CC BY
111
Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства
Е.М. Бутаева
В статье отражен правовой механизм управления градостроительной деятельностью на уровне местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности представлены с учетом характеристики видов муниципальных образований, закрепленной в статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная статья имеет не только теоретическую, но и практическую ценность, поскольку автор рассматривает комплекс полномочий в указанной сфере деятельности на примере органов местного самоуправления города Хабаровска.
The article reveals the legal mechanism of town-planning management at the level of local self-government. Powers of local self-government units in the field of town-planning are presented with regard to different kinds of municipal structures stated in chapter 2 of the Federal Law "On basic principles of organization of self-government in the Russian federation". The article is of both theoretical and practical importance because the author considers powers of local self-government units of Khabarovsk in town-planning.
1 радостроительство и архитектура - это те сферы деятельности, в которых участвуют все слои общества, развиваются предпринимательская инициатива и инвестиции, растут производственные силы и социальная инфраструктура. В современных условиях экономического развития в связи с перераспределением полномочий между центром и местным уровнем власти возрастает роль города в укреплении конституционных ос-
нов государства, осуществлении согласованных действий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, реализации социальных прав населения.
Административно-правовой механизм управления градостроительной деятельностью в последнее десятилетие претерпел значительные изменения. Систему ведомственной вертикали централизованного планирования городского развития сменил конституционный принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Задачи городского планирования, архитектура и градостроительство переданы в функции местного самоуправления. Сегодня органы местного самоуправления совместно с населением должны вырабатывать стратегию развития муниципального образования (долгосрочный стратегический план) и решать повседневные задачи функционирования.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов местного самоуправления (в соответствии со статьей 131 Конституции РФ) определяется населением самостоятельно1 .Органам мест-
Бутаева Елена Михайловна - аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета (г. Хабаровск)
ного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия при условии их материального и финансового обеспечения.
Компетенция органов местного самоуправления в области градостроительства закреплена в статье 8 Градостроительного кодекса РФ2. Объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности зависит от конкретного вида муниципального образования:
• поселения;
• муниципального района;
• городского округа.
Характеристика видов муниципальных
образований приведена в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 .
Функциональный диапазон полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства очень широк.
Во-первых, это подготовка и утверждение документов территориального планирования. Исторический анализ градостроительного развития убеждает, что экономический рост города невозможен без изменения его планировочной структуры в соответствии с реалиями времени.
Территориальное планирование имеет своей целью определить в соответствующих документах назначение территории исходя из системных выводов о социальных, экономических, экологических и иных факторах, которые влияют или могут влиять на развитие данной территории в целях обеспечения устойчивого развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов населения, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются Градостроительным кодексом РФ, законами и иными нормативными
актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
При условии эффективного управления муниципальной собственностью документы территориального планирования муниципальных образований смогут обеспечить преемственность градостроительных решений независимо от экономической конъюнктуры, рыночной моды и т.п. При этом современный документ территориального планирования должен быть не императивным, а гибким, регулирующим инструментом планирования. Широкое информирование в прессе, публичные слушания, опрос граждан и иные формы участия населения в процессе составления документов территориального планирования должны являться гарантией того, что интересы инвесторов не войдут в противоречие с интересами городского сообщества в целом, а действия рыночных агентов не приведут к потере ценности городских территорий.
Так, к примеру, генеральный план города Хабаровска определяет этапы реализации градостроительной политики города, задает функционально-планировочную организацию, в которой объединено развитие всех подсистем города (население, природная среда, социально-хозяйственный комплекс, инфраструктура). Опираясь на правовую базу, учитывая конъюнктуру рынка и интересы населения, генеральный план города Хабаровска ставит своей целью:
• реализовать современные инфраструктурные решения в сфере инженерного обеспечения, рационального и удобного транспортного обслуживания;
повысить эстетические качества Хабаровска за счет возрождения природного ландшафта, развития историко-культурной градостроительной среды города;
• улучшить экологические условия проживания населения Хабаровска;
• вовлечь в сферу жилищного строительства обширные городские территории, которые нерационально используются на сегодняшний день, изменить структуру застройки в соответствии с потребностями горожан в разнообразном типе жилья, увеличить количество малоэтажных домов и полноценных районов малоэтажного строительства с современным инженерным оборудованием и социальной инфраструктурой;
• привести в жизнь новое функциональное зонирование, способствующее гармонич-
ному сосуществованию социальных и производственных функций города, найти перспективные площадки для промышленного освоения, территории для удовлетворения потребностей в местах хранения автомобилей, размещения транспортно-логистичес-ких, складских объектов.
