения окружающей среды внутри и вне помещений, одновременно содействуя экономическому росту;

— более эффективное управление лесами в целях обеспечения целого ряда преимуществ — сокращения масштабов обезлесения вдвое к 2030 году позволит избежать ущерба от изменения климата в результате выброса парниковых газов;

— улучшение способов сохранения и управления водными ресурсами в целях содействия развитию и защиты от опустынивания.

На Саммите ООН по устойчивому развитию, прошедшем 25—27 сентября 2015 г. в Нью-Йорке, был одобрен итоговый документ «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года».

Принципы и цели устойчивого развития

Принципы, закрепленные в Декларации и других документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), составляют содержательную составляющую концепции устойчивого развития. Они направлены на создание нового механизма глобального партнерства, заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развитию. Принципы, изложенные в Декларации в Рио, нашли также отражение в материалах девятнадцатой специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк, 1997). Эти принципы учитываются при формировании государственной политики в области устойчивого развития на национальном уровне. Российская Федерация, принимая свою национальную стратегию устойчивого развития, также трансформирует общие принципы в соответствии с конкретными условиями, с учетом своих особенностей.

Наиболее важными являются следующие принципы устойчивого развития:

Принцип 1. Признание права каждого человека на здоровую и деятельную жизнь в гармонии с природой в экологически чистой и благоприятной для него окружающей среде.

Принцип 2. Признание неотъемлемого суверенитета государств над собственными природными ресурсами при соблюдении принципа непричинения ущерба окружающей среде за пределами национальной юрисдикции.

Принцип 3. Право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы обеспечить равенство возможностей развития и сохранение окружающей среды как нынешнего, так и будущих поколений.

Принцип 4. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Принцип 5. Все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи — искоренение бедности — необходимого условия устойчивого развития — в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира.

Принцип 6. Придание особого значения ситуации и потребностей развивающихся стран, наиболее уязвимых в экологическом отношении, в рамках международных действий, принимаемых в области окружающей среды и развития.

Принцип 7. Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целости экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды и тех технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают

Принцип 8. Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни своих граждан государства должны сократить масштабы нерациональной практики производства и потребления и искоренить ее, и поощрять соответствующую демографическую политику. В Декларации указывается на факторы, которые препятствуют в будущем перейти на модель устойчивого развития. К ним относятся проблемы производства и потребления. Нерациональность практики производства, очевидно, связана с тем, что в процессе производства игнорируются требования по охране окружающей среды, не обеспечивается соблюдение экологического законодательства. Нерациональность потребления можно видеть как чрезмерное потребление природных ресурсов, что особенно характерно для экономически развитых государств, так и постоянно увеличивающийся масштаб потребностей современного человека. Декларация ориентирует на сокращение масштабов такой практики и ее искоренение.

Принцип 9. Сотрудничество в целях наращивания научного потенциала. Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития за счет углубления научного понимания через посредство обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и передовые технологии. Обеспечение устойчивого развития может быть достигнуто посредством сотрудничества государств. Особую роль при этом призвана играть наука, в рамках которой вырабатываются основы, обоснования соответствующих механизмов. Очевидно, что государства обладают различными на- Ш учными потенциалами. Поэтому в процессе сотрудничества должен происходить А обмен научно-техническими знаниями и расширение разработки, адаптации, рас- □ пространения и передачи технологий, включая новые и передовые технологии. За ^ счет этого будет происходить наращивание национального потенциала для обеспе- ^ чения устойчивого развития. ^ Принцип 10. Рассмотрение экологических вопросов при участии всех заинте- И ресованных граждан и обеспечение каждому человеку доступа к информации, касающейся окружающей среды. Данный принцип ориентирует государства на демократизацию власти как условие эффективного решения экологических проблем и обеспечения устойчивого развития. Экологические вопросы рассматриваются наи-

Г7

£

П

* к Н к

НАУКИ

более эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты.

Принцип 11. Необходимость принятия эффективных законодательных актов в области охраны окружающей среды.

Принцип 12. Создание благоприятной и открытой международной экономической системы. Данный принцип определяет основы развития экономических отношений в интересах охраны окружающей среды и устойчивого развития. Государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем охраны окружающей среды. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции страны, осуществляющей импорт. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе. Для обеспечения экономического роста и устойчивого развития во всех странах и более эффективного решения проблем , окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы. В частности, меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать также односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции страны, осуществляющей импорт

Принцип 13. Необходимость принятия эффективных национальных законов, касающихся ответственности за ущерб, причиненный экологически вредной деятельностью.

