CC BY
64
А.Р. Бакшеева
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ (НА ПРИМЕРЕ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК)
А. Baksheeva
POLITICAL AND LEGAL REGULATION OF ANTICORRUPTION IN THE RUSSIAN FEDERATION AT THE PRESENT STAGE (ON THE EXAMPLE OF PUBLIC PROCUREMENT)
Аннотация
В 2021 году утвержден указа Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы» (далее - Указ №478). При этом стоит отметить, что по сравнению с указом Президента Российской Федерации от 29.06.2018 №378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» положения Указа №478 в части Совершенствование мер по противодействию коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц значительно сокращены. Вместе с тем как отмечают эксперты и заинтересованные органы в сфере противодействия коррупции процент коррупционных нарушений в сфере закупок возрос в силу сложившейся нестабильной социально-экономической ситуации, вызванной в том числе пандемией коронавирусной инфекции. В связи с чем антикоррупционная тематика остается актуальной темой исследования, в рамках которого в настоящей статье проведен анализ политико-правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации в сфере закупок, предложена классификация антикоррупционных нормативных правовых актов по основным группам, рассмотрены основные международные документы по борьбе с коррупцией, в том
Abstract
In 2021, the Decree of the President of the Russian Federation of August 16, 2021 No. 478 "On the National AntiCorruption Plan for 2021-2024" (hereinafter - Decree No.478) was approved. It should be noted that, in comparison with the decree of the President of the Russian Federation dated June 29, 2018 No.378 "On the National Anti-Corruption Plan for 2018 - 2020", the provisions of the Decree No. to meet state and municipal needs, purchases made by certain types of legal entities have been significantly reduced. At the same time, as noted by experts and interested bodies in the field of anti-corruption, the percentage of corruption violations in the field of procurement has increased due to the current unstable socio-economic situation, caused, among other things, by the coronavirus pandemic. In this regard, the anti-corruption topic continues to be a relevant topic of the study, within the framework of which this article analyzes the political and legal framework for combating corruption in the Russian Federation in the field of procurement, proposes a classification of anti-corruption normative legal acts by main groups, considers the main international documents on combating corruption, including the specifics of their ratification in the Russian Federation.
числе особенности их ратификации в Российской Федерации.
Ключевые слова:
антикоррупционная политика, коррупция, коррупционные риски, госзакупки, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, международные акты по борьбе с коррупцией, правовое регулирование борьбы с коррупцией.
Key words:
anti-corruption policy, corruption, corruption risks, public procurement, anti-corruption, anti-corruption legislation, international anticorruption acts, legal regulation of anticorruption.
Как отмечают, исследователи коррупция как особо опасное политическое и социально-экономическое явление существенно подрывает суверенитет власти и доверие к ней [1]. В связи с чем направлением реализации мер противодействия коррупции со стороны власти и общества является выработка антикоррупционной политики.
Антикоррупционная политика представляет собой кросс-функциональный процесс, направленный на модернизацию общества, его социально-экономическое развитие и трансформацию в этих условиях институтов власти.
Также отмечается, что антикоррупционная политика представляет собой комплекс политических, экономических, организационных механизмов государственного регулирования противодействия коррупции, а также последовательность действий государственных и гражданских институтов в рамках профилактики и пресечения коррупционных правонарушений [2].
Начало полномасштабного политического процесса по антикоррупционной модернизации началось в Российской Федерации с момента ратификации международной Конвенции по борьбе с коррупцией в 2006 году и принятием основных законодательных антикоррупционных пакетов в 2008 году [3; 4].
Политико-правовую базу по противодействию коррупции в сфере государственного заказа можно условно разделить на несколько групп.
Первую группу так называемого «наднационального антикоррупционного регулирования» составляет комплекс международно-правовых документов в области борьбы с коррупцией, ратифицированных Российской Федерацией, а также соглашения в рамках участия РФ в международных и региональных организациях по борьбе с коррупцией, в частности Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, Конвенция Совета Европы об уго-
ловной ответственности за коррупцию, Модельное законодательство по борьбе с коррупцией в рамках СНГ.
В рамках второй группы выделим документы, связанные с определением стратегических направлений реализации государственной антикоррупционной политики. К указанной группе относятся, в первую очередь, Указы Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», «О стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
В следующей группе сформированы нормативные правовые акты регулирующие основные направления национального антикоррупционного законодательства, а именно: нормы Уголовного и Административного кодекса, Федеральные законы «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и др.
