CC BY
28УДК 343.1 С. Ю. Королева
МВД по Республике Мордовия
Об антикоррупционных мерах, направленных на профилактику правонарушений в сфере государственных закупок в рамках реализации требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (из опыта МВД по Республике Мордовия)
АННОТАЦИЯ. На примере организации работы МВД по Республике Мордовия рассматриваются проблемы, возникающие при решении задач, поставленных перед органами внутренних дел Российской Федерации в Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378 «О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», в части организации правоприменения в сфере закупок как фактора повышения антикоррупционного потенциала процедур квалификации в системе закупок товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства. Это способствует образованию и функционированию системы взаимосвязанных норм права, регулирующих общественные отношения в сфере ведомственного контроля, надзорной деятельности прокуратуры как аспекта предупреждения коррупционных правонарушений, их выявления и устранения их причин и условий возникновения.
Автор приходит к выводу, что меры по реформированию системы закупок как таковые едва ли могут победить коррупцию в рассматриваемой сфере общественной жизни. Данная реформа должна стать частью более широкой кампании по совершенствованию государственного управления с четко выверенной антикоррупционной стратегией.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: коррупционное правонарушение, госзакупки, мониторинг госзакупок, контрактная система, служебные проверки, ведомственный контроль, прокурорский надзор, проступки, гражданский проступок, дисциплинарный проступок.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Королева С. Ю. Об антикоррупционных мерах, направленных на профилактику правонарушений в сфере государственных закупок в рамках реализации требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (из опыта МВД по Республике Мордовия) // Научный портал МВД России. 2020. № 3 (51). С. 130-135.
S. Yu. Koroleva
Advisor for the Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Mordovia
Anti-corruption measures aimed at the offences prevention in public procurement by implementing the requirements of the federal law of April 5, 2013 "On the contract system in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs" (based on the experience of the Ministry of internal affairs in the republic of Mordovia)
ABSTRACT. The article analyzes the structure of the Ministry of Internal Affairs in the Republic of Mordovia dealing with emerging issues and solving the tasks assigned to the Internal Affairs bodies of the Russian Federation according to the Presidential Decree of June 29, 2018 № 378 "On the National Anti-Corruption Plan for 2018-2020", in terms of organizing procurement enforcement as a factor in increasing the anti-corruption potential of qualification procedures in the procurement system of goods, works and services for the needs of defense and state security. This research contributes to the formation and functioning of the system of
interrelated legal norms that regulate public relations in the field of departmental control, the oversight activities of the prosecutor's office, as an aspect of the corruption offenses prevention, the identification and elimination of causes and conditions for them.
Measures to reform the procurement system as such can hardly defeat corruption in this sphere of public life. This reform should be part of a wider campaign to improve public administration with a well-defined anticorruption strategy.
KEYWORDS: corruption offense, public procurement, monitoring of public procurement, the contract system, internal audits, departmental control, prosecutorial supervision, misconduct / misdemeanor, civil misconduct, disciplinary misconduct.
FOR CITATION: Koroleva S. Yu. Anti-corruption measures aimed at the offences prevention in public procurement by implementing the requirements of the federal law of April 5, 2013 "On the contract system in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs" (based on the experience of the Ministry of internal affairs in the republic of Mordovia) // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2020. № 3 (51). P. 130-135 (in Russ.).
Предупреждение коррупции является сложным процессом, в котором принимает участие целый ряд субъектов, начиная от государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной властей) и заканчивая общественными организациями. А. А. Тирских, например, давая авторское определение коррупции применительно к органам внутренних дел, трактует ее как крайне негативный социальный феномен, обусловленный деформацией работы всей системы органов правопорядка по причине использования сотрудниками органов внутренних дел своих служебных полномочий, авторитета и статуса службы в интересах физических и юридических лиц для получения выгод материального и нематериального характера для себя лично либо в корпоративных интересах [7, с. 12]. Представляется все же, что такое определение носит скорее описательный характер.
