CC BY
165
УДК 32. 001 (470) 15”19”
ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИМ АНАЛИЗ ПРОМЕЖУТОЧНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
© А. Н. Иванов
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Тел./факс: +7 (347) 273 66 83.
E-mail: politologist@yandex. ru
Статья посвящена проблеме реформирования российской системы государственного управления. Автор делает вывод, что не все заявленные цели реформы были достигнуты, что отчасти обуславливается политическими факторами.
Ключевые слова: административная реформа, политические факторы, институт Президента РФ, органы исполнительной власти, бюрократия, этапы административной реформы, государственное управление.
Необходимость реформирования системы государственного управления России не вызывает особых сомнений как у экспертного сообщества, так и у простых граждан России. Административная реформа была и остается одной из приоритетных задач, поставленных Президентом России В. Путиным перед страной.
В настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Для того чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть как логично и рационально устроенной, так и эффективно функционирующей.
Под административной реформой следует понимать совокупность мероприятий по совершенствованию организации, форм и методов деятельности исполнительной власти, реализуемых государством. Административные реформы, осуществляемые в новых общественно-политических и социально-экономических условиях, требуют создания новой системы государственного управления. Ключевым вопросом в решении этой проблемы является признание того, что для устойчивого развития демократических процессов в Российском обществе недостаточно лишь выстраивание «властной вертикали» и унификации нормативно-правового поля страны. В государственном строительстве важно системное административное реформирование.
Анализ положения дел в системе политической власти на начальном этапе проведения административного реформирования выявил негативные изменения сложившегося положения в стране, а именно в политической сфере произошла передача регионам важнейших Конституционных прав, то есть право принятия региональных законов, которые противоре-
чили федеральным, что привело к систематическому неисполнению федеральных норм права [1, с. 17].
В административной сфере повсеместно наблюдалось самостоятельное формирование региональных и местных органов власти, что существенно влияло на назначение руководителей федеральных структур, включая силовые, а иногда и их фактическое подчинение региональным политико-финансовым или даже криминальным группировкам.
Однако в стране ощущалась необходимость кардинальных мер в реформировании структур исполнительной власти. Что касается тех шагов, которые инициированы политическим руководством России по реализации административной реформы в широком смысле, то акцент делался на совершенствовании механизма обеспечения единства государственной власти и управления, а также на укреплении законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. «Мы поставили цель,- заявил В. Путин,-выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы»[2, с. 3].
Полноценным стартом современной российской административной реформы следует считать
2003 год, когда вышел Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Данная программа была подготовлена при активном участии ведущих научных учреждений, осуществляющих сегодня экспертно-аналитическое обеспечение реформирования государственной службы (это прежде всего Государственный университет -Высшая школа экономики, РАГС, МГУ).
Целями административной реформы согласно УП РФ № 824 провозглашались следующие:
«ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы
188К 1998-4812 Вестник Башкирского университета. 2009. Т. 14. №1
271
саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [3].
Образованная Постановлением Правительства Российской Федерации № 451 от 31 июля 2003 года Комиссия по проведению административной реформы во главе с заместителем председателя правительства Б. С. Алешиным, решая эти задачи, анализировала вплоть до отставки правительства, последовавшей 24 февраля 2004 года, функции государственного аппарата. Состоялось пять заседаний Комиссии: 23 сентября, 25 октября и 26 ноября 2003 года,
16 января и 27 февраля 2004 года [4, с. 42]. Планировалось как минимум еще одно заседание, после чего Комиссия должна была к 1 апреля 2004 года представить доклад об итогах своей деятельности. Так, к 13 января 2004 года Комиссия из 5 300 (по другим подсчетам, из 7500) функций федеральных органов власти проанализировала свыше 4000 (при этом более 800 были признаны избыточными, для 350 требовалось сократить «масштаб исполнения)».
24 февраля 2004 года Правительство М. Касьянова указом Президента В. Путина было отправлено в отставку. Это громкое политическое событие дало новый толчок административной реформе, переходу от так называемой «инвентаризационной» фазы к фазе принятия политических решений. Президент подписал указ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [5]. В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти теперь входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Количество министерств было сокращено с 23 до 14, зато количество служб и агентств увеличено более чем в 1.6 раза. В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в ранге министра добавлен руководитель аппарата правительства, что уже бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных правительств в своей истории. Выяснилось, что из
17 членов правительства, с некоторой долей условности, новичками в нем являются семь. Оказалось, что места в правительственных структурах из числа прежних высокопоставленных чиновников пока не нашлось лишь Касьянову. Вскоре стало очевидным и то, что вряд ли последуют существенные сокращения чиновничьей страты. Почти сразу после назначения членов правительства В. В. Путин под-
черкнул, что разработчики реформы не ставили целью просто механическое сокращение штатов.
Постановлением правительства № 21 5 от 16 апреля 2004 года руководитель аппарата правительства Д. Н. Козак, давний друг и соратник Президента В. Путина, назначен председателем правительственной Комиссии по проведению административной реформы, а прежний глава Комиссии, вице-премьер Правительства РФ Б. С. Алешин -освобожден от этих обязанностей. После этого впервые в истории российских преобразований в середине 2004 года Комиссией Д. Н. Козака, считающегося автором современной административной реформы, была предпринята попытка сделать программу осуществления реформы, основанную на современных принципах проектного менеджмента [6].
