CC BY
14
Бондарев С.В.
Местная власть в России: взаимосвязь государственных политико-правовых институтов и системы самоуправления
в отечественной истории
По мере развития институтов муниципальной власти в современной России дискуссии относительно их правовой и политической природы не только не прекратились, но и приобрели явно затяжной характер, что обусловлено очевидными сложностями становления этих структур в национальной государственности, неоднозначностью их понимания и оценки со стороны не только властных элит, но и общества, различных (противоборствующих) политических сил.
Причем вопросов о статусе и функциях институтов местного самоуправления ставится весьма много. К наиболее типичным относятся следующие:
1) о негосударственном и неполитическом характере публичной власти муниципального образования;
2) о соотношении и политико-правовом механизме взаимодействия местного самоуправления и государственных (федеральных и региональных) структур;
3) о порядке формирования местной администрации, в частности, выборах либо назначении главы муниципального образования (мэров и др.).
Это своего рода стратегические аспекты, связанные с общим направлением и возможными трансформациями муниципальных институтов, с изменением конфигурации институтов публичной власти в государстве, сохраняющем еще некоторые переходные типологические признаки. Однако есть и иные проблемы в организации муниципальной власти, связанные в основном со статьями принятого в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В частности, в обстоятельном и скрупулезном анализе нуждается закрепленная в ст. 2 этого нормативно-правового акта структура местного самоуправления:
1) муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
2) городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) однако за сельским поселением, городским поселением, внутригородской территорией города федерального значения не закреплено право осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, хотя ст. 2 и закрепляет за ними статус муниципального образования.
Таким образом, можно говорить о формировании двухуровневой структуры местного самоуправления: муниципальные образования, в отношении которых закон закрепил право на осуществление отдельных государственных полномочий (муниципальный район и городской округ), и муниципальные образования, не имеющие (по крайней мере, по букве закона) таких полномочий. Возможно, с организационно-функциональной точки зрения такое «удвоение» институтов муниципальной власти оправдано. Однако остается вопрос о конституционном закреплении (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ) права органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В принципе круг актуальных проблем может быть расширен, но гораздо важнее поиск способов их разрешения: сначала на доктринальном, теоретическом, институциональном уровнях, а затем в контексте постсоветского государственно-правового и муниципального строительства.
К сожалению, современная юридическая наука в силу ряда причин «пробуксовывает». Исследователи, ориентирующиеся на «торжество» либерального проекта Российского государства, и в 90-х годах, и в настоящее время ограничиваются обычной констатацией конституционно-правовых
принципов, не утруждают себя их критическим анализом, рассмотрением сложившейся институциональной системы в контексте национальных реалий прошлого и настоящего. Дискуссии по поводу природы местного самоуправления давно приобрели схоластический характер. На этом фоне крайне мало трудов, в которых их авторы стремились бы к реальной оценке происходящих сейчас политико-правовых процессов в государственной и муниципальной сферах, хотя после прошедших в 2007 году выборов в Государственную думу и мартовских 2008 г. выборов Президента РФ (возможно, даже раньше) возникли предпосылки для формирования нового дискурса.
Примерно то же можно сказать в отношении историко-правовой науки, представители которой, за редким исключением, продолжают изучать «прошлое ради прошлого», скрупулезно исследуют генезис и становление разных национальных правовых и политических институтов, но не показывают их значение для современной российской государственности, не обозначают важнейших моментов преемственности, что иногда и порождает не только у политиков или у юристов-практиков, но даже у представителей правовой науки иллюзию «новизны» вводимых в процессе государственного строительства структур.
Однако трудно спорить с тем, что «судьбы народа сокрыты в его истории. Она таит в себе не только его прошлое, но и его будущее; она являет собою его духовное естество: и его силу, и его дар, и его задание, и его призвание. История народа есть молчаливый глагол его духа...» [1, с. 427], а «прошлое открыло мне, как строится будущее» (Тейяр де Шарден) [2, с. 15].
Конечно, методологический инструментарий историко-правовой науки следует пересмотреть в этом направлении. У этого направления юридического познания просто нет такой «роскоши», как простое архивное «прошлокопательство», история права и государства должна выходить на уровень решения сегодняшних проблем. В этой связи стоит обратить внимание, например, на методы, предлагаемые современной юридической антропологией. В частности, на способ генетической и структурной деконструкции, предполагающий оценку любого исторического события с позиции как прошлого (что историки делают великолепно), так и с точки зрения сегодняшнего дня. Тогда, возможно, возникнут основания и для прекращения хаоса в законодательной деятельности, ведущейся часто методом «проб и ошибок», через копирование «зарекомендовавших» себя в иной политико-правовой и духовной традиции институтов и норм.