Официальное определение коррупции содержится в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»1 (далее - Закон № 273-Ф3). Под ней понимается совершение таких преступных деяний, как злоупотребление служебным положением, дача (получение) взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, а равно любое иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (в том числе от имени или в интересах юридического лица) либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Из данного определения следует, что кор-
рупционные деяния не полностью охватываются составами УК РФ. Поэтому следует согласиться с подходом Н. В. Селихова, который считает коррупционными правонарушениями «административные проступки, гражданско-правовые и дисциплинарные правонарушения, подразумевающие деяния коррупционного характера» [6, с. 31-41]. Другой исследователь, А. И. Мизерий, классифицируя коррупционные правонарушения по степени общественной опасности, выделяет коррупцию-проступок [4, с. 18-19].
Однако нельзя согласиться с мнением В. М. Корякина, который под коррупционными дисциплинарными проступками понимает «... правовую оценку противоправного поведения лиц» [3]. Вряд ли проступок может быть квалифицирован как правовая оценка. Представляется, что в данном случае речь должна идти скорее о дисциплинарной ответственности за проступок, нежели о самом проступке.
По мере развития вариантов взаимодействия государства и общества проявления коррупции становятся все более разнообразными - она приобретает новые формы. Существенным фактором развития коррупции становится и то, что государство (не исключая и Управление МВД по Республике Мордовия) все активнее участвует в предпринимательской деятельности, причем с гражданско-правовой точки зрения оно, по общему правилу, является равноправным участником коммерческих отношений [5].
Первым антикоррупционным правовым актом, направленным против коррупции в государственном управлении, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», которым был введен ряд запретов и ограничений для государственных служащих2.
1 См.: Вопросы советов руководителей территориальных органов МВД России в федеральных округах : приказ МВД России от 28 июля 2014 г. № 624 : ред. от 28 дек. 2018 г. // СТРАС «Юрист».
2 См.: О борьбе с коррупцией в системе государственной службы : Указ Президента Рос. Федерации от 4 апр.1992 г.
№ 361 // Рос. газ. 1992. № 80. 7 апр.
Следующим этапом развития правового регулирования противодействия коррупции стали Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции»3 и упомянутый ранее Закон № 273-Ф3.
В соответствии с Законом № 273-Ф3 основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Пункт «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относит обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно п. 2, 4-6 ст. 76 Конституции Российской Федерации данная сфера общественных отношений подлежит регулированию нормами не только федеральных законов, но и нормативных актов уровня субъектов Российской Федерации, которые должны соответствовать федеральным законам. Законы и другие нормативные акты уровня субъектов Российской Федерации имеют приоритет перед федеральными в области регулирования отношений, не отнесенных ни к сфере исключительного ведения Российской Федерации, ни к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем выделить такую сферу общественных отношений и соответственно определить сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации представляется несколько проблематичным [1]. Однако следует обратить внимание на то, что по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают правом так называемого опережающего правотворчества - в отсутствие федерального закона, регулирующего общественные отношения в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние вправе принимать собственные нормативные акты. Одной из таких сфер являются отношения в сфере лоббистской деятельности - утверждение кодексов этики и служебного поведения государственных гражданских служащих
3 См.: О мерах по противодействию коррупции : Указ Президента Рос. Федерации от 19 мая 2008 г. // Рос. газ. 2008. № 266. 30 дек.
(Республика Мордовия). Значимую роль для антикоррупционной деятельности и профилактики играет сформированная обратная связь с населением и представителями разных сфер деятельности4.
Гражданское законодательство, регулирующее порядок заключения, исполнения и прекращения государственных контрактов, их форму и содержание, права и обязанности их сторон, их ответственность, также находится в исключительном ведении Российской Федерации. То же самое можно сказать и в отношении уголовного законодательства, нормы которого устанавливают ответственность за совершение участниками государственных закупок преступлений коррупционного характера. Что же касается законодательства об административных правонарушениях, то, находясь в совместном ведении Российской Федерации, оно предполагает наличие регионального компонента. В то же время охрана прав и свобод человека отнесена и к сфере исключительного ведения Российской Федерации, и к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов. По нашему мнению, эти нормы Конституции являются взаимоисключающими, что препятствует взаимодействию федеральных и региональных органов исполнительной власти.