Принцип 14. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе. Согласно этим принципам государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности за ущерб, наносимый жертвам загрязнения и других видов экологически вредной деятельности, и компенсации такого ущерба. Государства обеспечивают оперативное и более решительное сотрудничество в целях разработки дополнительных международно-правовых норм, касающихся ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикций.

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Принцип 15. Противодействие или воспрепятствование перемещению и передаче экологически опасных и вредных деятельности и веществ.

Перспективы реализации концепции устойчивого развития связаны с целями в области устойчивого развития, определенными на Саммите ООН по устойчивому развитию (Нью-Йорк, 2015 г.). В их числе:

— повсеместная ликвидация нищеты во всех ее формах;

— ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности, улучшение питания и содействие устойчивому развитию сельского хозяйства;

— обеспечение здорового образа жизни и содействие благополучию для всех в любом возрасте;

— обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех;

— обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек;

— обеспечение наличия и рациональное использование водных ресурсов и санитарии для всех;

— обеспечение доступа к недорогостоящим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех;

— содействие неуклонному, всеохватному и устойчивому экономическому росту, полной и производительной занятости и достойной работы для всех;

— создание прочной инфраструктуры, содействие обеспечению всеохватной и устойчивой индустриализации и внедрению инноваций;

— снижение уровня неравенства внутри стран и между ними;

— обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и устойчивости городов и населенных пунктов;

— обеспечение рациональных моделей потребления и производства;

— принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями;

— сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития;

— защита и восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное управление лесами, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процессов утраты биологического разнообразия;

— содействие построению миролюбивых и открытых обществ в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, подотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех Ш уровнях; А

— укрепление средств достижения устойчивого развития и активизация ра- □

боты механизмов глобального партнерства в интересах устойчивого развития. 3

□

"0

Становление и развитие российского законодательства ^

в области устойчивого развития 4

Первые попытки учета в российском законодательстве основных положений концепции устойчивого развития были предприняты еще до Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»

п

* к Н к

НАУКИ

(1991 г.). В преамбуле этого Закона указывалось, что природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. В нем впервые было закреплено право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, а также механизмы его реализации. В статье 1 Закона предусматривалось, что сформулированные задачи природоохранительного законодательства РФ реализуются в интересах настоящего и будущих поколений людей. Эти нормы в полной мере отвечали концепции устойчивого развития. В Законе было впервые введено понятие и элементы экономического механизма охраны окружающей природной среды, в числе которых, в частности, устанавливалась платность использования природных ресурсов, а также плата за загрязнение и другие виды воздействия на окружающую природную среду. Тем самым в Законе получил закрепление один из важнейших общепризнанных мировым сообществом принцип «загрязнитель платит».

После Конференции в Рио-де-Жанейро в России уделялось более серьезное внимание к проблемам устойчивого развития. Необходимость разработки и реализации концепции устойчивого развития были предусмотрены в специальных Указах Президента РФ — от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». В Концепции прямо указано на преемственность по отношению к принципам и подходам, сформулированным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г., а также отмечается, что в России, с одной стороны, сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем, а с другой, — что территории, где проживает более половины населения страны, характеризуются как экологически неблагополучные. В качестве основных направлений деятельности, предусмотренных Концепцией, названы: необходимость создания правовой базы с упором на экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработка системы стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности, оценка емкости локальных и региональных экосистем и пропаганды идей устойчивого развития. Впервые в нормативном правовом акте, отражающем элементы государственной политики по обеспечению устойчивого развития, появилось понятие — «качество жизни» как важнейший элемент в ряду прочих факторов, характеризующих благополучие жизни, здоровья, состояния окружающей среды, дохода, уровня занятости и образования, степени реализации прав человека.

