CC BY
31
Страницы истории
Удк 336.144
планирование расходов на образование и здравоохранение в губерниях
российской империи (на примере пермской губернии)
н. А. истомина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
В статье отмечается, что внимание к вопросам планирования и финансирования расходов на образование и здравоохранение обусловлено важностью этих сфер для любого государства. В Российской империи (в частности в губерниях) планирование расходов на образование и здравоохранение находилось на достаточно высоком уровне. Изучены исторические практики (примеры) оценки плановых потребностей учреждений образования и здравоохранения (на примере Пермской губернии) в конце XIX-начале XX в.
Ключевые слова: Российская империя, Пермская губерния, расходы, образование, здравоохранение, планирование.
Состояние и уровень развития таких важнейших отраслей социальной сферы любого государства, как образование и здравоохранение, напрямую зависят от их финансирования. Для определения объема финансовых ресурсов, которые должны (могут) быть направлены на обеспечение функционирования образовательных и лечебных учреждений, используются методы и подходы бюджетного планирования (планирования бюджетных расходов).
Финансовые документы прошлых столетий как на уровне российского государства в целом, так и на уровне территорий (губерний, уездов) позволя-
ют провести исследование исторической практики планирования расходов на образование и здравоохранение. В частности, представляют интерес особенности планирования расходов на обеспечение деятельности конкретных учреждений.
Объектом изучения являются приемы (подходы, методы) планирования расходов на обеспечение деятельности учреждений здравоохранения и образования в Пермской губернии в начале ХХ в.
Обязательства территориальных органов управления в губернии - губернских и уездных земств -в отношении содержания учреждений различного профиля носили название «повинности». Повинности, связанные с учреждениями здравоохранения, являлись одними из самых значительных. Это подтверждается сведениями о количестве учреждений здравоохранения, находившихся в ведении земств Пермской губернии. По данным 1885 г. в губернии «.. .на счет земства содержится 26 больниц (в том числе 1 приют душевнобольных на 165 кроватей) и 17 лечебниц на 1 260 кроватей; кроме того, имеется еще 8 фельдшерских приемных покоев и 170 фельдшерских пунктов» [3].
Для качественного производства расчетов потребности в средствах для лечебных учреждений следовало прежде всего преодолеть проблему не-
определенности полномочий уездных и губернских земств в области здравоохранения. Эта проблема, по оценкам современников, была минимизирована в результате ряда решений.
1. К ведению губернских земств отошли:
- губернские больницы;
- психиатрические лечебницы;
- содержание фельдшерских и повивальных школ;
- устройство съездов земских врачей.
2. Уездные земства несли ответственность за:
- сельскую медицину;
- осуществление расходов на борьбу с эпидемиями [2].
Планирование необходимых расходов на содержание земских учреждений здравоохранения в губерниях Российской империи (в частности в Пермской губернии) было достаточно детальным и учитывало:
- установленные размеры окладов персоналу лечебных заведений;
- количество больных;
- площадь и иные характеристики помещений больниц;
- установленные нормативы по отдельным потребностям (например на питание);
- действительные затраты, необходимые для реального производства того или иного вида расходов.
Планирование расходов на оплату труда базировалось на установленных размерах окладов денежного содержания различным категориям сотрудников учреждений здравоохранения (в табл. 1 представлены оклады жалованья для сотрудников и специалистов Александровской больницы г. Перми - столице Пермской губернии в 1910 г.).
Таблица 1
нормативы окладов жалованья персонала,
учтенные при планировании расходов на содержание Александровской больницы г. перми в 1910 г. [6]
кому назначено Жалованье одного
жалованье работника, руб. в мес.
Старшему врачу 250
Ординаторам От 150 до 200
Фельдшеру, фельдшерицам От 45 до 65
и акушеркам
Сестрам милосердия От 18 до 40
и санитарам
Надзирателю От 23 до 28
и надзирательницам
Привлекает внимание аналитиков и историков значительный разрыв в размерах окладов между врачами и младшим медицинским персоналом (фельдшерами и акушерками). Вместе с тем отдельные сотрудники, работавшие в Александровской больнице на должностях сестер милосердия и санитаров, могли ежемесячно получать вознаграждение, практически равное минимальному окладу фельдшера и (или) акушерки. Это связано с тем, что оклад зависел также от стажа работы конкретного специалиста в учреждении (занимавший меньшую должность в течение более длительного времени мог рассчитывать на денежное вознаграждение, сопоставимое с окладом специалиста на более высокой должности, но занимавшего ее меньший период времени).