Четвертая группа - это комплекс «антимонопольных пакетов» и законодательство в области размещения государственных и муниципальных заказов: Федеральные законы «О защите конкуренции», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, на сегодняшний день в России имеется многоуровневый комплекс нормативно-правовой базы по противодействию коррупции, начиная с ратификации международных документов и соглашений в рамках основных международных организаций: ГРЕКО, ФАТФ, ОЭСР, БРИКС и т.д., заканчивая отраслевыми нормативными актами; а также ведомственными программами и регламентами против коррупции.
Международно-правовая регламентация вопросов борьбы с коррупцией является фундаментальной основой для построения национальных антикоррупционных законодательств.
В статье 9 упомянутой выше Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Российской Федерацией, сфера публичных закупок выделяется в качестве отдельного направления противодействия коррупции. В соответствии с указанной Конвенцией, каждое государство -
участник принимает в рамках своей правовой системы меры для реализации закупок, которые основываются на принципе прозрачности, справедливой конкуренции, предусматривают публичное распространение информации, заблаговременное установление условий участия и действительных критериев выбора победителя, эффективной системы внутреннего контроля и возможности обжалования процедур закупок, декларирование личной заинтересованности в результатах закупок, установление процедуры проверки профессиональной компетенции.
Обозначенные принципы имплементируются в российском законодательстве, Федеральным законом №44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система основывается на следующих принципах: открытости, эффективности осуществления закупок, прозрачности информации, стимулирования инноваций, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд [5].
В рамках Федерального закона от 18 июля 2011 года №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» заказчики руководствуются такими принципами как информационная открытость закупки, отсутствие ограничения допуска к участию в закупке, целевое и экономически эффективное расходование бюджетных средств, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Таким образом, российское законодательство в сфере осуществления закупок товаров работ и услуг для государственных нужд, а также отдельными видами юридических лиц основывается на общепринятых принципах международного права в области противодействия коррупции.
Вместе с тем, отметим, что не все нормы Конвенции ООН против коррупции ратифицированы Российской Федерацией, что указывает на отсутствие политической воли руководства страны к приведению положений и норм законодательства в соответствие с общепринятыми международными документами. До сих пор не ратифицированы статья 20 «Незаконное обогащение», статья 26 «Ответственность юридических лиц», статья 54 «Механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации» и некоторые другие.
Значительный общественный дискурс вызывает необходимость ратификация статьи 20 Конвенции ООН, которая предусматривает изначальную презумпцию виновности государственного служащего в совершении им коррупционных деяний в случае, если государственный служащий не может доказать законное обладание активами, которые превышают размеры законных доходов такого лица.
Российская политическая система не имеет консенсуса в данном вопросе. Представители одних политических сил считают ратификацию конвенции элементом «политического пиара», с другой стороны, озвучиваются тезисы об имеющейся в этой связи неэффективности национального антикоррупционного законодательства ввиду не применения одного из эффективных инструментов неоднократно апробировано в мировой практике.
Вопрос о ратификации данной статьи остаются дискуссионными, мы же согласимся с М.А. Бурдой в признании необходимости ее ратификации [6].
Отметим также, что до сих пор Россией не ратифицирована Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В отличие от других международно-правовых документов данная Конвенция требует обязательного включения всех ее норм в национальное законодательство государства-участника и не предусматривает подписание отдельных положений с оговорками.
Конвенция устанавливает защиту лиц, пострадавших от коррупционных действий, путем возмещения материального вреда и компенсации таким лицам причинённого ущерба. Согласно Конвенции, государство несет ответственность за причинение ущерба в результате акта коррупции публичных должностных лиц, причинения ими материального ущерба, нематериального вреда, если в результате их действий была упущена финансовая выгода. Интерес также представляет статья 8 Конвенции, которая признает недействительность сделки, ее юридическую ничтожность в случае, если она была заключена в целях совершения коррупционного акта.
На сегодняшний день Гражданский кодекс располагает статьями: 168 «Недействительность сделки, нарушающей требования закона или иного правового акта», 169 «Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка или нравственности», 179 «Недействительность сделки, совершенной под влиянием обмана, насилия, угрозы или неблагоприятных обстоятельств». Отметим, что гражданское законодательство о недействительных сделках не содержат как таковых
норм о недействительности сделок, связанных с коррупционными преступлениями. Вместе с тем Конвенция о гражданско-правовой ответственности предписывают урегулировать вопросы недействительности сделок.
