CC BY
156
Международные финансы
УДК 339.726.7
ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕГО БЮДЖЕТА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
А. Г. МНАЦАКАНЯН, доктор экономических наук, профессор, директор института менеджмента, экономики и предпринимательства
E-mail: rektor64@maiL ru Калининградский государственный технический университет
C. В. РЯБЦЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: laturna@interia. pl Балтийская государственная академия рыбопромыслового флота
В статье представлено исследование перспектив реформирования системы финансирования общего бюджета Евросоюза (ЕС). Рассматривается существующий порядок финансирования общего бюджета ЕС. Анализируется современное состояние взносов в общий бюджет ЕС на основе НДС. Оцениваются преимущества и недостатки единого общеевропейского НДС, а также возможные последствия его введения.
Ключевые слова: общий бюджет ЕС, система собственных источников, традиционные собственные источники, таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость, прямые взносы на основе ВНД, общеевропейский НДС.
Развитие мировой экономики во многом идет по пути образования региональных экономических союзов и блоков. Естественно, что развитие таких международных экономических сообществ требует формирования соответствующих региональных
наднациональных финансовых систем. В настоящий момент наиболее развитой наднациональной финансовой системой является финансовая система Европейского Союза. Однако один из ее компонентов - общий бюджет ЕС - финансируется весьма запутанным и непрозрачным способом.
Система формирования доходной части общего бюджета ЕС уже много лет является предметом критики со стороны большинства стран Евросоюза. Одновременно проходит дискуссия о реформировании этой системы. В 2004 г. Европейская Комиссия представила предложения по реформированию существующих правил. Одно из них предусматривало повышение роли НДС в источниках доходов общего бюджета ЕС.
Авторами будет рассмотрен так называемый «новый общеевропейский НДС Евросоюза» в качестве потенциального источника наполнения общего бюджета, а также его преимущества и недостатки относительно существующего порядка финансирования общего бюджета ЕС.
Прежде всего представляется необходимым кратко рассмотреть существующие источники формирования доходов общего бюджета Евросоюза (рис. 1) [1; 2; 5]. Традиционные собственные источники включают таможенные пошлины, взимаемые в соответствии с Общим таможенным тарифом, а также сахарные сборы, представляющие собой сборы с производителей сахара и изоглюкозы в рамках политики организации общего рынка сахара. Следует заметить, что доходы от таможенных пошлин могут быть признаны доходами всего Евросоюза, а не отдельных его стран, так как они взимаются со всех хозяйствующих субъектов, действующих за границами Евросоюза.
Следующим источником доходно й час ти бюджета ЕС являются взносы отдельных стран, рассчитанные в зависимости от размеров их валового национального дохода (ВНД). Большая часть этих взносов служит для покрытия разницы между планируемыми расходами и поступлениями общего бюджета из указанных источников. Эта разница, рассчитанная для всей организации, должна быть покрыта членами Евросоюза в размере, пропорциональном доле каждой страны в совокупном ВНД ЕС. Данная концепция формирования общего бюджета означает, что чем больше его расходная часть, не покрытая доходами за счет таможенных пошлин и НДС, тем больше должны быть прямые
140 000
120 000
□ Взносы стран - членов ЕС, размер которых зависит от ВНП (включая
баланс предыдущих лет)
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
I Поступления от НДС (включая баланс предыдущих лот)—
И Прочие доходы (за исключением
профицита (дефицита)
ЕЭТрадиционные собственные источники
4}
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
45 # # jr J> & Jf Jf j
V V V V V V V V V V V V V V "V *V *V V 1>
-20 000
0
Источник: [4; 7].
Примечание: 1970-1977гг. - в млн единиц учета (Unit of account, UA); 1978-1998 гг. - в млн экю (ECU); c 1999 г. - в млн евро (EUR).
Рис. 1. Структура финансирования общего бюджета ЕС в 1970-2010 гг.
взносы стран ЕС, рассчитанные пропорционально уровню их благосостояния. Взносы, рассчитанные на основе ВНД, способствуют более справедливому перераспределению расходов отдельных стран по финансированию общего бюджета ЕС в соответствии с уровнем их экономического развития. Одновременно этот подход позволяет формировать общий бюджет без дефицита (что является одним из основных принципов его существования). Необходимо также добавить, что на период с 2007 по 2013 г. Нидерланды и Швеция имеют ограничение на размер ежегодных выплат, рассчитанных в зависимости от размеров их ВНД на сумму 605 млн евро и 150 млн евро соответственно (в ценах 2004 г.).