Нормативы расходов на продовольствие, которые были учтены при планировании расходов на содержание Александровской больницы, приведены в табл. 2.
Интересным историческим фактом, подтвержденным статистическими сведениями по Александровской больнице, является существенное (более чем трехкратное) отклонение в меньшую сторону норматива расходов на питание больного от норматива расходов на питание в день специалиста (дежурного врача). Даже по сравнению с нормативом для обычных служащих больные питались хуже. Несомненно, это накладывало определенный отпечаток на эффективность и длительность процесса лечения. На питание больного в день выделялось примерно на 5 коп. больше, чем на питание прислуги, конюхов, кучеров, кладовщиков, рассыльных и швейцаров.
Таблица 2 нормативные показатели расходов на продовольствие в Александровской
больнице в 1910 г. [6]
категория лиц, коли- норматив количество дней получения питания в год, всего по категории
получавших питание чество, чел. в день, коп.
Больные 325 23,727 118 625
Дежурный врач 1 85,0 365
Служащие 15 38,154 5 475
Помощница 1 38,154 365
смотрителя
Прислуга 23 18,678 36 865
Конюхи, кучера 3 18,678 1 095
Кладовщик, 3 18,678 1 095
рассыльный,
швейцар
Детализированным и обстоятельным подходом характеризовалось планирование потребности в финансовых средствах на заготовку белья, одежды и обуви (табл. 3). Исходя из общей численности пациентов больницы, специфики оказания медицинской помощи и других факторов, высчитыва-лась физическая потребность в соответствующих предметах. Затем на основании примерной цены приобретения единицы необходимого предмета (допустим, одежды) определялась общая плановая сумма по больнице в целом.
Приведенные в табл. 3 данные характеризуют Александровскую больницу Перми как весьма многопрофильное учреждение, рассчитанное на оказание медицинских услуг как взрослому, так и детскому населению. В основном (за исключением приобретения докторских халатов) средства направлялись на приобретение стандартных предметов одежды для пациентов лечебного учреждения. Относительно небольшие плановые расходы на
Таблица 3 расчет необходимых расходов на заготовку одежды, белья и обуви в Александровской больнице в 1910 г. [6]
приобретение обуви по сравнению с расходами на приобретение одежды объясняются естественно большими сроками носки обуви.
В составе земских расходов в губерниях, помимо прочих издержек, присутствовали расходы на «общественное призрение», т. е. на содержание таких социальных учреждений, как богадельни и дома призрения для бедных. Основные показатели, учитывавшиеся при расчете необходимых расходов на содержание богадельни в г. Перми, представлены в табл. 4, 5, 6.
При сравнении отдельных нормативов на содержание Александровской больницы и богадельни можно заметить, что по данным учреждениям действовали стандартные нормативы расходов на питание служащих - 38,154 коп. в день и прислуги - 18,678 коп. в день. В части денежного вознаграждения по сопоставимым категориям работников наблюдается более высокая заработная плата в классическом лечебном учреждении.
Для исследования вопроса о подходах к планированию расходов в сфере образования также обратим внимание на важность решения проблемы
Таблица 4
основные показатели (жалованье), учтенные при планировании расходов на содержание
богадельни г. перми в 1910 г. [6]
предмет расходов количество работников Жалованье одного работника в месяц, руб.
Жалованье: 5 11
- служителям 3 10
1 9
- сиделкам 1 11
1 10
4 8
- кухаркам 1 12
- караульным 2 9
- водовозу 1 9
Таблица 5
основные показатели (продовольствие), учтенные при планировании расходов на содержание богадельни г. перми в 1910 г. [6]
необходимый предмет предполагается заготовить, шт. Расходы на заготовку
Руб. коп.