Однако при всей прогрессивности Основных положений и Концепции перехода к устойчивому развитию реализация заложенных в них идей остается недостаточной. Например, в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных правовых актов, при принятии хозяйственных и иных решений. Но данные предписания не реализуется, либо реализуются недостаточно. Программы социально-экономического развития продолжают ориентироваться преимущественно на экономические показатели. Правительством РФ было принято Постановление от 8 мая 1996 г. № 559 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации». Государственная стратегия была разработана и одобрена Правительством РФ в декабре 1997

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

года. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999—2001 годы. Однако необходимой юридической силы этот план не получил, поскольку приказом Госкомэкологии России от 31 декабря 1998 г. № 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия.

Рекомендации международных форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого развития были учтены в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 № 1225-р. В этом документе признается, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Стратегической целью государственной экологической политики признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

В Доктрине наряду с закреплением принципа устойчивого развития определены базовые основы, сформулированы задачи, принципы, основные направления государственной политики в области экологии с позиций устойчивого развития, а также названы пути и средства ее реализации.

Важное значение имеет выделение в Экологической доктрине региональной экологической политики как необходимого условия обеспечения устойчивого развития страны в целом. Такой подход во многом обусловлен принятыми на региональном и муниципальном уровнях попытками учесть положения устойчивого развития в процессе нормативного правового регулирования в рамках полномочий, представленных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Широкое распространение получили, например, региональные и муниципальные программы устойчивого развития сельских территорий. Так, постановлением Правительства Республики Мордовия от 6 сентября 2013 г. № 373 утверждена Государственная программа устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014—2017 годы и на период до 2020 года. Аналогичная федеральная программа утверждена постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598 Ш

«О федеральной целевой программе " Устойчивое развитие сельских территорий на А

2014—2017 годы и на период до 2020 года"»42. □

В Экологической доктрине также определена основная задача в области международного сотрудничества — реализация интересов Российской Федерации путем участия в решении глобальных и региональных экологических проблем в регулировании глобализации в интересах устойчивого развития мирового сообщества.

Положения устойчивого развития нашли отражение в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». В преамбуле этого Закона предусмотрено право каж-

42 СЗРФ. 2013. №30 (часть II). Ст. 4110. НАУКИ

1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции

>

дого на благоприятную окружающую среду, которое реализуется через механизмы, названные в главе III «Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды». Природные богатства определены в качестве основы устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Установлено, что Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В числе принципов охраны окружающей среды предусмотрено, в частности:

— соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

— обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

— научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

Эти и другие принципы являются отражением содержательной части концепции устойчивого развития.

Вместе с тем нельзя не отметить, что остальные нормы Закона, содержащие механизмы реализации его основных положений и принципов, не в полной мере отвечают требованиям устойчивого развития либо не учитывают их вовсе. Исключением является ст. 70 Закона, которая предусматривает проведение научных исследований в области охраны окружающей среды в целях социального, экономического и экологически сбалансированного развития Российской Федерации, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Таким образом, Закон содержит только некоторые основы концепции устойчивого развития и требует совершенствования содержащихся в нем положений в данном аспекте.

Концепция устойчивого развития нашла отражение и в других федеральных экологических законах, как природоресурсных, так и природоохранных. Например, в п. 1 ст. 85 Лесного кодекса РФ предусмотрено планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование), которое направлено на обеспечение устойчивого развития территорий.

Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»43 предусматривается обеспечение биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создание условий для устойчивого существования животного мира (ст. 2), а в качестве основного принципа в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания называется также обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира (ст. 12).

43 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Среди основных принципов и приоритетных направлений государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления, определенных ст. 3 Федерального закона от 24 июня 1998 г № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»44, предусмотрено научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества.

В статье 5 Федерального закона от 1 мая 1999 г № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»45 назван принцип сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал в интересах устойчивого развития.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г № 190-ФЗ46 предусматривает понятие устойчивого развития территорий, под которым понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Термин «устойчивое развитие» используется и в других законах и подзаконных нормативных правовых актах. Однако последовательной направленности на обеспечение устойчивого развития в системе законодательных актов российского экологического и других отраслей законодательства не прослеживается.

В целом в российском экологическом законодательстве отсутствуют единые подходы концептуального, стратегического и тактического характера, направленные на обеспечение устойчивого развития. Для современной России не теряют актуальности выводы, сделанные на Конференции в Рио в части того, что «большая часть законодательной деятельности в области окружающей среды и развития осуществляется бессистемно и несогласованно или же в ней отсутствуют механизмы обеспечения соблюдения законов и их своевременной корректировки. Правительства должны содействовать разработке законодательства по устойчивому развитию, основанного на разумных экологических, социальных и природоохранных принципах, а также соответствующей оценке рисков. Должно быть также обеспечено проведение этих законов в жизнь»47.