Прочие доходы представляют собой поступления подоходного налога от лиц, занятых в институтах и организациях Евросоюза, доходы от заемных операций Евросоюза и составляют незначительную часть поступлений общего бюджета ЕС - около 1-2 %.
К системе собственных источников бюджета ЕС можно также отнести так называемые льготы Великобритании по взносам в общий бюджет Евросоюза от НДС и ВНД. Льготы этой страны являются фактором, который существенным образом влияет на размер взносов отдельных стран ЕС в общий бюджет. В общем виде льготы Великобритании представляют собой возврат этой стране 66 % от разницы между ее долей в базе для расчета НДС и долей в общей сумме расходов из бюджета ЕС [13, с. 13]. В результате выпадающая из бюджета Евросоюза сумма льгот этой страны покрывается за счет всех остальных стран и рассчитывается в той же пропорции, в какой эти страны участвуют в формировании ВНД ЕС. Данный принцип относится также и к новым членам Евросоюза, несмотря на то, что эти страны являются наименее развитыми членами ЕС. Однако и здесь есть свои особенности. Четыре экономически развитые страны (Австрия, Нидерланды, Германия и Швеция) покрывают только 1,4 % приходящихся на них квот по финансированию английских льгот. То есть эти страны имеют своеобразные «льготы на льготы Великобритании».
С 1979 г. НДС является одним из источников финансирования общего бюджета Евросоюза. И хотя с того времени его значение существенно уменьшилось ввиду усиления роли поступлений от ВНД, он все еще остается существенным (см. рис. 1).
Доходы от НДС общего бюджета Евросоюза рассчитываются достаточно сложным способом.
Прежде всего это связано с тем, что хотя НДС и является наиболее унифицированным налогом в ЕС, до настоящего момента существуют значительные различия в уровнях его ставок в отдельных странах (табл. 1). Для того чтобы уменьшить влияние этих различий на размер взносов в общий бюджет и справедливо определять взносы отдельных стран, используются соответствующие методы расчета, которые состоят в следующем.
Взносы стран от НДС определяются с помощью умножения единой для ЕС ставки НДС на унифицированную (статистическую) базу данного налога. Следует отметить, что эта база включает в себя не фактическую стоимость всех товаров и услуг, подлежащих налогообложению, а их оценочную (статистическую) стоимость.
Статистическая база НДС (и в свою очередь доходы от данного налога) рассчитывается с помощью ставок в соответствии с законодательством Евросоюза. Однако эта база для расчета НДС не учитывает временных отступлений и постоянных льгот в порядке ее применения. База для расчета НДС не должна быть подвержена влиянию различий в национальных системах НДС (особенно в уровне ставок) на объемы поступлений в общий бюджет Евросоюза.
Унифицированная база НДС не может превышать 50 % ВНД отдельной страны Евросоюза (так называемый capping). Если база начисления НДС превышает данный уровень, то НДС рассчитывается от 50 % ВНД. Так, например, в 2007 г. подобная ситуация наблюдалась в 11 странах ЕС. Этот принцип призван выровнять различия в национальных системах и, прежде всего, ослабить регрессивный характер НДС, т. е. облегчить положение экономически менее развитых стран.
В настоящий момент в соответствии с решением Совета ЕС от 07.06.2007 действует единая ставка НДС (0,3 %). Это означает, что именно такая часть от статистической налоговой базы передается членами ЕС в общий бюджет данной организации. Для Австрии, Германии, Нидерландов и Швеции на период с 2007 по 2013 г. действуют значительно более низкие ставки. Эти исключения из общих правил делают всю систему финансирования общего бюджета ЕС неоднородной и мало прозрачной [1].
Взносы стран — членов Евросоюза в общий бюджет представлены в табл. 1. Средняя сумма взносов для стран ЕС составила в 2010 г. около 0,93 % совокупного ВВП Евросоюза. Согласно дан-
Таблица 1
Расчеты стран с общим бюджетом Евросоюза в 2010 г.