Таким образом, можно сказать, что данный документ является основным международно-правовым актом, защищающим права и интересы лиц, пострадавших от коррупции. Ратификация Конвенции о гражданско -правой ответственности Россией послужило бы началом адаптирования норм гражданского законодательства в соответствии с ее положениями и стало бы эффективным механизмом защиты прав пострадавших лиц и серьёзным шагом в борьбе с коррупцией.
Помимо норм гражданского законодательства для формирования полной правовой картины рассмотрения требуют также положения уголовного и административного законодательства.
В настоящее время уголовная ответственность является одним из эффективных инструментов в борьбе с коррупцией при нецелевом расходовании бюджетных средств, злоупотреблении должностными полномочиями, даче и получении взятки при реализации государственного заказа. Исходя из принципа дифференцированности уголовно-правовых норм по объекту посягательства преступления коррупционного характера в системе государственного заказа делятся на сферы, в которых нормы уголовного кодекса защищают от коррупционных посягательств:
- общественные отношения в сфере экономики (глава 22 УК РФ);
- интересы службы в коммерческих и иных организациях (глава 23 УК РФ);
- интересы государственной службы и органов местного самоуправления (глава 30 УК РФ).
Не так давно инициатива Президента РФ по ужесточению уголовного законодательства в области государственных закупок была поддержана, в связи с чем в главу 23 УК РФ в ст.200.1 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» и в главу 30 УК РФ в ст. 285.4. «Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» были внесены изменения. В соответствии с поправками ответственность за злоупотребление полномочиями в сфере государственного оборонного заказа была ужесточена, на данный момент она составляет штраф в размере от 1 до 3 млн.
рублей, предусматривает лишение свободы на срок от 4 до 8 лет, а также лишение права занимать определённые должности сроком до 10 лет [7].
Следующий процесс ужесточения уголовно-правовой ответственности затронул главу 22 УК РФ, Федеральным законом в Уголовный кодекс были введены две новые статьи ст. 200.4. «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» и ст. 200.5. «Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок». Злоупотребления со стороны работника контрактной службы караются штрафом до 1 млн рублей либо лишением свободы на срок до 8 лет, а подкуп такого работника штрафом в размере до 2,5 млн рублей либо сроком лишения свободы до 8 лет [8]. Также данными статьями предусмотрена уголовная ответственность за незаконное получение должностными лицами заказчика взятки и за деяния, которые сопряжены с вымогательством предмета закупки, которые наказываются штрафом до 5 млн. рублей либо лишением свободы на до 12 лет.
Относительно данных норм отметим, что применительно к ним в законе не установлен размер крупного и особо крупного ущерба, которые обычно устанавливаются законодателем в примечаниях к статьям и устанавливают размеры такого ущерба. В примечании к ст. 170.2, где установлена граница ущерба применительно к статьям главы 22 «Преступления в сфере экономической деятельности», ст. 200.4 не упоминается. Также в данных нормах отсутствуют комментарии относительно корыстной или личной заинтересованности, исходя из чего получается, что по субъективной стороне можно злоупотреблять в закупках из самой что ни на есть корысти, но если крупный ущерб не причинять, то и преступления не будет. Наряду с этим в Уголовный кодекс были внесены изменения, предусматривающие также ответственность за провокацию подкупа государственных закупок, что немаловажно для профилактики коррупционных правонарушений.
Вместе с тем, отметим, что комплекс уголовных мер по борьбе с коррупцией в системе государственного заказа до принятия вышеуказанных поправок составлял различные статьи уголовного кодекса, которые продолжают действовать и сейчас. Для наказания коррупционных правонарушений в госзакупках применятся также такие статьи, как ограничение конкуренции (ст. 178), мошенничество (ст. 159), злоупотребление и превышение полно-
мочий (ст. 201 и 286), получение и дача взятки (ст.291 и 290), коммерческий подкуп (ст. 204), служебный подлог (ст. 292) и некоторые другие.
В юридической науке среди проблем правоприменения отмечается, что большое количество преступлений в государственных закупках до принятия поправок зачастую не могла рассматриваться как уголовно наказуемая, так сами по себе представители заказчика, работники контрактных служб могут не являться должностными лицами, а к примеру, вольнонаемными, поэтому нарушения коррупционной направленности не образовывали состава преступления и чаще всего предполагали административную ответственность.
Таким образом, с принятием поправок в Уголовный кодекс был устранен пробел в законодательстве, усовершенствован механизм наказания за преступления коррупционной направленности в сфере государственных закупок. Тем не менее так как данные статьи были приняты сравнительно недавно, практика их применения еще не нашла должного отражения в работе правоохранительных органов, не урегулированы вопросы, о которых было сказано выше, в части отсутствия комментариев крупного и особо крупного размера нарушения, корыстной или «иной личной заинтересованности».