В настоящее время почти во всех субъектах Российской Федерации выстроена единообразная система правовых средств противодействия коррупции на региональном уровне исходя из полномочий и возможностей конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, почти повсеместно приняты региональные законодательные акты о противодействии коррупции. Вместе с тем основной массив норм антикоррупционного характера содержится в федеральных законах и принятых на их основе нормах законодательства субъектов Российской Федерации. Не является исключением и Республика Мордовия.
Так, на основе Закона № 273-ФЗ был принят Закон Республики Мордовия от 8 июня 2007 г. № 54-З «О противодействии коррупции в Республике Мордовия»5, где к принципам противодействия коррупции относится адаптивность антикоррупционной политики, опирающаяся на независимые мониторинг и социальную диагностику. Данным Законом установлены запреты, ограничения и правила служебного поведения для работников государственных казенных учреждений Республики Мордовия.
4 См.: Шабельникова Н. А. Служебный этикет в системе органов внутренних дел: учебно-метод. пособие. Владивосток: Дальневосточный федеральный университет, 2010.
5 См.: О противодействии коррупции в Республике Мордовия : Закон Республики Мордовия от 8 июня 2007 г. № 54-З // Известия Мордовии. 2007. № 85-18. 8 июня.
К числу наиболее коррупциогенных отраслей в Республике Мордовия исследователи относят сферы «образования, здравоохранения, ЖКХ, строительства и госзакупки» [8]. Следует, впрочем, отметить некоторый недостаток приведенной классификации: сферы образования, здравоохранения, ЖКХ и строительства являются сферами экономики, тогда как государственные закупки - сфера общественных отношений, не создающая прибавочной стоимости сама по себе. Сферы образования, здравоохранения, ЖКХ, как, впрочем, и строительства, в значительной степени связаны с осуществлением государственных закупок, что делает проблему коррупции в этой отрасли еще масштабнее.
1 марта 2011 г. с вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» установлены принципы, направления деятельности, права и обязанности полиции. С принятием данного Закона перед Министерством внутренних дел по Республике Мордовия (далее
- МВД по Республике Мордовия) как территориальным органом МВД России на региональном уровне были поставлены принципиально новые задачи.
В частности, одной из таких задач является обеспечение реализации МВД по Республике Мордовия комплекса мер по совершенствованию, предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений коррупционной направленности в сфере государственных закупок в рамках реализации требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).
Одной из целей института государственных закупок является противодействие коррупции
- смысл правового регулирования отношений в сфере закупок органами государственной власти состоит в наиболее эффективном обеспечении их деятельности - получении ими товаров (работ, услуг) наилучшего качества по наиболее низкой цене. Разумеется, достижение данной цели встречает довольно серьезные препятствия. В данной сфере правового регулирования достаточно очевидно проявляется основной конфликт права - конфликт между «сущим» и «должным». Если одним исследователям основной задачей права видится обеспечение его соответствия потребностям практики или, выражаясь обыденным языком, «приближение его к жизни», то другие считают, что «резать следует то „практическое право", которое не соответствует прекрасному
теоретическому праву»6 [2, с. 232]. На наш взгляд, подчинение права практике обессмыслит право как социальное явление. Поэтому можно говорить лишь о реагировании норм права на практические потребности, но никак не о подчинении им.
Объем финансирования работы органов внутренних дел ежегодно увеличивается, что способствует неэффективности использования финансовых средств, которые на практике крайне сложно разграничить с уголовно наказуемыми деяниями.
В настоящее время в МВД по Республике Мордовия одним из направлений по дальнейшему развитию организационно-правовых основ противодействия коррупции является мониторинг выполнения условий контрактов на закупку товаров (работ, услуг) для нужд МВД по Республике Мордовия и обеспечение мер, направленных на повышение эффективности работы по искам и претензиям.
Мониторинг закупок - это система наблюдений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые осуществляются на постоянной основе путем сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков (ч. 1 ст. 97 Закона № 44-ФЗ).
Особым видом мониторинга правоприменения в сфере государственных закупок для нужд МВД по Республике Мордовия является мониторинг закупок, упоминаемый в ст. 97 Закона № 44-ФЗ. В связи с этим важнейшей целью проведения мониторинга государственных закупок для нужд МВД по Республике Мордовия является также выявление и пресечение правонарушений коррупционного характера.