Блузы служительские 125 173 05
Брюки 106 188 76
Рубашки мужские 312 361 51
Рубашки детские 45 26 07
Рубашки женские 171 225 46
Чулки холщевые 706 268 28
Чепчики сиделочные 55 27 50
Халаты докторские 97 301 80
Халаты тиковые 60 136 58
Халаты полотняные 48 98 92
Халаты суконные 34 207 72
Скатерти 8 22 24
Шторы суровые 15 84 97
Шторы шерстяные 4 32 80
Салфетки 24 8 16
Башмаки кожаные 175 323 75
Туфли 56 пар 84 -
Наволочки детские 50 22 45
Одеяла байковые детские 18 27 72
Одеяла тканевые детские 10 12 40
Пеленки полотняные 85 45 -
Пеленки бумазейные 50 17 50
Подстилки детские 81 19 24
Рубашки младенческие 56 22 40
предмет расходов количество человек общее количество дней, принятых в расчет норматив на продовольствие, коп. в день
Продовольствие: - призреваемых - служащих - прислуги 225 85 125 13,1045
2 730 38,154
16 5 840 18,678
Таблица 6
основные показатели (заготовка одежды, белья и обуви), учтенные при планировании расходов на содержание богадельни г. перми в 1910 г. [6]
распределения полномочий и ответственности между губернскими и уездными земствами.
Как свидетельствуют исторические источники, «...заботы о народном образовании», т. е. обеспечение деятельности начальных школ, относились к предметам ведения уездных земств, а «.. .губернские земства отвели себе по преимуществу область среднего образования и подготовки учительского персонала» [2].
Планирование объемов расходов по учреждениям образования велось в губерниях Российской империи (в том числе в Пермской губернии) по следующим основным направлениям:
1) содержание учительского персонала;
2) доставление учебных принадлежностей;
3) содержание школьных помещений;
4) школьное строительство [2].
Причем в источниках последней трети XIX в. присутствуют указания о необходимости определения «.нормальной стоимости содержания учителей, училища и обучения одного ученика» [1]. Фактически предлагалось перейти к планированию расходов на образование на основе нормативов
подушевого финансирования (в современной терминологии). Расходы на обучение одного учащегося ориентировочно предлагалось установить на уровне 3 руб. в мес. Эта величина складывалась из:
- жалованья учителя;
- арендной платы за наем квартиры для помещения школы;
- расходов на отопление и школьные принадлежности [1].
Направления, по которым велось планирование расходов учреждений образования в Красноуфим-ском уезде Пермской губернии, представлены в табл. 7. Отметим, что совокупность направлений не была абсолютно стандартной для всех учреждений. В частности, затраты на приобретение материалов для рукоделия и хозяйственные нужды предусматривались не для каждого учреждения.
Анализ данных табл. 7 показывает, что в различных учреждениях Красноуфимского уезда предполагалась различная штатная численность преподавателей. Для более крупных учреждений кроме должности учителя (учителей) за счет земства финансировалась заработная плата помощника (помощников) учителей. Также масштаб учреждения влиял, помимо прочего, на величину плановых расходов на учебные пособия.
Изучение материалов Пермского губернского собрания (которое утверждало сметы губернских расходов) позволяет подтвердить вывод о том, что, несмотря на четкость и определенность базовых показателей, установление нормативов расходов и прочие усилия, оценка расходных потребностей земств в Пермской губернии (как губернских, так и уездных) была связана с большим количеством трудностей. Актуальными проблемами планирования земских расходов на содержание учреждений (в том числе образования и здравоохранения) являлись:
1) сметы составлялись в значительной степени произвольно, без необходимой проработки деталей, на основании непроверенных предположений без учета действительной потребности. Так, при обсуждении расходов на содержание Александровской больницы отмечалось, что «... смета. основана не на действительном расходе, а на выводах, нигде не выясненных» [4];
2) при составлении смет имело место сознательное завышение расходных потребностей, включение в смету ненужных расходов. Часто не проводились соответствующие сравнения с
предмет расходов предполагается загото- расходы на заготовку
вить, шт. руб. коп.
