CC BY
15
200
трибуна молодого ученого
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Александр Сергеевич ОГИЕНКО,
соискатель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), администратор Звенигородского городского суда Управления Судебного департамента в Московской области [email protected] 105064, Россия, г. Москва, ул. Земляной вал, д. 48-а
ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ В СФЕРЕ ИММИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. В статье идет речь о полномочиях субъектов РФ в сфере миграции. Рассмотрены проблемы противодействия преступлениям и административным правонарушениям. Сделаны выводы о проблемах законодательства в сфере миграции, рассмотрены конкретные примеры решений в сфере миграции в некоторых субъектах РФ, в том числе по поводу практики реализации региональными органами власти полномочий в сфере миграции, которые отражают их влияние на противоправность в миграционной сфере. Так, на протяжении многих лет сокращаются квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации. Причем потребность в квотах не уменьшается, что повышает напряженность. Сделан вывод о необходимости формирования механизма распределения квот. Должна быть создана комиссия с участием представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе в сфере миграции и в сфере безопасности, а также органов службы занятости этих регионов. Должна быть повышена ответственность региональных властей за качество работы по определению квот. Это связано с двумя факторами: региональные органы должны более ясно понимать как социальную нагрузку на инфраструктуру, так и реальные потребности отдельных работодателей в привлечении иностранных работников.
Ключевые слова: миграция, миграционное законодательство, административные правонарушения, административная ответственность.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.200-207
© Огиенко А. С., 2019
"Т^ЕСТНИК
/Г Я УНИВЕРСИТЕТА
eZZl^^ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Огиенко А. С.
Полномочия субъектов Российской Федерации по противодействию правонарушениям в сфере иммиграционных отношений
201
A. S. OGIENKO, Applicant to the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), AdministratorZvenigorod City Court Office of the Judicial Department in the Moscow region [email protected] 105064, Russia, Moscow, ul. Zemlyanoy val, 48-a POWERS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION ON COUNTERACTION TO OFFENSES IN THE FIELD OF THE IMMIGRATION RELATIONS Abstract. The article deals with the powers of the constituent entities of the Russian Federation in the field of cooperation. The problems of combating crimes and administrative offenses. Conclusions about the problems of legislation in the field of migration are made, and concrete examples of solutions in the field of activity in some subjects of the Russian Federation are considered. The author makes several conclusions about the practice of regional authorities exercising authority in the field of migration, which reflect their impact on wrongfulness in the migration sphere. Thus, over the years, the quota for issuing temporary residence permits in the Russian Federation to foreign citizens and stateless persons has been reduced. Moreover, the need for quotas is not reduced, which increases the tension. It is concluded that it is necessary to form a quota distribution mechanism. A commission should be created with the participation of representatives of territorial bodies of federal executive bodies, including in the field of migration and security, as well as the employment services of these regions. The responsibility of the regional authorities for the quality of quota determination work should be increased. This is due to two factors: regional authorities should more clearly understand both the social burden on the infrastructure and the real needs of individual employ. Keywords: migration, migration legislation, administrative offenses, administrative responsibility.
Миграционные процессы в России характеризуются спецификой в каждом субъекте Российской Федерации. Это обусловлено прямым влиянием на миграцию географических, экономических, культурных и других особенностей региона.
Неравномерное распределение иммиграционных потоков по территории России не позволяет решать за счет мигрантов экономические и демографические проблемы отдельных регионов.
Особо острую потребность в решении демографических проблем путем иммиграционных потоков испытывают регионы Сибири и Дальнего Востока. Как отмечается в исследованиях ученых, население Дальнего Востока сокращается наиболее быстро. После пика выезда населения, пришедшегося на 1990-е гг.,
"0 И Б У Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
S
202 трибуна молодого ученого ^п^шюш^к
Я в^ и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
интенсивность оттока в результате внутрироссийской миграции в Дельневосточ-ном федеральном округе, начиная с 2000 г, держится на уровне 4—6 человек на 1 000 населения, 30—40 тыс. человек ежегодно, и, несмотря на ожидания скорого прекращения оттока населения, тенденции пока не меняются1.
Территориальные особенности иммиграционных отношений определяют необходимость дифференцированного подхода в государственном управлении ими. В силу специфики миграционных процессов каждый регион требует своей системы мер по управлению иммиграционными потоками, в том числе мер по противодействию незаконной миграции и нарушениям законности в миграционной сфере.
Анализ практики реализации региональными органами власти указанных полномочий позволяет сделать ряд выводов, отражающих их влияние на противоправность в миграционной сфере.
