CC BY
72
УДК 347.78
В. В. Кулажников
ПОЛНОМОЧИЯ МИЛИЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ МЕРОПРИЯТИЙ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Целью статьи является исследование контрольной деятельности в финансово-экономической сфере, ее методов. Затрагиваются теоретические аспекты осуществления мероприятий финансового контроля сотрудниками органов внутренних дел.
В условиях перехода к рыночным методам хозяйствования одним из важнейших элементов государственного управления является контроль, поскольку сопутствующие экономическим реформам нестабильность хозяйственной деятельности, бесконтрольность порождают большое количество правонарушений. Одним из видов государственного контроля является финансовый контроль, целью которого является проверка законности и целесообразности деятельности в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований. Осуществление финансового контроля связано с выявлением правонарушений, что указывает на необходимость сочетания контрольно-регулирующей и правоохранительной функций государства, взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов при проведении контрольных мероприятий. Слабость государственного финансового контроля, вызванная отсутствием регламентированной системы его осуществления и правовой неопределенностью содержания работы его органов, приводит к неэкономному использованию государственных средств, а иногда ведет к их прямому расхищению, что подтверждается неуклонным ежегодным ростом преступлений в сфере экономики России. В 2002 г. было совершено 375 тыс. преступлений в сфере экономики; в 2003 г. -376,8 тыс., в 2004 г. - 402,4 тыс., в 2005 г. - 437,7 тыс. [1, с. 40].
Именно по этой причине одним из новых направлений развития законодательства, регулирующего осуществление контроля в сфере экономики, стало закрепление в Законе РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» [2] (далее - Закон о милиции), в ведомственных нормативных правовых актах МВД России полномочий сотрудников милиции по осуществлению мероприятий финансового контроля. В статье рассматривается деятельность милиции по осуществлению государственного финансового контроля как правоохранительного органа, выполняющего свои специфические функции в сфере отношений по проверке законности финансовой деятельности. Целью этой деятельности является выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, обеспечение привлечения виновных к ответственности.
В самом общем виде финансовый контроль представляет собой проверку законности и целесообразности финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а также хозяйствующих субъектов, осуществляемой для реализации их функций и задач. Финансовый контроль осуществляют разные государственные органы, взаимодействующие друг с другом и решающие, в конечном итоге, единую задачу эффективного и целесообразного управления финансовыми ресурсами страны, что дает основание говорить о наличии системы органов государственного контроля. Элементами этой системы являются контролирующие государственные органы, каждый из ко-
торых занимает свое место в системе контроля, наделен соответствующими полномочиями и выполняет свои специфические функции. В систему органов государственного контроля входят также и правоохранительные органы, уполномоченные осуществлять контрольные мероприятия. То есть финансовый контроль в нашем государстве осуществляется контролирующими и правоохранительными органами.
Контроль является одной из общих функций административной деятельности органов внутренних дел (милиции), которые «призваны защищать права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств». Контрольная деятельность органов внутренних дел охватывает все сферы отношений, которые объединяются под названием «внутренние дела государства», в том числе и финансовые отношения, связанные с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств государства и субъектов местного самоуправления. При этом осуществление контроля органов внутренних дел за законностью в области финансовых отношений не носит характера финансовой деятельности, как у некоторых контролирующих органов. Мы подчеркиваем, что мероприятия финансового контроля органы внутренних дел осуществляют в рамках административной деятельности, применяя административно-правовые действия - властное воздействие административного органа на индивидуально определенное лицо [3, с. 28].
Вышесказанное позволяет нам выделить и систематизировать признаки деятельности органов внутренних дел по осуществлению государственного финансового контроля. Во-первых, в ходе осуществления мероприятий финансового контроля сотрудники милиции проверяют соблюдение требований законодательства при осуществлении финансовой деятельности. Во-вторых, контрольные мероприятия в финансовой сфере осуществляются сотрудниками милиции во взаимодействии с контролирующими органами, образующими систему. В-третьих, при осуществлении контрольной деятельности органы внутренних дел используют специфическую систему наблюдения, сочетающую гласные и негласные методы. В-четвертых, мероприятия финансового контроля осуществляются в рамках административной деятельности органов внутренних дел. В-пятых, в процессе осуществления мероприятий финансового контроля сотрудники органов внутренних дел применяют меры административного принуждения. В-шестых, целью контрольных мероприятий органов внутренних дел в финансово-экономической сфере является выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, привлечение нарушителей к юридической ответственности.