Заготовка одежды, белья и обуви: - брюк служительских
12 16 61
- брюк 12 21 32
- кофт сарпинковых 262 206 59
- кофт сиделочных 16 17 94
- наволочек матрацных 62 129 43
- одеял тканевых 39 136 11
- простыней серых 167 232 73
- платков бумазейных 35 35 -
- подштанников 90 74 09
- полотенец 453 117 78
- рубашек мужских 101 92 34
- рубашек женских 83 86 03
- фартуков сиделочных 16 12 63
- фартуков надзирателей 2 2 72
- чулок холщевых (пар) 491 186 85
- юбок сиделочных 16 28 28
- башмаков кожаных (пар) 101 186 85
- котов (пар) 60 120 -
Таблица 7
планирование земских расходов на образование (на примере красноуфимского уезда)
в 1900 г., руб. [5]
направления расходов
Иа содержание преподавателей Законо- на хозяйствен- Материалы на учебные Всего
должность Средства учителю ные расходы для рукоделия пособия
начальные народные училища
Верхне-Сергинское мужское училище
Учителю 300,0 84 - - 64 772
1-му помощнику 180,0 -
2-му помощнику 144,0 -
Верхне-Сергинское женское училище
Учительнице 276 60 - 5 30 491
Помощнице 120 - -
Верхне-Суксунское училище
Учителю 300 60 50 5 40 575
Помощнице 120 -
Бывшее миссионерское (Ювинское) училище
Учителю 300 50 60 - 40 450
Двухклассные министерские училища
Красноуфимское мужское училище
Учителю 1 класса 360 120 - Расходы в смете 152 1 412
Учителю 2 класса 420 - учреждений не
Помощнику 240 - предусматривались
Учителю пения 120 -
Красноуфимское женское училище
Учительнице 1 класса 360 120 96 Расходы в смете 65 1 301
Учительнице 2 класса 420 - учреждений не
Помощнику 240 - предусматривались
Богородское училище
Учительнице 1 класса 300 150 70 Расходы в смете 60 980
Учительнице 2 класса 360 - - учреждений не
На содержание общежития - - 40 предусматривались
одноклассное министерское (каргинское) училище
Учителю 200 60 50 Расходы в смете учреждений не предусматривались 30 340
Русско-башкирские училища
Шокуровское училище
Вероучителю 10 90 Расходы в смете учреждений не предусматривались 50 150
Белянковское училище
Учителю 35 - 90 Расходы в смете 50 210
Вероучителю 35 - учреждений не предусматривались
Больше-Окинское училище
Учителю 150 - 90 Расходы в смете 50 350
Вероучителю 60 - учреждений не предусматривались
фактическими расходами прошлых лет (либо значения плановых оценок значительно превышали средний расход за прошлые годы), а также с расходами на аналогичные потребности в других территориях. Например, при
проверке расчета потребности на приобретение предметов одежды, белья и обуви в приют для душевнобольных «.оказалось, что всего имеется в достаточном количестве от прошлых лет» [4, 5].
Таким образом, оценки качества планирования расходов на содержание земских учреждений образования и здравоохранения были достаточно неоднозначными. Однако для своего времени в Пермской губернии уровень применявшихся подходов и изменения необходимых показателей следует считать высоким.
Многое из того, что было характерно для территориального бюджетного планирования в начале ХХ в., применяется и в наше время для определения объемов плановых расходов (расходных потребностей) учреждений социальной сферы. В частности -. образования и здравоохранения.
Список литературы
1. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: типография В. В. Пратц. 1872.
2. Веселовский Б. История земства за сорок лет. Том 1. СПб.: Издательство О. Н. Поповой. 1909.
3. Красноперов Е. И. Двадцатипятилетие Пермского края со времени отмены крепостного права царем-освободителем Императором Александром II. Историко-статистический очерк. Пермь: типография губернской земской школы. 1886.
4. Систематический сборник постановлений Пермского губернского земского собрания за 18801885 гг. (четвертое и пятое трехлетия). Составлен секретарем губернской земской управы В. М. Наумовым. Пермь: типография Пермской земской управы.1890.
5. Смета и раскладка с приложениями Крас-ноуфимского уездного земства на 1900 год. Красно-уфимск: Типография Н. Н. Левиной. 1900.
6. Сметы доходов и расходов и раскладочная ведомость на 1910 год. Пермь: Электротипография губернского земства. 1909.