В условиях последовательного развития положений устойчивого развития на международном уровне для России актуализируется необходимость перехода от декларативного провозглашения концепции и принципов устойчивого развития к разработке и правовому закреплению государственной стратегии устойчивого развития, содержащей механизмы ее реализации, а также совершенствования эколо- Ш гического и другого законодательства на основе системного комплексного подхода. А В этой связи заслуживает внимания высказанное в юридической литературе мне- □ ние об экологизации норм других отраслей права в контексте устойчивого развития.

5

"0

44 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3009.

46

45 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.

46 СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

47 См.: Китинг М. Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева, 1993. С. 14.

£ гп П

47

О

5

НАУКИ

Я Я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

Прежде всего следует преодолеть фактически установившееся в юриспруденции представление о том, что все отношения, связанные с окружающей средой, относятся к сфере только экологического права, ведь Концепция устойчивого развития, не отрывая окружающую среду от развития человечества, затрагивает все сферы общественной жизни человека: экономические, политические, социальные, культурные и т.д. Отсюда обеспечение устойчивого развития превращается в задачу всей юриспруденции, а не только какой-то ее части48. На сегодняшний день особую актуальность приобретает предложение о необходимости разработки проекта базового Федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»49.

Что касается экологического законодательства, то в контексте устойчивого развития в экологическом законодательстве и праве России должны быть решены, главным образом, четыре проблемы:

1. Установление научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу.

2. Обеспечение выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений.

3. Обеспечение выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности.

4. Защита экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений. Основы эколого-право-вого обеспечения концепции устойчивого развития будут постепенно создаваться в Российской Федерации по мере развития и совершенствования правового механизма регулирования экологических отношений в целом и механизма подготовки и принятия экологически значимых решений50.

Потребностям устойчивого развития отвечают также и другие предложения по совершенствованию действующего экологического законодательства и принятию новых законов — о платежах за негативные воздействия на окружающую среду, об экологическом аудите, об экологическом страховании, о зонах экологического бедствия, об экологической культуре и др.51 Перспективным является также использование ландшафтного подхода для обеспечения устойчивого развития России и регионов52.

48 См.: Раянов Ф. М. Государственно-правовые «болезни»: исторический диагноз. Научно-популярное издание. Уфа : НИИПП, 2005. С. 153.

49 См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХ1 веке. С. 394.

50 См.: Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей среды в России в контексте глобализации. С. 20.

51 См.: БринчукМ. М. Состояние и перспективы развития экологического законодательства в России. С. 165.

52 Подробнее см.: Выпханова Г. В. Ландшафтный подход как способ обеспечения устойчивого развития территорий: концептуальные и правовые аспекты // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 422—430 ; Выпханова Г. В. Обеспечение устойчивого развития России и ее регионов в условиях глобализации: информационно-правовые проблемы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 4. С. 74—81 ; Выпханова Г. В. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития России и ее регионов // Экологическое право. 2005. № 5. С. 7—10.

г?

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Индикаторы и критерии устойчивого развития

Для реализации концепции устойчивого развития важное значение имеют индикаторы и критерии. Как следует из положений основных доктринальных и стратегических документов — Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г № 1225-р53, Концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, для оценки соответствия уровня развития России критериям и принципам устойчивого развития необходима разработка наиболее информативных показателей, или индикаторов, устойчивости.

Индикаторы (показатели) устойчивости — это количественные и качественные характеристики критериев устойчивого развития. Совокупность индикаторов позволяет оценить направление изменений развития, соответствующих конкретному критерию.

Критерии устойчивого развития — это стратегические направления практической деятельности для осуществления принятых принципов устойчивого развития. Каждый критерий может быть оценен по совокупности характеризующих его индикаторов. От других элементов числовой информации индикаторы отличаются тем, что являются элементом процесса управления. Они предназначены для использования при принятии решений54.