Первый вывод заключается в общей тенденции сокращения на протяжении нескольких лет квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации. В 2019 г. указанная квота составила 83 4 802, что на 7,6 % меньше, чем в 2018 г. (90 360)3. В 2017 г. этот показатель составлял 110 160. Аналогичная тенденция проявляется и в отношении квот на приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. В 2019 г указанная квота составила 144 583 приглашения4, что на 20 % меньше, чем в 2018 г. (178 454)5.
Следует отметить: несмотря на то, что значительное количество иностранных граждан из стран — членов ЕАЭС имеют право работать на территории Российской Федерации без разрешительных документов, трудовые мигранты из стран с визовым режимом представляют по своей численности значительную долю. Так, к концу ноября 2018 г. трудовые мигранты имели 1,81 млн действительных разрешительных документов для работы (разрешений на работу и патентов),
1 См.: Вишневский А. Г., Денисенко М. Б., Зайончковская Ж. А., Мкртчян Н. В. Демографические вызовы России. Часть третья — миграция // Демоскоп. 2017. № 753—754. С. 1—10.
2 Распоряжение Правительства РФ от 15.11.2018 № 2496-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2019 год» // СЗ РФ. 2018. № 48. Ст. 7460.
3 Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2017 № 2581-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2018 год» // СЗ РФ. 2017. № 48.
Ст. 7279.
4 Постановление Правительства РФ от 06.12.2018 № 1494 «Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2019 год» // СЗ РФ. 2018. № 51. Ст. 8005.
5 Постановление Правительства РФ от 06.12.2017 № 1479 (ред. от 23.06.2018) «Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2018 год» // СЗ РФ. 2017. № 50 (ч. III). Ст. 7637.
в
-1МШп]Ш °™енкв А. С. ОГТЭ
УНИВЕРСИТЕТА Полномочия субъектов Российской Федерации по противодействию ^S^J^J имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениям в сфере иммиграционных отношений
около 1,1 млн человек имели право работать без таких документов (граждане стран — членов ЕАЭС)6.
Второй вывод непосредственно вытекает из первого и состоит в том, что в условиях неуменьшающегося спроса на рассматриваемые квоты обостряется проблема, связанная с получением иностранными гражданами указанных квот. Большое количество иностранных граждан, желающих получить разрешение, приводит к очередям. В то же время очереди людей, которые ожидают приема документов для получения квот, становятся фактором, который способствует проявлению различных форм мошенничества, драк, массовых беспорядков7.
Третий вывод логически обусловлен вторым и касается актуальной в настоящее время проблемы отсутствия механизма распределения квоты между иностранными гражданами. Большие очереди за квотами в условиях отсутствия четких критериев их распределения между обратившимися за их получением иностранными гражданами, а также отсутствия механизма оценки на соответствие указанным критериям заявившихся кандидатов приводят к повышенной нагрузке и злоупотреблениям должностными лицами, ответственными за распределение квот. Указанная проблема сопряжена с высокими коррупционными рисками, приводит к активизации диаспор и посредников, создавая благоприятную обстановку для получения разрешений на временное проживание узкой категорией мигрантов. В итоге использование квоты не соответствует интересам субъекта Российской Федерации. В целях решения указанной проблемы и совершенствования порядка выдачи иностранным гражданами разрешений на временное проживание МВД России подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в ст. 6 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»8 (далее — Закон № 115-ФЗ), предусматривающий распределение квот решением комиссии, созданной в этих целях высшим должностным лицом субъекта РФ, с участием представителей территориальных органов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе в сфере миграции и в сфере безопасности, а также органов службы занятости и социальной защиты9.
Анализ законодательного предложения МВД России, по нашему мнению, свидетельствует о попытке федерального органа исполнительной власти освободиться от назревшей и острой проблемы. Вместе с тем предлагаемый вариант отнюдь не гарантирует ее эффективное решение.
С одной стороны, региональные власти сами определяют свою квоту на основе анализа демографической и социально-экономической ситуации в регионе. Более того, у органов государственной власти субъектов РФ есть еще р
И
У
6 Мкртчян Н., Флоринская Ю. Миграционный прирост: самые низкие показатели за пост- Н советский период // Мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы > социально-экономического развития. 2018. № 22 (83). С. 17.
7 Более тысячи мигрантов собрались у здания ФМС в Екатеринбурге в надежде получить Л квоты // URL: https://tass.ru/ural-news/2677894 (дата обращения: 13.01.2019). Д
8 Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граж- О дан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». □
URL: https://regulation.gov. ru/projects#departments=7&npa=83777. УЧЕНОГО
>
9
204 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО /Т^УНкШЕРСит£
'И и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
одно очень важное полномочие, касающееся регулирования ими численности иностранных граждан. Согласно п. 3 ст. 18 Закона № 115-ФЗ, органы государственной службы занятости субъекта РФ выдают заключения о разрешении на привлечение и использование иностранных работников, без которых органы внутренних дел не могут выдать указанные разрешения запросившим их организациям-работодателям.