Страна Трансферты из общего бюджета ЕС, млн евро Взносы в общий бюджет ЕС, млн евро Сальдо (трансферты, взносы), млн евро Доля трансфертов из общего бюджета, % от ВВП Доля взносов, % от ВВП Доля сальдо, % от ВВП ВВП, млн евро
Бельгия 6145,1 4 783,2 1 361,9 1,77 1,37 0,39 348 109,5
Болгария 1 222,50 352,6 869,9 3,49 1,01 2,48 35 070,0
Чехия 3 415,60 1 497,70 1 917,9 2,35 1,03 1,32 145 324,1
Дания 1 525,70 2 380,5 -854,8 0,67 1,05 -0,38 226 887,1
Германия 11 825,20 23 772,60 -1 1947,4 0,48 0,97 -0,49 2 462 100,0
Эстония 807,9 142,4 665,5 5,71 1,01 4,70 14 152,8
Ирландия 2 065,60 1 394,30 671,3 1,29 0,87 0,42 159 906,4
Греция 5 748,70 2 310,10 3 438,6 2,57 1,03 1,54 223 495,1
Испания 13 190,5 10 095,4 3 095,1 1,26 0,96 0,30 1 047 103,0
Франция 13 105,1 19 580,8 -6 475,7 0,68 1,02 -0,34 1 917 123,9
Италия 9 497,5 15 332,40 -5 834,9 0,61 0,99 -0,38 1 547 117,3
Кипр* 178 184,5 -6,5 0,71 0,74 -0,03 25 022
Латвия 843,6 175 668,6 4,58 0,95 3,63 18403,3
Литва 1 601,9 269,1 1 332,8 5,93 1,00 4,94 27 003,5
Люксембург 1 554,30 261,2 1 293,1 4,05 0,68 3,37 38 394,0
Венгрия 3 650,00 955 2 695 3,94 1,03 2,91 92 552,5
Мальта 112,4 61,2 51,2 1,92 1,04 0,87 5 865,2
Нидерланды 2 146,1 5 613,60 -3 467,5 0,37 0,97 -0,60 580 795,0
Австрия 1 821,6 2 626,90 -805,3 0,65 0,93 -0,29 281 179,3
Польша 11 822,00 3 656,8 8 165,2 3,66 1,13 2,53 322 679,3
Португалия 4 378,8 1 847,90 2 530,9 2,56 1,08 1,48 170 864,9
Румыния 2 317,40 1 143,1 1 174,3 1,99 0,98 1,01 116 246,9
Словения 755,7 386,6 369,1 2,11 1,08 1,03 35 797,7
Словакия 1 905,00 647,3 1 257,7 2,91 0,99 1,92 65 421,8
Финляндия 1 309,60 1 702,20 -392,6 0,73 0,95 -0,22 178 955,0
Швеция 1 646,20 3 243,10 -1 596,9 0,53 1,04 -0,51 310 411,8
Великобритания 6 745,6 14 659,4 -7 913,8 0,43 0,93 -0,50 1 571 204,6
*Данные по Кипру рассчитаны согласно прогнозному ВВП Всемирного банка.
Источник: [4].
ным, представленным в указанной таблице, сальдо совокупных взносов и выплат из общего бюджета Евросоюза, представленное в процентах от ВВП отдельных стран, позволяет авторам разделить страны на доноров и получателей данного бюджета. К донорам можно отнести Финляндию, Австрию, Францию, Данию, Италию, Германию, Великобританию, Швецию и Нидерланды. Все остальные страны относятся к получателям из общего бюджета Евросоюза. В наибольшей степени это относится к Латвии, Литве, Эстонии, Люксембургу, Венгрии, Польше и Болгарии, чей баланс взносов и выплат из общего бюджета Евросоюза составляет от 2,48 до 4,94 % от ВВП.
Наиболее часто к существующей системе финансирования общего бюджета ЕС предъявляются следующие претензии [7, с. 10]:
1) система основана на взносах отдельных стран, которые напрямую передаются из национальных бюджетов. В такой системе большинство граждан не знают, какие суммы вносятся их страной в общий бюджет ЕС, и часто несправедливо считают, что функционирование Евросоюза стоит слишком дорого;
2) наличие льгот Великобритании и четырех других развитых стран (Германии, Австрии, Нидерландов и Швеции). Стоимость этих льгот неравномерно перекладывается на остальных членов ЕС, что делает систему еще менее понятной;
3) существующая система заставляет страны Евросоюза оценивать их место в этой организации с точки зрения чистого плательщика или чистого получателя средств из общего бюджета, что способствует появлению в переговорах по бюджетным
вопросам этих стран склонности руководствоваться логикой «соответствующих возвратов» (]ш1еШоиг). Эти государства считают, что их чистая позиция при расчетах с бюджетом ЕС должна быть как можно более выгодной и сопоставимой с позициями остальных стран со схожим экономическим положением. Таким образом, национальные интересы становятся важнее общих интересов Евросоюза. Данная проблема наиболее ясно проявилась при работе над параметрами общего бюджета на 2014-2020 гг.