В сводном аналитическом отчете, как правило, дается оценка не только эффективности обеспечения государственных нужд, но и эффективности исковой и претензионной работы.
Одним из критериев, нацеленных на профилактику злоупотреблений в сфере закупок, разработку предложений по координации действий, направленных на повышение эффективности борьбы с коррупцией в системе МВД по Респу-
6 Эта фраза представляет собой ответ проф. Д. А. Ке-римова на риторический вопрос, заданный немецким теоретиком права Карлом-Магнусом Бергбомом (Bergbohm) после утверждения о превосходстве практического права над «прекрасным теоретическим правом»: «Зачем точить нож, если нечего резать?», подразумевавшим отсутствие необходимости объективной оценки действий законодателя (Lang-Hinrichsen, Dietrich, "Bergbohm, Karl-Magnus" in: Neue
Deutsche Biographie 2 (1955). P. 77).
блике Мордовия в сфере закупок и активизацию участия подразделений МВД по Республике Мордовия в разработке государственной политики и стратегии действий в сфере борьбы с коррупцией, совершенствование антикоррупционного законодательства Российской Федерации, является ведомственный контроль структурных подразделений, а также подчиненных ему федеральных казенных учреждений и территориальных органов МВД России на районном уровне, являющихся юридическими лицами7. По нашему мнению, ведомственный контроль никак не может быть критерием профилактики, являясь ее мерой.
Представляется, что роль ведомственного контроля состоит не только и не столько в оценке итогов работы по передаче заказов на выполнение разного рода работ, по оказанию различных услуг правоохранительным органам, сколько в возможности оперативного предотвращения коррупционных преступлений силами МВД России.
По анализу служебных проверок, проведенных МВД по Республике Мордовия с целью выявления фактов нарушений дисциплины, не влекущих за собой уголовной ответственности, в рамках осуществления закупок, имели место такие дисциплинарные взыскания, как замечание и выговор. Также одним из примеров служит привлечение к дисциплинарной ответственности ряда сотрудников за нарушения отдельных требований Закона № 44-ФЗ.
Так, на основании извещения о проведении электронного аукциона МВД по Республике Мордовия проводились торги на заключение государственного контракта на поставку 22 принтеров для нужд МВД по Республике Мордовия. Согласно техническому заданию к закупке размеры принтеров не должны были превышать 384x280*204 мм. Победитель торгов предложил поставить принтеры марки «Olivetti» c габаритными размерами 384*280*204 мм. В рамках заключенного контракта должностными лицами МВД по Республике Мордовия, ответственными за приемку товара, по государственному контракту был получен товар марки «Olivetti RR2 Plus», габаритные размеры которого составляли 384*296*204, что являлось нарушением как технического задания, так и аукционной документации, равно как и государственного контракта.
7 См.: Об утверждении Регламента проведения Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд : приказ МВД России от 16 мая 2016 г. № 247; План проведения проверок в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд на 2018 год подразделений, подчиненных МВД по Республике Мордовия, от 28 декабря 2017 г. № 24/2184 (п. 13).
Анализом идентичных закупок, проводимых иными подразделениями МВД России, установлено, что в случае указания в документации о закупке существующих размеров принтеров на торгах происходило значительное снижение начальной максимальной цены контрактов. Более того, в ходе служебной проверки от 31 октября 2018 г. № 7/2245 выяснилось, что в аукционную документацию были включены такие характеристики принтеров, которыми в совокупности не обладает ни одна из известных заказчику моделей. Таким образом, МВД по Республике Мордовия было допущено ограничение потенциальных участников торгов ввиду ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей должностными лицами МВД по Республике Мордовия. Действия указанных лиц представляют собой нарушение п. 1 ч. 1 ст. 64 и п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ - согласно наименованию и описанию объекта закупки должны носить объективный характер.