Индикаторы используются для мониторинга и контроля за достижением целей устойчивого развития. Они могут выступать в качестве информационной основы для оценки эффективности проводимой экологической и социально-экономической политики и являться инструментом поддержки процессов планирования и принятия решений в сфере обеспечения устойчивого развития. Приоритетное значение придается именно тем показателям (индикаторам) устойчивого развития, которые интегрированы в политический процесс (цикл).

Учеными выделяются и другие аспекты индикаторов устойчивого развития. По определению, данному А. М. Шелеховым, индикаторами устойчивого развития являются показатели, с помощью которых оценивается уровень развития того или иного географического региона (города, страны, региона, континента, всего мирового сообщества), прогнозируется его будущее состояние (экономическое, политическое, экологическое, демографическое и т. д.), делаются выводы об устойчивости этого состояния55. При этом возникает вопрос о выявлении практических и измеряемых индикаторов (показателей).

Разработка показателей устойчивости для Российской Федерации представ- Ш

ляет собой сложную научную и организационную задачу, которую целесообразно А

осуществлять не только на национальном или федеральном уровне, но и на зональ- □

ном или региональном уровне—для субъектов Российской Федерации. Выявление ^

и формирование системы индикаторов устойчивого развития для регионов России ^

53 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

54

Перелет Р. А, Маркандиа А. Выявление показателей устойчивого развития // Управление природопользованием для устойчивого развития. Ярославль : НПП «Кадастр», 1997. С. 24—39.

£ гп П

55

5

НАУКИ

остается проблематичным из-за отсутствия единой национальной научнообосно-ванной методологической и методической базы. В связи с этим представляют интерес исследования по отбору и адаптации общепризнанных международных подходов, требований и показателей устойчивости к специфическим условиям субъектов Российской Федерации, их увязка с целевыми показателями природопользования, охраны окружающей среды и социально-экономического развития регионов.

На международном уровне необходимость в разработке индикаторов устойчивого развития была отмечена на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. В частности, предусматривалось, что в целях создания надежной основы для процесса принятия решений на всех уровнях и содействия облегчению саморегулируемой устойчивости комплексных экологических систем и систем развития необходимо разработать показатели устойчивого развития. В последние годы на мировом уровне достаточно активно ведутся исследования в области разработки таких индикаторов. Попытки понять, как оценить прогресс (или регресс) в устойчивом развитии породили новые подходы и индикаторы. Практически все ведущие международные организации — ООН, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейское сообщество (ЕС) и другие — модифицировали или предложили новые системы показателей устойчивости. Для этих работ характерны два основных направления: с одной стороны, предлагаются новые частные или специальные индикаторы, что приводит к росту числа индикаторов; с другой стороны, делаются попытки поиска интегральных индикаторов и даже единого индикатора.

Несмотря на то, что задача разработки индикаторов устойчивого развития еще далека от решения, однако уже предложены рекомендации по методологии выбора индикаторов для систем разных масштабов: глобального, регионального, национального, локального, отраслевого и даже для отдельных населенных пунктов и предприятий. В качестве методической основы для формирования системы индикаторов устойчивого развития России и ее регионов российскими учеными предлагается использовать подходы, требования и показатели устойчивости глобального (международного) уровня, которые в настоящее время являются наиболее разработанными.

Так, в качестве методической базы могут быть: приняты теоретические подходы и глобальные показатели устойчивости, представленные в проекте Комиссии по устойчивому развитию ООН (КУР ООН)56. В числе подходов, использованных для создания системы международных индикаторов устойчивого развития, выделяется подход, основанный на том, что устойчивое развитие — это социо-экономиче-ская модель, направленная на сохранение мира на всей планете, на разумное удовлетворение потребностей людей при одновременном улучшении качества жизни поколений, бережном использовании ресурсов планеты и сохранении природных богатств. Следовательно, развитие, чтобы быть устойчивым, должно учитывать социальные, экономические и экологические факторы, что впервые было отмечено в международном документе «Всемирная стратегии сохранения природы» — ВСП (МСОП/ WWF/ЮНЕП), принятом в 1980 г. Рассмотрение социальных, экономических и экологических параметров в едином комплексе приводит к тому, что индикаторы устойчивого развития отражают эти три важнейшие составляющие цивилизации. Все индикаторы ООН разделены на следующие основные группы: индикаторы со-

56 Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке.