Исходя из вышеизложенного можно сказать о том, что на сегодняшний день имеется обширный комплекс международной и национальной нормативной правовой базы в области противодействия коррупции в сфере государственных закупок. Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Российской Федерацией, однако, остаются н ратифицированными некоторые ее статьи, в частности стать 20. Также остается не ратифицированной Конвенция ООН о гражданско-правовой ответственности -важнейший правовой акт в области защиты прав лиц, пострадавших от коррупционных деяний, путем возмещения со стороны государства материального вреда, компенсации за причинённый ущерб.
В России создана и продолжает развиваться и совершенствоваться комплексная система противодействия коррупции, которая все же не лишена правовых пробелов в уголовном законодательстве, принятые в 2017 и 2018 году поправки в Уголовный кодекс, устанавливающие наказания в области коррупции в госзакупках (ст. 200.4, 200.5 УК РФ), практика их применения еще не нашла широкого отражения в работе правоохранительных органов, от которых требуется обладания высокими профессио-
нальными навыками и компетенциями по раскрытию преступлений в сфере госзакупок и применение вышеуказанных статей. В административном законодательстве также есть ряд некоторых неурегулированные вопросов - это отсутствие ответственности за несоблюдение порядка оплаты заключенных договоров, ответственности за неправомерное расторжение контрактов. Частичная реализация указа Президента по борьбе с коррупцией дополняет ряд вопросов, требующих законодательного решения. Поскольку правовое регулирование контрактной системы претерпевает постоянные изменения, пока что невозможно говорить о целостности системы комплекса нормативных актов, возможно только констатировать процесс становления законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Литература
1. Бакшеева А.Р., Бурда М.А., Гришин О.Е. Коррупция: континуум взглядов на социально-политическое явление // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2020. Т. 10. №4.
2. Бакшеева А.Р., Гусарская Т.А., Беляева В.П. Особенности реализации государственной антикоррупционной политики в современной России: механизм государственного контроля в контрактной системе государственных закупок // Вопросы политологии. 2020. Т. 10. №3(55).
3. Kolstad, I. and Wiig, A. Is Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries? World Development. 2009. 37(3).
4. Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» от 08.03.2006 №40-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59047/ (дата обращения 20.05.2020).
5. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 20.05.2020).
6. Бурда М.А., Иванова М.М. Антикоррупционная политика современной России: особенности формирования новых подходов государственного управления // PolitBook. 2019. №2.
7. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Россий-
ской Федерации» от 29.12.2017 №469-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 20.05.2020).
8. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 23.04.2018 №99-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 20.05.2020).
References
1. Baksheeva A.R., Burda M.A., Grishin O.E. Korruptsiya: kontinuum vzglyadov na sotsial'no-politicheskoe yavlenie // Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Istoriya i pravo. 2020. T. 10. №4.
2. Baksheeva A.R., Gusarskaya T.A., Belyaeva V.P. Osobennosti realizatsii gosudarstvennoi antikorruptsionnoi politiki v sovremennoi Rossii: mekhanizm gosudarstvennogo kontrolya v kontraktnoi sisteme gosudarstvennykh zakupok // Voprosy politologii. 2020. T. 10. №3(55).
3. Kolstad, I. and Wiig, A. Is Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries? World Development. 2009. 37(3).
4. Federal'nyi zakon «O ratifikatsii Konventsii Organizatsii Ob"edinennykh Natsii protiv korruptsii» ot 08.03.2006 №40-FZ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59047/ (data obrashcheniya 20.05.2020).
5. Federal'nyi zakon «O kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tova-rov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd» ot 05.04.2013 №44-FZ URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_144624/ (data obrashcheniya 20.05.2020).
6. Burda M.A., Ivanova M.M. Antikorruptsionnaya politika sovre-mennoi Rossii: osobennosti formirovaniya novykh podkhodov gosudarstvennogo upravleniya // PolitBook. 2019. №2.
7. Federal'nyi zakon «O vnesenii izmenenii v Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i stat'yu 151 Ugolovno-protsessual'nogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii» ot 29.12.2017 №469-FZ. URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya 20.05.2020).
8. Federal'nyi zakon «O vnesenii izmenenii v Ugolovnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i stat'yu 151 Ugolovno-protsessual'nogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii» ot 23.04.2018 №99-FZ. URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya 20.05.2020).