Так, не много работ, в которых обращалось бы внимание на тот факт, что реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей западные политико-правовые институты и ценности, конфликтогенные по своей сути, не могли получить поддержку населения, а значит, приходилось возвращаться к жесткому бюрократическому управлению с минимальным общественным участием.
Во время правления основателя Российской империи сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление по понятной причине: города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Однако это скорее подчеркивало, чем смягчало, разрыв с традицией прежнего «земского (московского) мира».
В Москве в связи с ростом городского населения и расширением городских территорий создается земский двор с задачей регулировать городское общественное самоуправление. В петровские времена его заменяет Бургомистерская власть, впоследствии переименованная в Ратушу, а в 1720 г. формируется Московский магистрат. В это время по всей стране указом Петра I устанавливаются магистраты как органы местного управления.
Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань государственного управления элементы самоуправления. Принятый при ней закон «Учреждения для управления губерний» 1775 г. отдавал право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко). Однако потребовалось время, чтобы в какой-то мере преодолеть отчужденность общества в отношении государства и снять своеобразный общественный запрет со службы по выборам. Так, в традицию вошло безответственное отношение к выборам: наиболее подготовленные кандидаты вовсе не стремились занять соответствующие должности, подчас то или иное лицо избиралось исключительно из желания досадить губернатору.
Тем не менее именно екатерининские реформы поднимали на более высокую ступень и городское самоуправление по сравнению с петровскими магистратами. Устанавливались права и привилегии городов. Закреплялось право собственности жителей города на землю, ее ресурсы. Город должен был развиваться как культурная среда. Защиту города осуществлял городовой магистрат.
Позже земский проект политико-правовой институционализации самоуправления явил собой вариант гражданского самоуправления: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Правда, к сожалению, такая избирательная система в начале ХХ в. (сейчас история
просто повторилась) эволюционировала в партийный способ формирования выборных органов публичной власти, за что и подвергалась справедливой критики со стороны многих представителей консервативной политико-правовой мысли (К.П. Победоносцева, Л.А. Тихомирова и др.).
Тем не менее согласимся с некоторыми авторами в том, что земскую модель по многим основаниям нельзя рассматривать в качестве муниципальной, в том числе и по причине отсутствия четкого механизма правовой и политической ответственности земств перед населением и государством [3, с. 42-46].
В доктринальном плане Земская реформа получила достаточно обоснованную оценку многих правоведов-классиков, их позиция важна и в контексте понимания специфики политико-правового развития институтов муниципальной власти и в современной России. Практически все исследователи второй половины XIX в. обращали внимание на то, что местное самоуправление в развитых зарубежных государствах всегда строилось с учетом особенностей, традиций, истории развития той или иной страны, ее отдельных местностей. Только лишь обобщая реализованные проекты, абстрагируясь от многих их качественных характеристик, можно говорить о наличии двух систем муниципальной власти: романо-германской и англосаксонской, институты которых и стремятся ускоренно внедрить и законодательно оформить в постсоветском государстве.
Обращает на себя внимание работа А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Он охарактеризовал западные системы самоуправления (Англии, Франции и Пруссии) и сделал вывод, что ни одна из этих систем не может быть перенесена на русскую почву. Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Этому порядку противопоставлялся приказный, или бюрократический, «по которому те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства» [4, с. 93-94]. Причем местное самоуправление признавалось чуждым политике, имеющим свою особую цель и свою особую область действий и только за порученный ему перечень вопросов ответственным (политико-правовая институционализация теории «малых дел»).
В Положении 1864 г. А. Васильчиков видел лишь фундамент самоуправления. Существенным недостатком, отрицательно сказавшимся на деятельности земских учреждений, он считал отсутствие в законе четкого перечня «даруемых» в связи с введением земских учреждений прав и обязанностей местного самоуправления.
Наличие в российском варианте местного самоуправления государственного и общественного начала признавал и Б.Н. Чичерин [5]. Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов. Правительственное, т.е. политическое, начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное начало - в местном представительстве, которое этот исследователь считал, по существу, несовместимым с политической борьбой и признавал за ним чисто административное значение. Соответственно он различал «собственные» и «препорученные» дела земской общины.