Г7

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

циальных аспектов устойчивого развития, индикаторы экономических аспектов устойчивого развития, индикаторы экологических аспектов устойчивого развития и индикаторы институциональных аспектов устойчивого развития. При этом каждая группа индикаторов дифференцирована на несколько подгрупп.

Формирование индикаторов устойчивости основывается на том, что развитие можно рассматривать как смену состояний, каждое из которых характеризуется определенной устойчивостью и способностью к изменениям. Именно в этой плоскости происходит формирование системы индикаторов устойчивого развития, предлагаемых в проекте КУР ООН, в которой они дифференцированы на три категории:

1) индикаторы — движущая сила или индикаторы динамики, характеризующие человеческую деятельность, процессы и характеристики, которые влияют на устойчивое развитие (например, рост населения или рост эмиссии парниковых газов);

2) индикаторы состояния, характеризующие текущее состояние различных аспектов устойчивого развития (например, плотность населения, процент городского населения, доказанные запасы топлива);

3) индикаторы реагирования или управления, позволяющие осуществлять политический выбор или какой-либо другой способ реагирования для изменения текущего состояния; эти индикаторы указывают на волю и эффективность общества при решении проблем устойчивого развития (например, затраты на улучшение здоровья, законодательство, нормирование и регулирование)57.

Анализ системы индикаторов устойчивого развития, разработанной Комиссией по устойчивому развитию ООН, показывает, что из 134 показателей устойчивости 77 (57 %) являются экологическими, в том числе 54 показателя непосредственно относятся к группе индикаторов экологических аспектов устойчивого развития и 23 индикатора, так или иначе связанных с окружающей средой и природопользованием, выделяются в группах индикаторов экономических, социальных и институциональных аспектов. Следовательно, приоритетное значение при формировании системы индикаторов устойчивого развития региона должно придаваться экологическим показателям.

По мнению В. М. Захарова, если признать, что главная идея устойчивого развития состоит в том, чтобы вписать все возрастающую активность человека в естественные возможности планеты, то приоритетными становятся индикаторы состояния среды. Сколь ни была бы привлекательна модель устойчивого развития, но если она не обеспечивает благоприятной экологической обстановки, экологической безопасности, то не может быть признана устойчивой58.

Организацией экономического сотрудничества и развития разработан и предложен концептуальный подход к определению экологических индикаторов устойчивого развития, который представляет собой следующую триаду: давление (на окру- Ш жающую среду) — состояние (окружающей среды) — реакция (мероприятия со А стороны общества)59. □

"0

5

57

Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С. Экологический вызов и устойчивое развитие : учеб. пособие. М. : Прогресс-Традиция, 2000 ; Урсул А. Д. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия. М. : Ноосфера, 1998.

"0

58

Захаров В. М. Здоровье среды: концепция. М. : Изд-во Центра экологической политики России, 2000.

£ гп П

59

5

НАУКИ

Я Я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

Европейским агентством по охране окружающей среды (ЕАООС) в рамках создания методологии для показателей доклада «Окружающая среда — для Европы» на 5-й конференции министров охраны окружающей среды (г Киев, 2003 г) предложена расширенная модель определения индикаторов устойчивого развития, которая выглядит следующим образом: побудители — нагрузки — состояние — воздействие — реакции (ОРБ^)60.

ЕАООС также предлагает подход к выявлению и отбору индикаторов устойчивости, основанный на их максимальной эффективности, полезности и результативности. В соответствии с этим подходом показатели устойчивого развития могут быть подразделены на 5 категорий61.

Первая категория показателей позволяет дать ответ на вопрос « Как изменяется нагрузка на окружающую среду и качество окружающей среды?». Эти показатели называются описательными и обычно представляются в виде линейного графика, показывающего изменение переменной во времени.

Вторая категория показателей позволяет ответить на вопрос «А имеет ли это значение?». Эти показатели называются показателями результативности. Как правило, они предлагают использование тех же переменных, что и в случае описательных параметров, но с привязкой к целевым значениям (соблюдение стандартов ВОЗ, выполнение целевых установок международных конвенций или национальных планов действий).

К третьей категории показателей относятся показатели экоэффективности, которые отвечают на вопрос «Повысилась ли эффективность экономических процессов?». Эти показатели отражают изменения в экономической деятельности и нагрузке на окружающую среду, в идеале представляют линии после периода параллельного изменения, которые должны разойтись, причем для устойчивого развития экономическое развитие должно возрастать, а нагрузка снижаться. К ним могут относиться энергопродуктивность или энергоемкость.