Особое внимание в генеральном плане города уделено проблеме охраны исторического наследия как основы создания уникального образа Хабаровска. В Хабаровске не только отдельные памятники, но и сама историческая планировочная структура представляет предмет охраны согласно Проекту зон охраны памятников истории и культуры центральной части г. Хабаровска, утвержденному Постановлением главы администрации Хабаровского края от 29.12.1998 г. №490. Поэтому в генеральном плане определены градостроительные ограничения, которые гарантируют сохранность исторической среды. Историческая центральная зона определена как зона строгого регулирования застройки.
Во-вторых, органы местного самоуправления утверждают местные нормативы градостроительного проектирования. Местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, должна быть учтена доступность таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).
Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащихся в региональных нормативах градостроительного проектирования.
В-третьих, органы местного самоуправления наделены, правом утверждения правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки - это нор-
мативный правовой акт, регулирующий использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Данный акт разрабатывается на основе градостроительной документации и включает графические материалы (кодовые обозначения и границы территориальных зон различного назначения) и текстовые материалы. Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.
Так, к примеру, правила землепользования и застройки в городе Хабаровске от 21.05.2002 г. являются нормативным актом, разработанным на основе градостроительной документации в соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами Российской Федерации, иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, Хабаровского края, города Хабаровска, определяющими основные направления социально-экономического развития города, охрану его историко-культурного наследия, окружающей среды и природных ресурсов (далее - Правила). Правила сформировали в Хабаровске систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на зонировании - делении территории города на зоны при градостроительном планировании развития территорий с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.
Данные Правила регламентируют правоотношения граждан и юридических лиц, а также должностных лиц по поводу:
■ зонирования территории города Хабаровска и установления градостроительных регламентов разрешенного использования, ограничений на использование земельных участков, иных объектов недвижимости;
• разработки, согласования и утверждения градостроительной документации о застройке территорий;
• разделения (межевания) городской территории на земельные участки как объекты недвижимости с фиксированными границами посредством разработки, согласования и утверждения проектов межевания;
■ разработки и согласования проектной документации;
• предоставления разрешений на строи-
тельство, эксплуатацию вновь построенных или реконструированных объектов;
■ предоставления прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам;
• подготовки оснований для принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• контроля за использованием и изменениями объектов недвижимости, применения штрафных санкций в случаях и порядке, установленных законодательством;
обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц информации о землепользовании и застройке, а также участия населения города в принятии решений по этим вопросам;
• внесения дополнений и изменений в данные правила, в том числе по инициативе граждан;
• иных действий, связанных с регулированием землепользования и застройки.
Гарантию участия всех заинтересованных лиц в разработке правил землепользования и застройки закрепляет пункт 7 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ. Согласно указанной норме, глава местной администрации не позднее, чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения и размещение сообщения на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению. Данная правовая норма (наряду с другими) гарантирует населению возможность получать достоверную и своевременную информацию о разработке проектов развития муниципального образования, участвовать в их принятии.
В-четвертых, органы местного самоуправления утверждают документацию по планировке территорий. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов куль-
турного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.
Подготовка документации по планировке территории необходима для управления в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
В случае принятия решения о подготовке документации по планировке территорий уполномоченный орган местного самоуправления муниципального района в течение десяти дней со дня принятия такого решения направляет уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение.
Согласно пункту 1 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке документации по планировке территории должно приниматься органом местного самоуправления поселения (городского округа) по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.
Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения (городского округа), до их утверждения должны пройти обязательную процедуру рассмотрения на публичных слушаниях.
В-пятых, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства находятся в ведении местных органов самоуправления. Разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом. Строитель-
ство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.
Часть 3 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ вводит в действие с 1 января 2010 года норму, согласно которой не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки (за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных законами случаях). Данное законодательное положение, вводимое в действие с 1 января 2010 года, призвано обеспечить устойчивую градостроительную политику муниципального образования, укрепить права и защитить законные интересы инвесторов и застройщиков.
В-шестых, в компетенцию органов местного самоуправления входит ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности представляют собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти и ме-
стного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Согласно пункту 7 статьи 57 Градостроительного кодекса РФ сведения из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предоставляются бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление данных сведений и порядок их взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Градостроительство, архитектура и жилищное строительство всегда играли важную роль в развитии общества, отражая социально-экономические потребности и интересы государства и граждан. Действующий Градостроительный кодекс РФ предлагает муниципальным образованиям различные инструменты градостроительного управления, важнейшими из которых являются разработка и утверждение документов территориального планирования, местных нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территорий, а также правил землепользования и застройки. Градостроительная политика муниципального образования должна основываться на балансе интересов населения и инвесторов при использовании всех форм участия и контроля граждан и застройщиков в ее разработке и реализации.
Литература и источники:
1. Российская газета. - 1993. — 25 дек.
2. Российская газета. - 2004. - 30 дек.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №40. - Ст. 3822.