Таким образом, широко распространено мнение, что существующая система финансирования общего бюджета ЕС сложна, несправедлива, непрозрачна и малопонятна обычному гражданину [10].
В свете теории публичных финансов, а также анализа предложений о реформировании существующей системы финансирования общего бюджета ЕС новые источники его пополнения должны соответствовать следующим требованиям [3, с. 7; 6; 7]:
а) новый источник должен быть максимально простым и прозрачным;
б) он должен обеспечивать достаточность и стабильность. Налог удовлетворяет критерию достаточности, если каждая страна в состоянии получить доход сверх суммы, необходимой для покрытия своего взноса в бюджет ЕС. Стабильный источник должен обеспечивать доходность бюджета в долгосрочной перспективе и мало зависеть от изменений конъюнктуры на рынке или цен на товары. Если данный налог не обеспечивает полной стабильности доходов бюджета, то необходимо ввести дополнительные источники доходов;
в) он должен быть экономически эффективным (низкие затраты на сбор, эффективное распределение ресурсов). Административные расходы по взиманию налогов должны быть по возможности как можно более низкими по отношению к доходам;
г) он должен обеспечивать справедливость. При введении налога необходимо также принимать во внимание экономические и социальные последствия, в том числе влияние на потребительские цены. Так, налог может вводиться для корректировки несовершенства рынка (например, в случае экологических налогов) или для изменения поведения отдельных субъектов (например, высокий акцизный сбор на табачные изделия или повышенные налоги на жирные или сладкие продукты в Дании призваны уменьшить их потребление и улучшить состояние здоровья населения). Поэтому взносы в общий бюджет ЕС в виде налогов и сборов должны
оказывать влияние на эффективное распределение экономических ресурсов, улучшить функционирование внутреннего рынка, а также снизить негативное воздействие экологических факторов;
д) прочие критерии. Существует мнение, что «хороший» бюджет должен иметь как можно более высокую степень финансовой автономии. В случае бюджета ЕС это означает независимость от национальных бюджетов. Чем выше степень бюджетной автономии, тем теснее связь бюджета с его плательщиками, т. е. существенная часть поступлений в бюджет идет непосредственно от налогоплательщиков. В случае с введением общеевропейского НДС поступления от него будут происходить напрямую от граждан Европейского Союза (которые, в конечном счете, и будут нести бремя НДС), а не из национальных бюджетов, как это происходит сейчас.
Определяя оптимальную структуру собственных источников, Европейская Комиссия предложила три основных варианта финансирования бюджета ЕС в будущем [7].
Первое предложение - это сохранение нынешней системы финансирования бюджета ЕС.
Второе предложение - это введение системы финансирования, основанной исключительно на ВНД. Преимуществом этой системы является простота ее использования и понимания. Однако такое решение противоречит концепции данной организации, граждане которой были бы представлены только опосредованно в лице своих национальных государств. Статус ЕС как Союза государств и граждан, который отражен в Трактате о его создании, находился бы в противоречии с такой системой финансирования. Поэтому данный вариант не может быть принят Европейской Комиссией.
Третье предложение - это создание системы финансирования, основанной на фискальных собственных источниках. Эта система базируется в основном на мерах, связанных с налогами, и позволяет увеличить финансовую независимость общего бюджета ЕС, обеспечив при этом непосредственную связь между бюджетом ЕС и его гражданами. Рост значения отдельных лиц и субъектов хозяйствования в качестве плательщиков общего бюджета и одновременное снижение роли процентных отчислений от ВНД государств ЕС при финансировании общего бюджета приведет к большей прозрачности и тем самым повысит ответственность общеевропейских органов власти за свои решения в области
бюджетных расходов. Кроме того, повышение прозрачности финансирования бюджета ЕС позволило бы его гражданам лучше понимать масштабы связанных с этим расходов.