Совокупность этих признаков дает нам возможность сформулировать определение финансового контроля, осуществляемого органами внутренних дел. По нашему мнению, он представляет собой комплекс мероприятий по проверке законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов с использованием системы методов наблюдения органами внутренних дел, уполномоченными применять меры административно-правового принуждения, во взаимодействии с контролирующими органами с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, устранения причин и условий их совершения, привлечения виновных к финансовой, административной или уголовной ответственности.
Органы внутренних дел выполняют действия «по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения» [4]. А. П. Коренев подчеркивает, что органы внутренних дел наделены контрольно-надзорными полномочиями, поэтому одной из их основных функций является осуществление надзора за соблюдением актов, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность [5]. То есть признаки надзора в деятельности специализированных подразделений милиции в финансово-экономической сфере дополняются признаками контроля, вследствие чего указанная деятельность приобретает контрольно-надзорный характер. Именно полномочия по выполнению контрольно-надзорных действий и обусловливают осуществление мероприятий финансового контроля органами внутренних дел и определяют их место в системе органов государственного контроля.
В последние годы наблюдается рост правонарушений во всех областях государственной деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Вместе с тем приходится констатировать, что одновременно с ростом количества экономических преступлений по России количество осужденных за преступления в сфере экономики с каждым годом снижается (в 2000 г. -45650 человек, в 2001 г. - 57476 человек, 2002 г. - 41681 человек, 2003 г. -34931 человек, 2004 г. - 8368 человек) [6]. В Приморском крае такая же тенденция прослеживается в деятельности подразделений по борьбе с преступлениями экономической направленности. За 12 месяцев 2005 г. правоохранительными органами выявлено 7056 преступлений экономической направленности, что на 26% больше, чем за аналогичный период прошлого года. При этом выявлено 2404 лица, совершивших преступления, что на 7% меньше, чем за аналогичный период прошлого года (2587), из которых 2264 привлечено к уголовной ответственности, что на 7,2% меньше, чем за аналогичный период прошлого года (2404) [7]. Безусловно, такая неожиданная статистика связана с декриминализацией некоторых составов преступлений, многочисленными реорганизациями подразделений, занимающихся борьбой с экономическими, налоговыми преступлениями, правонарушениями в сфере потребительского рынка. Но основными причинами, на наш взгляд, являются: отсутствие четкого правового регулирования деятельности подразделений милиции, осуществляющих мероприятия финансового контроля; недостаточная скоординированность действий милиции и контролирующих органов; отсутствие взаимодействия между специализированными подразделениями милиции в связи с дифференциацией задач и учетных данных. А зачастую причиной является непрофессионализм сотрудников, занимающихся борьбой со сложными, высокотехнологичными правонарушениями в сфере финансовоэкономической деятельности.
Финансовый контроль осуществляется с использованием определенных методов.
Наблюдение (мониторинг) - это общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля со стороны контролирующих организаций за выполнением определенных действий предприятиями [8]. Финансы дают возможность наблюдать как за деятельностью государства в целом по выполнению экономических и социальных программ, так и субъектов РФ,
отдельных отраслей, вплоть до использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов, т.е. финансов предприятий, учреждений, организаций, отраслей экономики.
В целях определения целесообразности глубокой проработки проблемы и необходимости проверки применяется обследование, сводящееся к экспресс-анализу финансового и имущественного состояния объекта проверки.
Экономический анализ представляет собой оценку финансово-хозяйственной деятельности объекта, выявление причин результатов его деятельности и обоснование путей и факторов улучшения экономического положения контролируемого объекта. Органы внутренних дел анализируют состояние преступности, ее структуру и динамику, в том числе и в финансовой сфере.
Наибольшее значение в деятельности подразделений милиции имеют такие методы, как проверка и ревизия. Ревизия как совокупность обязательных контрольных действий по сплошной документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в проверяемом периоде хозяйственных и финансовых операций является единственным методом контроля, способным дать полный и достоверный отчет о положении дел на проверяемом объекте [9]. Понятие «ревизия» дано в Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ, утвержденной приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42н [10]. Ревизия - это система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера и иных лиц, на которых установлена ответственность за их осуществление. Понятие ревизии закреплено и приказом МВД России. Ревизия представляет собой комплексное контрольное мероприятие по исследованию финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя [11].
Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Проверка может проводиться с участием сотрудников Центра документальных проверок и ревизий МВД России, специалистов-ревизоров подразделений органов внутренних дел по налоговым преступлениям. По результатам проверки составляется акт проверки, который может являться доказательством в административном или уголовном судопроизводстве.
Подразделения милиции применяют проверки при осуществлении контроля за использованием контрольно-кассовых аппаратов, за исполнением правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, правил работы с денежной наличностью, правил кассовых операций. Большое значение имеет то, знают ли сотрудники милиции, какие действия им необходимо предпринимать при осуществлении проверки. Поэтому в целях эффективности государственного контроля в финансово-экономической сфере необходимо осуществление продуманного правового регулирования деятельности контролирующих и правоохранительных органов с учетом обеспечения их средствами и методами контроля.
В свою очередь, нарушения правил осуществления мероприятий финансового контроля со стороны сотрудников милиции влечет обжалование их действий, аннулирование результата проверки, уклонение виновных от ответственности. Соотношение количества проведенных проверочных мероприятий и выявленных правонарушений показывает следующее. Управлением по борьбе с экономическими преступлениями УВД Приморского края проведено проверок в лесной промышленности в 2004 г. - 1489; в 2005 г. - 1705; при этом выявлено преступлений в 2004 г. - 314; а в 2005 г. - 366; привлечено к административной ответственности в 2004 г. - 648; в 2005 г. - 840 [12]. Управление по налоговым преступлениям УВД Приморского края в 2004 г. провело 138 проверок; в 2005 г. - 256; возбуждено уголовных дел 91 и 145, соответственно [13]. Учитывая то, что проверки проводятся при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, более 1/3 проверок проводится безрезультатно. На наш взгляд, это - большое количество неэффективных проверочных действий, на которые затрачиваются огромные силы и средства подразделений милиции.
При осуществлении финансового контроля сотрудники милиции применяют административно-правовое принуждение. Административное принуждение применяется в финансовой сфере для устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Кроме того, сотрудник милиции, являясь субъектом управления, который обеспечивает экономическую безопасность, применяет также меры административного принуждения, не связанные с совершением противоправных действий (меры административного предупреждения).
Предупреждение как правовая форма государственного принуждения является важным средством поддержания общественного порядка и общественной безопасности. Предупредить означает заранее принятыми мерами отвратить [14]. Упреждающий характер мер административного предупреждения позволяет им быть важнейшим средством превенции как административных правонарушений, так и преступлений в финансовой сфере [12, с. 50]. Более того, использование предупредительных мер позволяет решать задачи противодействия преступности с наименьшими издержками для общества: в процессе предупреждения криминогенные факторы могут подвергаться воздействию, когда они еще не набрали силы и поэтому легче устраняются, и это способствует снижению уровня государственных затрат на управление сферой правопорядка и безопасности [1, с. 49]. Применение мер административного предупреждения сотрудниками милиции при осуществлении мероприятий финансового контроля носит характер своеобразной контрольной деятельности, в ходе которой предупреждаются, выявляются правонарушения, устраняются причины и условия их совершения.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что применение милицией мер административного предупреждения в финансовой сфере является видом контрольной деятельности, осуществляемой в административном порядке, в рамках государственного финансового контроля, основная цель которой - недопущение возможных правонарушений, планирование мероприятий по устранению причин и условий, способствующих их совершению. Ведь главное - не фиксация правонарушений и наказание за них, а активное предупредительное влияние, недопущение правонарушений.
Поскольку не всегда удается предупредить правонарушение, для быстрого прекращения противоправных действий и предотвращения наступления вредных последствий работники милиции применяют административноправовые меры пресечения. Меры административного пресечения, применяемые сотрудниками милиции при осуществлении государственного финансового контроля, - это регламентируемые нормами административного права средства принудительного психологического или физического воздействия, связанного с личным, организационным или имущественным ограничением, применяемые сотрудниками милиции в процессе осуществления мероприятий финансового контроля, направленные на прекращение нарушения предписания финансово-правовой нормы в сфере финансовой, хозяйственной, торговой, предпринимательской деятельности, а также на создание условий для привлечения виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности.