С другой стороны, правоприменительная практика свидетельствует, что региональные органы власти не всегда добросовестно исполняют свои функции и полномочия, связанные с определением квот. В частности, в пояснительной записке к указанному выше законопроекту отмечается, что квота в России расходуется неравномерно. Так, квота, установленная для Чувашской Республики и Тамбовской области, за первое полугодие 2018 г. израсходована в полном объеме. В свою очередь, расход квоты в Волгоградской и Тверской областях за указанный период составляет менее 20 %. Указанные данные свидетельствуют о существовании проблемы, которая заключается в том, что регионы не учитывают свои реальные потребности при определении квот, при этом ответственности за это никакой не несут. И это, на наш взгляд, является четвертой по счету проблемой (наряду с тремя вышеперечисленными).
На неэффективность предусмотренной действующим миграционным законодательством системы оценки потребности рынка труда в иностранных работниках указывают исследования экономистов. Так, А. И. Татаркин и А. В. Васильева отмечают, что «система квотирования иностранной рабочей силы в России вызывает серьезные нарекания прежде всего потому, что установленные квоты не отражают реального спроса экономики на мигрантов. Это, в свою очередь, обусловлено базированием оценки потребности рынка труда в иностранной рабочей силе на одном источнике информации — заявках работодателей на привлечение иностранной рабочей силы»10.
С. В. Рязанцев считает, что «система выдачи разрешений на работу в России как для работодателей, так и для мигрантов является непрозрачной. Даже те работодатели, которые заявили о желании нанять трудовых мигрантов заблаговременно, не имеют возможности это сделать. Виной всему является отсутствие системы закрепления квоты за конкретными работодателями, непрозрачная и коррумпированная система, созданная вокруг квот»11.
В качестве аргументов неэффективности системы квотирования С. В. Рязанцев приводит следующие сведения: в 2003 и 2007 гг. квота выполнена на 40 и 20 %, соответственно, в середине 2008 г. власти в срочном порядке были вынуждены увеличивать квоту, которая была исчерпана уже в июне12. Необходимо отметить, что в 2018 г. Правительство РФ также пошло на существенное повы-
10 Татаркин А. И., Васильева А. В. Оценка потребности российского рынка труда в иностранной рабочей силе // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 2 (287). С. 14.
11 Рязанцев С. В. Россия и Казахстан в Евразийской миграционной системе: тенденции развития, социально-экономические последствия миграции и подходы к регулированию // URL: http://carim-east. eu/media/CARIM-East_RR-2013-43.pdf. С. 34 — 35.
12 Рязанцев С. Указ. соч.
в
-1МШп]Ш Огиенко А. О.
УНИВЕРСИТЕТА Полномочия субъектов Российской Федерации по противодействию ^S^J^J имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениям в сфере иммиграционных отношений
шение ранее утвержденной квоты, она была повышена со 140 423 приглашений на въезд до 178 454 приглашений.
Таким образом, вполне закономерными и справедливыми выглядят предложения МВД России в части отнесения полномочий по распределению квот между иностранными гражданами к компетенции органов государственной власти субъектов РФ: тот, кто создал проблему, тот и должен отвечать за ее решение.
По нашему мнению, повышение ответственности региональных властей за качество работы по определению квот на выдачу разрешений на временное проживание, а также квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности является стратегически важным направлением развития противодействия противоправности в миграционной сфере. С чем это связано?
Во-первых, региональным органам власти более ясной представляется картина с социальной нагрузкой на инфраструктуру отдельных районов внутри региона, повышающейся из-за притока мигрантов. Поскольку региональная власть ближе к населению, чем федеральная, очевидно, что проблемы местного населения в регионе ей тоже более понятны и близки.
Во-вторых, очевидной нам представляется более высокая осведомленность региональных властей о реальных потребностях отдельных работодателей в привлечении иностранных работников. В частности, региональные органы могут более полно и объективно оценить, имеется ли реальная возможность удовлетворить кадровые потребности отдельных предприятий региона за счет местных жителей, либо указанная потребность может быть удовлетворена за счет жителей близлежащих регионов, либо исключительно иностранные работники являются единственно возможным источником удовлетворения указанных потребностей.