Вместе с тем, по мнению Европейской Комиссии, финансирование общего бюджета ЕС, основанное полностью на налогообложении, не является целесообразным. Требование сбалансированности общего бюджета Евросоюза означает применение либо изменяющейся в соответствии с бюджетными потребностями ставки налогов либо большую эластичность расходов бюджета, чем это предусмотрено в настоящий момент в рамках финансовых перспектив. Однако частое изменение налоговых ставок будет негативно оценено налогоплательщиками и может войти в противоречие с национальными налоговыми системами. В связи с этим может появиться неопределенность в правовых вопросах, громоздкая административная система и т. д. Поэтому лучшим решением представляется сохранение существующей системы взносов в общий бюджет ЕС на основе ВНД с одновременным увеличением налоговых источников его пополнения.
Необходимо также добавить еще один, не нашедший отражения в докладе Комиссии аргумент против принятия системы финансирования общего бюджета на основе только ВНД. Такая система будет еще сильнее, чем прежняя, способствовать оценке общего бюджета странами Евросоюза через призму «справедливого возврата».
В связи с представленными аргументами Европейская Комиссия предложила несколько видов налогов, которые могли быть рассмотрены в качестве новых источников пополнения доходной части общего бюджета. Все они призваны дополнить собой систему взносов, основанную на ВНД, и предполагают, что максимально лишь половина бюджета будет финансироваться с помощью новых фискальных источников, которые заменят существующий в настоящий момент статистический НДС. Наиболее часто обсуждаются следующие 4 варианта системы собственных источников:
а) налогообложение потребления энергии;
б) налогообложение прибыли предприятий;
в) налогообложение добавленной стоимости;
г) использование акцизов на алкогольные напитки [15].
В представленном исследовании авторами рассматривается система собственных источников на основе НДС.
Концепция финансирования части расходов общего бюджета ЕС за счет общеевропейского НДС предполагает, что каждое государство Евросоюза часть своих доходов от НДС направляет не в национальный бюджет, а в общий бюджет Евросоюза. Ставка общеевропейского НДС рассчитывалась бы от той же самой налоговой базы, что и национальный НДС. Граждане не несли бы дополнительного налогового бремени, так как ставка общеевропейского НДС была бы уже включена в национальную ставку. Таким образом, введение общеевропейского НДС компенсируется соответствующим снижением национальной ставки НДС. Такое решение означало бы, что страны - члены Евросоюза делятся с общим бюджетом частью одного из своих самых значительных налогов. Предполагается, что в связи с тем, что НДС является наиболее унифицированным налогом в Евросоюзе, его бремя было бы достаточно равномерно распределено среди отдельных государств.
В целях обеспечения большей прозрачности оба налога: общеевропейский НДС и национальный НДС должны отражаться отдельно в счетах-фактурах и чеках, которые получает налогоплательщик. Суммы платежей по общеевропейскому НДС передавались бы в общий бюджет ЕС тогда, когда налог оплачивался бы потребителями товаров и услуг (а не с заранее определенной суммы, как в настоящий момент).
Согласно оценкам Европейской Комиссии, ставки общеевропейского НДС на уровне 1 % было бы достаточно для покрытия около половины расходов общего бюджета ЕС. Согласно другим исследованиям, потребовалось бы 10,4 % совокупных доходов стран ЕС от НДС для того, чтобы заменить существующую систему финансирования общего бюджета Евросоюза. Получение бюджетных доходов на данном уровне было бы возможно при средней ставке общеевропейского НДС на уровне около 2 % [8].
Сравнение преимуществ и недостатков общеевропейского НДС, выполненное П. Катье (Р. Сайа1г) [3, с. 16], представлено в табл. 2.
К преимуществам общеевропейского НДС следует отнести: прозрачность, наличие унифицированной налоговой базы, соответствие общеевропейской политике, а также достаточность.