Одним из основных подразделений милиции, призванных бороться с преступностью в сфере финансов, является образованный в соответствии с Приказом МВД России от 10 ноября 2004 г. № 730 Департамент экономической безопасности МВД России. Департаменту экономической безопасности подчиняются оперативно-розыскные бюро по федеральным округам, Центр документальных проверок и ревизий, Центр обеспечения оперативнослужебной деятельности подразделений экономической безопасности [7].
В Дальневосточном федеральном округе деятельность в данном направлении осуществляет оперативно-розыскное бюро по экономическим и налоговым преступлениям, которое координирует деятельность оперативно-розыскного бюро по экономическим преступлениям и оперативнорозыскного бюро по налоговым преступлениям. В субъектах Российской Федерации в системе МВД созданы управления по борьбе с экономическими преступлениями и управления по налоговым преступлениям, которым подчиняются специализированные оперативно-розыскные части (одни - по борьбе с экономическими преступлениями, а другие - по налоговым преступлениям). Подразделения милиции по налоговым преступлениям созданы сравнительно недавно, они пришли на смену упраздненным органам налоговой полиции.
В литературе отмечается, что полномочия милиции в налоговой сфере значительно уже, чем у налоговой полиции. Например, Федеральная служба налоговой полиции России являлась единственным компетентным органом в сфере соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства, а также по заключенным ею межведомственным соглашениям. МВД России не является компетентным органом в сфере аналогичных отношений, что отражается на эффективности выявления и раскрытия дел, связанных с уклонением от уплаты налогов [15, с. 53].
Одной из проблем подразделений, обеспечивающих финансовоэкономическую безопасность страны, является кадровая проблема. До сих пор ощущается дефицит квалифицированных специалистов, прежде всего юристов, которые составляют в подразделениях по борьбе с экономическими преступлениями чуть больше половины - 56,1% [16].
В проведении мероприятий государственного финансового контроля принимают участие подразделения по борьбе с организованной преступностью. Осуществляя борьбу с организованной преступностью, они выявляют правонарушения в сфере экономики, т.к. в основе могущества организованной преступности лежат ее широкие финансовые и экономические возможности. В широком смысле слова организованную преступность принято рассматривать как форму незаконного предпринимательства, подпольную экономическую систему [4]. Такое деяние, как легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, является своеобразной формой уклонения от уплаты налогов.
Образование в милиции общественной безопасности подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка обусловлено специфическими чертами правонарушений, связанных с предпринимательской, торговой, хозяйственной и финансовой деятельностью, осуществляемой на потребительском рынке. Управления по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства (УБППР и ИАЗ) выявляют, предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения в обслуживаемой области. Административные проступки в сфере потребительского рынка, как правило, посягают на несколько непосредственных объектов: на установленный порядок управления, права и интересы потребителей, экономические интересы государства, личную и общественную безопасность [6, 10]. То есть государство в этой сфере защищает интересы социальные и экономические одновременно.
Эффективность предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в финансовой сфере во многом зависит от взаимодействия милиции и контролирующих органов, для которых финансовый контроль является основной деятельностью.
История финансового контроля в России знает примеры взаимодействия контролирующих органов и полиции. Так, в 1885 г. был учрежден институт податных инспекторов при Казенной палате в количестве 500 человек, на которых был возложен контроль за своевременным и полным поступлением налоговых платежей на всей территории России. Чины податного надзора, согласно циркулярам Министерства внутренних дел и Министерства финансов, в случае надобности могли обращаться за содействием к местным властям. Губернаторам предоставлялось право откомандировывать чинов полиции в помощь лицам податного надзора [17].
Взаимодействие подразделений милиции и контролирующих органов по осуществлению мероприятий финансового контроля представляет собой совместную деятельность в специфических формах, направленную на выявление, предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений в финансово-экономической сфере, а также на обеспечение безопасности сотрудников контролирующих органов при исполнении ими своих служебных обязанностей.