Четвертая категория показателей отвечает на вопрос: «Какой эффект дала проводимая политика?» и представляет собой категорию показателей эффективности политики. Показатели такого рода позволяют четко различить влияние структурных изменений в экономике или производственном процессе.

Пятая категория показателей (показатели благополучия) связана с вопросом: «Улучшается ли наше благополучие?» и требует сбалансированного подхода к экономическому, социальному и экологическому прогрессу. Попытаться ответить на этот вопрос можно с помощью таких показателей, как истинные сбережения и экологически скорректированный ВВП («зеленый ВВП»).

Как отмечают ученые, если среди групп индикаторов можно достаточно уверенно выделить приоритет экологических индикаторов, то внутри самой группы этих индикаторов приоритеты не просматриваются, что связано, прежде всего, с отсутствием научной основы62.

60 Методология для показателей «Киевского доклада» // Материалы пятой конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Киев, Украина, 21—23 мая 2003 года), БЕЛ, 2003.

61 Руководящие принципы по подготовке государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды // Материалы пятой конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Киев, Украина, 21—23 мая 2003 года), БЕЛ, 2003.

62 Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке.

О

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

В качестве необходимой научной основы для разработки системы экологических индикаторов устойчивого развития можно рассматривать теорию биотической регуляции и стабилизации окружающей среды, которая позволяет определить приоритетные группы показателей. Согласно указанной теории, биота служит главным фактором в географической среде и основным механизмом обеспечения регуляции и динамической устойчивости окружающей среды, то есть ее сохранение в необходимом объеме является ключевой задачей для поддержания развития мировой цивилизации63.

В соответствии с данной теорией высший приоритет в системе экологических индикаторов должны иметь показатели, характеризующие состояние естественных экосистем (доля занятой ими площади в общей территории региона, а также в территории, которую они должны занимать для обеспечения полноценного регулирования окружающей среды и ее стабильности; темпы восстановления или сокращения естественных экосистем).

По мнению В. Г. Горшкова, ноосфера как экологическая ниша устойчивого существования и развития цивилизованного человека при наличии научно-технического прогресса возможна только при сохранении естественной биоты на большей территории планеты и сокращении общего энергопотребления и населения планеты до экологически разрешенного уровня64.

С. Н. Бобылев, обобщая имеющийся мировой опыт в этой области, выделяет два подхода: применение интегрального, агрегированного индикатора, основанного на трех группах показателей (эколого-экономических, эколого-социально-экономических и собственно экологических), а также построение системы индикаторов, каждый из которых отражает отдельные аспекты устойчивого развития (экономические, экологические, социальные и институциональные)65.

В научной литературе отмечается, что среди предлагаемых систем индикаторов устойчивого развития практически нет таких, которые удовлетворяли бы требованию полноты информации. Так, в проекте индикаторов, подготовленных Комиссией ООН по устойчивому развитию, очень многие индикаторы не определяются в большинстве государств, они часто неполные, определены за нерепрезентативные отрезки времени, нередко недостоверны или определяются периодически. Особенно это касается экологических индикаторов, среди которых есть такие, которые пока вообще не определяются и требуют специальных научных и методических разработок. Развитые страны измеряют и определяют наибольшее число индикаторов, в особенности касающихся экономики и социальных аспектов. Заметно хуже дело обстоит в странах с переходной экономикой и особенно в развивающихся странах. В будущем индикаторы устойчивого развития и их системы для региональных и гло- Ш

гп

А

ч

63

Горшков В. Г. Физические и биологические основы устойчивости жизни. М. : ВИНИТИ, 1995

; Кондратьев К. Я., Лосев К. С., Ананичева М. Д., Чеснокова И. В. Естественно-научные ос-

новы устойчивости жизни. М., ЦС АГО, 2003 ; Урсул А. Д. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия. М. : Ноосфера, 1998.

□ "0

5

"0

64

Горшков В. Г. Физические и биологические основы устойчивости жизни.

£ ГП

П

65

Бобылев С. Н. Проблемы разработки эколого-экономических индикаторов для регионов // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995—2004 гг. / составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев ; под ред. А. К. Голиченкова. М. : ТИССО, 2004 : в 3 т. Т. 3. С. 37—38.