Представляется целесообразным закрепить на уровне Республики Мордовия административную ответственность за совершение ряда коррупционных деяний, не подпадающих под действие соответствующих статей УК РФ, в форме штрафа. Такая возможность прямо предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.3 и ст. 1.3.1 ч. 1 ст. 2.1). Закон Республики Мордовия от 15 июня 2015 г. № 38-З «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия»8 в настоящее время, к сожалению, не предусматривает состава административных правонарушений такого рода. В результате лица, допустившие нарушения коррупционного характера, могут нести исключительно дисциплинарную ответственность. Необходима дальнейшая проработка антикоррупционной стратегии в сфере государственных закупок в рамках широкой кампании по совершенствованию системы госуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 153-162.
2. Керимов Д. А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права : монография. 2-е изд. - М.: Аванта+, 2001.- 560 с.
8 См.: Об административной ответственности на территории Республики Мордовия : Закон Республики Мордовия от
15 июня 2015 г. № 38-З // Известия Мордовии. 2015. № 64-29.
16 июня.
3. Корякин В. М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности : монография. - М. : Юрлитинформ, 2014. - 455 с.
4. Мизерий А. И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с коррупцией в органах власти : дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2000. - 286 с.
5. Налетов К. И. Трансформация частноправового аспекта деятельности государства в эпоху глобализации // Страховое право. 2018. № 2(79). С. 3-10.
6. Селихов Н. В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты) : дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - 286 с.
7. Тирских А. А. Региональная криминологическая характеристика коррупции в органах внутренних дел (по материалам Восточно-Сибирского региона) : дис. . канд. юрид наук. - Иркутск,
2006. - 168 с.
8. Храмова О. Е., Котляров С. Б., Чичеров Е. А. Меры по противодействию коррупции на федеральном и региональном уровне: на примере Республики Мордовия // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8. № 12А. С. 204-212.
REFERENCES
1. Blankenagel' А. Sravnitel'noe konstitutsion-noe obozrenie (Comparative Constitutional Review),
2007, No.1. pp. 153-162.
2. Kerimov D. А. Metodologiya prava. Pred-met, funktsii, problemy filosofii prava: monografiya (Methodology of law. Subject, functions, problems of philosophy of law: monograph), Moscow: Аvanta+, 2001,560 p.
3. Koryakin V. M. Protivodeystviye korruptsii v sfere gosudarstvennykh zakupok dlya nuzhd oboro-ny i voyennoy bezopasnosti: monografiya (Counteracting corruption in the sphere of public procurement
for the needs of defense and military security: monograph), Moscow: Jurlitinform, 2014, 455 p.
4. Mizeriy A. I. Ugolovno-pravovyye i krimino-logicheskiye aspekty bor'by s korruptsiyey v orga-nakh vlasti : dis. ... kand. yurid. nauk (Criminal legal and criminological aspects of the fight against corruption in the government: candidate's thesis), N. Novgorod, 2000, 286 p.
5. Naletov K. I. Strakhovoye parvo (Insurance law), 2018, No. 2 (79), pp. 3-10.
6. Selikhov N. V. Korruptsiya v gosudarstvennom mekhanizme sovremennoy Rossii (teoreticheskiye aspekty) : dis. ... kand. yurid. nauk (Corruption in the state mechanism of modern Russia (theoretical aspects): candidate's thesis), Yekaterinburg, 2001, 286 p.
7. Tirskikh A. A. Regional'naya kriminologiches-kaya kharakteristika korruptsii v organakh vnutren-nikh del po materialam Vostochno-Sibirskogo regio-na : dis. ... kand. yurid nauk (Regional criminological characteristics of corruption in the internal affairs bodies on the materials of the East Siberian region: candidate's thesis), Irkutsk, 2006,168 p.
8. Khramova O. Ye., Kotlyarov S. B., Chiche-rov Ye. A. Voprosy rossiyskogo i mezhdunarodnogo prava (Questions of Russian and international law), 2018,Vol. 8, No. 12A, pp. 204-212.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Светлана Юрьевна Королева, юрисконсульт правового отдела МВД по Республике Мордовия (Российская Федерация, Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Коммунистическая, д. 75)
E-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Svetlana Yu. Koroleva, Advisor for the Legal Department of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Mordovia (Republic of Mordovia, Saransk, Kommunisticheskaya str, 430005, Russian Federation)
E-mail: [email protected]