Соглашение о взаимодействии милиции и налоговых органов позволяет выделить основные формы взаимодействия:
1) планирование и проведение, как совместно, так и самостоятельно по запросам одной из сторон, мероприятий;
2) взаимный информационный обмен сведениями;
3) совместные экспертизы и консультации по вопросам разработки нормативных правовых актов;
4) обмен опытом в целях повышения квалификации кадров, в том числе путем проведения совместных семинаров (конференций) и стажировок;
5) проведение совместных исследований и проблем, связанных с выявлением, предупреждением и пресечением налоговых правонарушений, и преступлений в сфере экономической деятельности [3].
Вышеизложенное указывает на возрастающую роль милиции в сфере обеспечения экономической безопасности нашего государства, обусловленную расширением полномочий по осуществлению государственного финансового контроля.
Список литературы
1. Состояние преступности в России за январь-декабрь 2005 года. - М., 2006. - С. 40.
2. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991. - № 16. - Ст. 503 ; 1993. - № 10. - Ст. 360 ; № 32. - Ст. 1231 ; Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2964 ; 1999. - № 14. - Ст. 1666 ; № 49. -Ст. 5905 ; 2000. - № 31. - Ст. 3204 ; № 46. - Ст. 4537 ; 2001. - № 1 (ч. 2). - Ст. 15 ; № 31. - Ст. 3172 ; № 32. - Ст. 3316 ; 2002. - № 11. - Ст. 1019 ; № 18. - Ст. 1721 ; № 27. - Ст. 2620 ; № 30. - Ст. 3029 ; 2003. - № 2. - Ст. 167 ; № 27 (ч. 1). - Ст. 2700 ; № 28. - Ст. 2880 ; № 50. - Ст. 4847 ; 2004. - № 30. - Ст. 3087 ; № 35. - Ст. 3607 ; 2005. - № 13. - Ст. 1078 ; № 14. - Ст. 1212 ; № 19. - Ст. 1752 ; 2006. - № 24. - Ст. 2555 ; № 31 (ч. 1). - Ст. 3420, 3425, 3452.
3. Чижов, И. А. Административно-правовые действия : дис. ... канд. юрид. наук / И. А. Чижов. - Омск, 2006. - С. 28.
4. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 11. - Ст. 945 ; № 21. - Ст. 2023 ; 2005. - № 12 ; № 47. - Ст. 4880.
5. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая : учебник / под ред. А. П. Коренева. - М., 2003. - С. 59.
6. Преступность и правонарушения (2000-2004) : Статистический сборник. - М., 2005. - С. 25.
7. Справка о результатах работы подразделений УБЭП УВД Приморского края за 12 месяцев 2005 года от 5.06.2006 г. № 22.
8. Вахрин, П. И. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / П. И. Вахрин. - М. : Дашков и К°, 2004. - С. 324.
9. Данилевский, Ю. А. Состояние и правовое обеспечение государственного финансового контроля / Ю. А. Данилевский, Л. Н. Овсянников // Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления : материалы «Круглого стола» (26 декабря 2001 г.) / редкол.: С. А. Андрюшин [и др.]. -М. : Ин-т экономики РАН, 2002. - С. 65.
10. Финансовая газета. - 2000. - № 23. - Июнь.
11. Приказ МВД России от 2 августа 2005 г. № 636 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - № 13.
12. Сведения по борьбе с экономическими преступлениями УБЭП УВД Приморского края за 12 месяцев 2005 года с нарастающим итогом.
13. Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - 4-е изд., доп. - М. : ИТИ Технологии, 2003. - С. 582.
14. Приказ МВД России от 23 марта 2004 г. № 192 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 13 февраля 2004 г. № 1 км» // ИС «КОДЕКС». (Документ опубликован не был) ; Приказ МВД России от 23 марта 2004 г. № 192 «Об объявлении
решения коллегии МВД России от 13 февраля 2004 г. № 1 км» // ИС «КОДЕКС». (Документ опубликован не был).
15. Структура центрального аппарата МВД России в Приказе МВД России от 10 ноября 2004 г. № 730 «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Щит и меч. - 2004. - 2-8 декабря. - № 48.
16. Ташкинов, А. Уголовная ответственность за неуплату налогов в дореволюционной России / А. Ташкинов // Законность. - 2005. - № 8. - С. 55.
17. Царева, Г. Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Г. Б. Царева. - М., 2003. - С. 11.