Специфической чертой российской административной реформы 2004 года явилась иная последовательность действий, отличная от западных аналогов. Системно-структурная реформа федеральных органов исполнительной власти проведена раньше функциональной, в то время, когда мировая практика совершенствования госаппарата ставит на первое место решение именно функциональных вопросов. Другим, не менее важным отличием стало то, что российская трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, возникшая в результате реформы, предстала единой управленческой вертикалью, тогда как на Западе в систему исполнительной власти включены не только централизованные органы, но децентрализованные учреждения, а также частные структуры.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что к завершению первого президентского срока В. В. Путина в российском политическом пространстве произошло окончательное оформление политического моноцентризма и суперпрезидент-ской формы правления, где Президент РФ - доминирующий центр власти, который принимает важнейшие государственные решения. В итоге к весне
2004 года у Президента РФ имелись все необходимые условия для проведения административной реформы. Важнейшими из них были: В. В. Путин превратился в доминантного политического актора в российском политическом пространстве; выборы в Государственную Думу 2003 года продемонстрировали, что Президент РФ является безоговорочным лидером не только среди элит, но и среди населения. Поддерживаемая им «Единая Россия» получила конституционное большинство в нижней палате парламента; отставка Председателя Правительства РФ М. М. Касьянова завершила процесс активного «удаления» из исполнительной власти отдельных политических акторов предшествующей эпохи [7].
Второй этап административной реформы связан с принятием Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. [11] и план мероприятий по проведению административной
реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Основными целями административной реформы является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, повышение качества и доступности услуг, предоставляемых органами власти населению.
Приоритетными направлениями административной реформы в 2006-2007 годах в рамках реализации проектов согласно Концепции административной реформы являлись: 1) разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, пилотное внедрение административных регламентов на конкретных объектах - многофункциональных комплексах; 2) антикоррупционные мероприятия; 3) оптимизация платных услуг; 4) 1Т решения для целей административной реформы [8].
У административной реформы, на наш взгляд, есть явный заказчик на самом верху политической пирамиды и явно есть потенциальный заказчик в обществе, среди граждан, потому что многие элементы административной реформы могут быть популярны в связи с декларируемыми целями: борьба с коррупцией, стандарты доступности и качества услуг, возможность быстрого и доступного досудебного обжалования гражданином незаконных действий или бездействия властей. Проблема административной реформы заключается в том, что между запросами снизу вверх и сверху вниз есть толстая прослойка среднего бюрократического слоя, которому все эти изменения придется испытывать на себе. Средний слой чиновничества в силу ряда причин гораздо меньше заинтересован в кардинальной ломке устоявшихся правил игры [9].
В целом на втором этапе административной реформы (2005-2008 гг.) заметен отказ от некоторых принципов административной реформы 2004 г. Самый яркий пример этого - увеличение количества заместителей Председателя Правительства - от одного в 2004 году до пяти в 2007-м (т.е. количество вице-премьеров такое же, как было в Правительстве М. Касьянова). Это обусловлено, в первую очередь, политическими факторами - концентрацией основных политических полномочий в руках Президента РФ В. Путина и борьбой политических элитных групп в окружении Президента РФ.
Административная реформа на втором этапе стала гораздо менее политизированным начинанием. Это является ее главной отличительной чертой от административной реформы 2004 г. В настоящее время мы уже не так часто слышим обсуждение данной реформы, этого некогда широко известного начинания политической элиты; административная реформа отошла на второй план в повестке дня Администрации Президента, уступив место нацпроектам и «сбережению народа». Это, по-нашему мнению, связано с изменением конфигурации политических сил, конституированием суперпрези-дентской республики с соответствующим Правительством, которое не принимает политических решений и является «техническим». Из этого вытекает, что административная реформа - это, в первую очередь, область применения активности про-фессионалов-экспертов, руководствующихся планом мероприятий административной реформы на 2006-2008 годы. Поэтому мы делаем вывод, что на втором этапе административной реформы политическая составляющая значительно уменьшилась, а на первые роли выходит экспертно-управленческий фактор.
ЛИТЕРАТУРА
1. Коновалов М. Н. Административные реформы и эффективность российской власти: брошюра. Ростов н/Д: изд-во СКАГС, 2007. -22 с.
2. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2001. 4 апреля.
3. Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 25 июля.
4. Ковалев А. А. // Отечественные записки, 2004. №2. С. 40^8.
5. Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
6. Мониторинг эффективности антибюрократического законодательства: опыт и перспективы // ИЯЬ: http://csr.ru/ еуеП/огі§іпа1_891^ш.
7. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» // ИЯЬ: ^^р://ат.есопошу.-gov.ru/documents/flrasporyazhenie.1789r.doc
8. Шаров А. В. Об основных принципах и механизмах проведения административной реформы в 2007 г. // ИЯЬ: http://ar.economy.gov.ru/common/img/up1oaded/fi1es/sharov_140307.pdf
9. Экспертный семинар «Реализация Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.» // ИЯЬ: http://csr.ru/event/origina1_907.stm
Поступила в редакцию 31.05.2008 г.