О

5

НАУКИ

Ш Я университета

™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)

бальных целей должны быть согласованы на международном уровне и опираться на международные стандарты. Для решения локальных задач устойчивого развития возможны разработки собственных систем индикаторов, но обязательно согласованных с национальными стандартами и нормами66.

Пока же все вышеизложенное свидетельствует об отсутствии единых подходов к индикаторам устойчивого развития как на мировом, так и на национальном уровне, в том числе в российской науке, для которой также характерно многообразие позиций ученых и специалистов.

Что касается правовой базы, то единственным нормативным правовым актом, определяющим рамочные условия для перехода России к устойчивому развитию, в том числе при определении показателей такого развития, остается Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Она содержит критерии принятия решений при осуществлении перехода к устойчивому развитию: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов. В Концепции также предусматривается, что для управления процессом перехода к устойчивому развитию следует устанавливать целевые ориентиры, которые могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах.

В Концепции определены также указанные группы показателей. Так, в составе основных показателей качества жизни названы: продолжительность жизни человека (ожидаемая при рождении и фактическая), состояние его здоровья, отклонение состояния окружающей среды от нормативов, уровень знаний или образовательных навыков, доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения), уровень занятости, степень реализации прав человека. К показателям, определяющим степень природоемкости хозяйства, отнесена система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными названы аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами). В Концепции определены целевые и лимитирующие показатели, а также рекомендовано использование аналогичных систем показателей при решении проблем перехода к устойчивому развитию для каждого субъекта Российской Федерации.

Индикаторы и показатели устойчивого развития определены в ряде программных и стратегических документов — федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014—2017 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г № 59867, государственной программе Российской Федерации «Социально-эконо-

66 Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке.

67 СЗ РФ. 2013. № 30 (часть II). Ст. 4110.

О

Я Я университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

мическое развитие Калининградской области до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 31168, федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г № 86669, Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной приказом Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31 октября 2008 г.70 и др.

Вместе с тем в российском законодательстве отсутствует единый подход в отношении показателей устойчивого развития. Теоретическая неразработанность и правовая неурегулированность вопросов устойчивого развития, в том числе связанных с индикаторами, вызывают сложности при определении таких показателей при переходе к устойчивому развитию в регионах. В этой связи важное значение имеют наработки самих регионов. Среди работ, связанных с формированием индикаторов устойчивого развития на региональном уровне, можно выделить разработку интегрированного набора индикаторов для оценки устойчивости развития двух пилотных регионов (Томской и Воронежской областей)71, концепции экологической политики Кемеровской области, в которых использовалась следующая интегральная модель: цель — приоритеты — принципы — индикаторы72, а также методических рекомендаций по разработке и предложения по внедрению и использованию индикаторов устойчивого развития на региональном уровне, которые могут использоваться другими субъектами РФ в рамках деятельности по разработке и законодательному закреплению механизмов обеспечения устойчивого развития. Система показателей (индикаторов) устойчивости для Калужской области разработана и нашла отражение в Концепции повышения качества жизни населения Калужской области, утвержденной постановлением Правительства Калужской области от 6 февраля 2004 г. № 42, предусматривающей внедрение системы индикативного управления73.

Таким образом, разработка и правовое закрепление индикаторов (показателей) и критериев устойчивого развития имеет перспективное значение не только для Российской Федерации в целом, но и для регионов.

68 СЗ РФ. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2157.

69 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 2),. Ст. 4974.

70 СПС «КонсультантПлюс».

71 Индикаторы устойчивого развития Томской области. Вып. 2 / под. ред. В. М. Кресса. Томск : Печатная мануфактура, 2004.

72 Майер Ф. О., Перфильева Е. В. Рекомендации по разработке Концепции региональной экологической политики на примере реализации проекта «Разработка концепции экологической политики Кемеровской области. Взаимодействие власти, бизнеса и общественности». Новокузнецк : РОО «НиЭкА», 2002.

73 Подробнее см.: Выпханова Г. В., Горшкова И. Н, Горшкова Ю. О. Индикаторы устойчивого развития: информационно-правовые, теоретические и практические аспекты // Труды регионального конкурса научных проектов в области естественных наук. Вып. 10. Калуга : Полиграф-Информ, 2006.