Не разделяя восторженного отношения многих исследователей к английскому проекту самоуправления, Б.Н. Чичерин уже в то время отмечал, что эта система, вопреки сложившемуся мнению, вовсе не дает независимости, автономии муниципальных институтов от центра, а представляет скорее независимость «господствующего сословия как от правительственной бюрократии, так и от демократического выборного начала» [5, с. 755].
Им высказывалось убеждение, что в самодержавных государствах выборные местные учреждения, облеченные обширными правами, необходимы вдвойне, и только предоставление достаточного простора общественным силам может сохранить этот образ правления на высоте, способствовать удовлетворению потребностей государственного общественного устройства и развития. Б.Н. Чичерин считал, что введение представительных учреждений потребует сильной власти в лице самодержавия, которое будет контролировать и местные дела.
Российские либералы отмечали, что признание сугубо общественного значения самоуправления позволит избавить последнее от мелочной опеки государственных властей, сохранив при этом институт правовой и политической ответственности местной (провинциальной) власти.
Официальные круги при разработке концепции Земской реформы стремились легитимировать вторичность самоуправления и тем самым оставить за администрацией последнее слово в решении всех дел губернии и уезда. Представляется не случайным факт, что в законодательстве XIX в. отсутствовал сам термин «самоуправление». Правящие круги предпочитали называть местные учреждения общественным управлением, привлекая внимание к их основной задаче - выполнению общественными силами препорученных государством функций.
Вполне обоснованно и то, что в 70-е годы XIX в., в ходе углубления очевидных противоречий Земской реформы, все большее число сторонников стала приобретать «государственная» теория самоуправления, которая прямо провозглашала тесную связь органов самоуправления с началом
общего государственного устройства и необходимость включения их в систему государственных учреждений. К числу авторов и сторонников этой теории принадлежали видные правоведы, в частности А.Д. Градовский и Н.М. Коркунов.
Так, А.Д. Градовский утверждал, что государство, передавая некоторые из своих задач в руки местного населения, обязано предоставить им возможность действовать на правах государственных властей, т.е. органы местного населения должны в известных пределах иметь возможность осуществлять «акт власти», неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.
Следует обратить внимание также на то, что в период подготовки реформы в обществе были распространены конституционные идеи. Многие надеялись, что земские учреждения станут первым шагом на пути введения представительных начал в государственное устройство России. Мысли о введении представительного учреждения, как правило, имеющего совещательное значение, чаще всего, высказывались представителями дворянства, не удовлетворенного реформой и желающего получить компенсацию за утрату власти над крестьянами. Появлялись предложения и о целесообразности обращения к русской старине - использовании формы земских дум, соборов и др.
По мере становления системы земских учреждений накапливались факты, позволяющие дать правовую оценку их деятельности. Первыми критическими выступлениями стали работы Д.Л. Мордовцева и А.А. Головачева [6]. Подводя итог десятилетней деятельности земств, авторы констатировали урезанность прав этих учреждений и считали, что их вообще нельзя назвать самоуправлением в полном смысле слова. Нападки на земские учреждения участились к началу 80-х годов, когда определился так называемый «реакционный курс самодержавия» и стало ясно, что в системе местного самоуправления предстоят серьезные изменения.
В принципе исторический опыт убеждает в теоретической и тем более в практической бесплодности любых попыток противопоставления органов государственной власти и местного самоуправления в российском политико-правовом пространстве. Дуализм этих институтов, а соответственно, и многие порожденные им проблемы можно снять через категорию «местная власть».
Во-первых, органы местного самоуправления наделены конституцией и текущим законодательством всеми властными атрибутами: собственной компетенцией, правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения, защищать свои права в суде; решения этих органов имеют юридически властный характер.
Во-вторых, любые попытки определить территориальный уровень, на котором государственная власть сменяется институтами местного самоуправления некорректны, т.к. на всей территории Российской Федерации, в муниципальных образованиях одновременно осуществляется и государственная (прокуратура, федеральное казначейство, ФСБ и др.), и муниципальная власть.
Литература
1. Ильин И.А. О русской идее // Русская идея: Сборник произведений русских мыслителей. М., 2002.
2. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998.
3. Юрчин А.А. Правовая ответственность в институциональном измерении. Ростов н/Д, 2006.
4. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земств и учреждений. СПб., 1869.
5. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
6. Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства, 1864-1875. СПб., 1877.