Наряду с рассмотренными нами полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по подготовке предложений по определению квот (п. 2 ст. 6 и п. 1 ст. 18 Закона № 115-ФЗ), заслуживают внимания и другие полномочия указанных органов, связанные с противодействием нарушениям в миграционной сфере13.
К указанным полномочиям необходимо относить оценку эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта Федерации (п. 2 ст. 18.1), а также осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п. 1 ст. 32). Так, например, в Московской области указанная оценка осуществляется в соответствии с Методикой, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 28.12.2015 № 1364/4914.
В подпункте 3.1 указанной Методики закреплены показатели, используемые р
для оценки влияния иностранных граждан на криминогенную обстановку в Мо- Б
сковской области. К ним, в частности, отнесены такие, как доля преступлений, У
А
Постановление Правительства Московской области от 28.12.2015 № 1364/49 «Об ут-
Старостин С. А. Проблемы правового регулирования в сфере предупреждения преступлений // Российский следователь. 2004. № 8. Л
О
Д
верждении Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в Московской области» // Официальный интернет-портал Правительства Московской □
области. URL: http://www.mosreg.ru, 28.12.2015. УЧЕНОГО
>
13
14
206 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО ^П^ШиШлаÄ
Я в^ и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
совершенных иностранными гражданами, в общей численности преступлений, совершенных в Московской области; число административных правонарушений, связанных с привлечением иностранных граждан к трудовой деятельности; соотношение числа нарушений трудового законодательства в отношении иностранных работников и общего числа нарушений трудового законодательства в Московской области.
Анализ практики реализации отдельными региональными властями указанных полномочий показывает, что они применяются с каждым годом все более активно. Так, например, в 2016 г. власти сразу нескольких субъектов РФ издали постановления об ограничении труда иностранных граждан в отдельных сферах. В Сахалинской области под запрет попали хлебопечение, торговля, труд на строительных площадках, автостоянках15. В Новосибирской области под указанное ограничение попало около 15 сфер деятельности16. В 2019 г. в Ханты-Мансийском автономном округе введен запрет для работы иностранных работников в такси17.
Анализ решений органов государственной власти субъектов РФ, касающихся реализации указанного полномочия, свидетельствует, что оно является достаточно широко используемым средством регулирования трудовой миграции в целях дополнительной защиты региональных рынков труда и содействия в реализации приоритетного права трудоустройства граждан Российской Федерации.
Несмотря на отмеченную нами активность субъектов РФ в использовании закрепленных за ними полномочий, связанных с регулированием миграции, учеными отмечается, что указанные полномочия существенно ограничены и не соответствуют реальным потребностям регионов в управлении миграционными процессами18.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Вишневский А. Г., Денисенко М. Б., Зайончковская Ж. А., Мкртчян Н. В. Демографические вызовы России. Часть третья — миграция // Демоскоп. — 2017. — № 753—754. — С. 1—10.
2. Мкртчян Н., Флоринская Ю. Миграционный прирост: самые низкие показатели за постсоветский период // Мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития. — 2018. — № 22 (83).
15 Укажут место. В Сахалинской области сокращают сферы приложения труда мигрантов // URL: https://rg.ru/2017/12/07/reg-dfo/vlasti-sahalina-zapretili-migrantam-rabotat-na-strojkah. html (дата обращения: 27.01.2019).
16 Легальным мигрантам ограничили право на труд // URL: https://www.kommersant.ru/ doc/3065297 (дата обращения: 27.01.2019).
17 Иностранцев высадили из такси. В ХМАО с января действует запрет на работу мигрантов в некоторых сферах экономики // URL: https://www.kommersant.ru/doc/3860797 (дата обращения: 27.01.2019).
18 Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russba. 2008. Т. 67. № 4. С. 857—884.
в
-1МШп]Ш Огиенко А. О. ОГ-1-7
УНИВЕРСИТЕТА Полномочия субъектов Российской Федерации по противодействию 2U/ имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениям в сфере иммиграционных отношений
3. Татаркин А. И., Васильева А. В. Оценка потребности российского рынка труда в иностранной рабочей силе // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2015. — № 2 (287).
4. Рязанцев С. Россия и Казахстан в Евразийской миграционной системе: тенденции развития, социально-экономические последствия миграции и подходы к регулированию // URL: http://carim-east. eu/media/CARIM-East_RR-2013-43. pdf.
5. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russ^a. — 2008. — Т. 67. — № 4.
6. Старостин С. А. Проблемы правового регулирования в сфере предупреждения преступлений // Российский следователь. — 2004. — № 8.
~о И
Б У
Н А
□
Л О
Д О
и
О
УЧЕНОГО
>