Главным недостатком НДС является регрессивный характер данного вида налога. Для ограничения регрессивности НДС предлагается ввести две ставки (например, низшая на товары первой
Таблица 2
Оценка предлагаемого общеевропейского ндс в качестве источника финансирования общего бюджета Ес
критерий Преимущества и недостатки Оценка
Достаточность НДС является достаточно значимым источником доходов: в 2001 г. на него приходилось около 7 % ВВП стран ЕС. Применение 2 %-ной ставки к существующей налоговой базе (включая товары с нулевой ставкой НДС) дало бы доход бюджетов на уровне около 0,8-1,3 %о совокупного ВВП стран ЕС в ситуации, когда общий бюджет ЕС составлял бы около 1 % ВНД. Кроме того, поступления от НДС возрастают вместе с ростом расходов на потребление без каких-либо изменений самой ставки НДС. В долгосрочной перспективе для увеличения доходов бюджета можно повысить ставки НДС **
Стабильность Потребление, являющееся налоговой базой для НДС, характеризуется циклическими колебаниями. Исследования ОЭСР показывают, что эластичность косвенных налогов по отношению к ВВП близка к единице в большинстве стран ЕС (самая низкая в Ирландии -0,5, а самая высокая в Дании - 1,6). Тем не менее представляется маловероятным, что замещение поступлений от существующего НДС и от ВНД доходами от общеевропейского НДС привнесет дополнительную нестабильность в бюджет ЕС. Общеевропейский НДС, являясь налогом на потребление, более стабилен, чем взносы на основе ВВП (ВНД). Это происходит из-за того, что такие наиболее нестабильные и циклические составляющие экономики, как инвестиции и торговля, находят свое отражение в ВВП, тогда как потребление и государственные расходы более устойчивы. Таким образом, можно сделать вывод, что НДС является относительно стабильным источником дохода *
Прозрачность НДС, состоящий из двух отдельных ставок (национальной и общеевропейской), достаточно понятен для налогоплательщиков и будет трактоваться ими в качестве прямых взносов в бюджет ЕС **
Низкие операционные затраты Использование дополнительных ставок НДС в существующих национальных системах НДС не привело бы к повышению стоимости взимания данного вида налога **
Эффективное распределение ресурсов Влияние общеевропейского НДС на распределение ресурсов в ЕС было бы ограниченным, поскольку ставки данного налога были бы достаточно низкими и применялись бы к широкой базе налогоплательщиков *
Горизонтальное равенство При допущении, что будет достигнута полная унификация налогооблагаемой базы и решена проблема нулевых ставок, можно говорить о равенстве налогоплательщиков в различных странах ЕС **
Вертикальное равенство НДС имеет регрессивный характер ввиду того, что доля расходов на потребление уменьшается вместе с ростом доходов населения. Частичным решением данной проблемы является использование двух ставок (нижняя ставка на основные товары и повышенная -для других групп товаров) *
Справедливость (Fair) взносов На доходы от НДС оказывает влияние множество факторов, которые приводят к неравенству между членами ЕС. Это, например, доля потребления в ВНД, отношение государственных расходов к частным, а также чистое сальдо торговли промышленными товарами. Учитывая возможность неравных взносов от общеевропейского НДС, в экономической литературе указывают на превосходство механизма, основанного на ВНД. Поступления же от НДС находятся на втором месте с точки зрения «справедливости» *
Общая оценка Главным аргументом за введение общеевропейского НДС является то, что он обеспечивает достаточный объем бюджетных доходов. Кроме того, он был бы достаточно нагляден для граждан и обеспечил бы горизонтальное равенство. Его введение облегчается наличием налога, уже использующегося для финансирования общего бюджета ЕС. Новая система была бы только модификацией существующей. Не имеется существенных аргументов против данного предложения с точки зрения эффективности и справедливости, однако имеются некоторые институциональные проблемы. Доходы от общеевропейского НДС существенно отличались бы по странам, что потребовало бы наличия некоторого выравнивающего механизма. Кроме того, потребовалась бы полная синхронизация с национальными системами взимания НДС, в особенности отмена нулевых ставок НДС и дальнейшая унификация базы НДС. Следует учитывать, что это может привести к значительным политическим затруднениям
* Присутствуют как положительные, так и отрицательные последствия. ** Высокая степень соответствия.
8
финансы и кредит
необходимости) либо введение выравнивающего механизма (который предусматривал бы, чтобы более богатые страны возвращали беднейшим странам часть налога, переданного в общий бюджет Евросоюза). Однако введение такого механизма не соответствовало бы стремлению к исключению любых коррекционных механизмов, в том числе и льгот Великобритании. Хотя наличие двух ставок означало бы сохранение непрозрачности и ставило бы под вопрос простоту расчета общеевропейского НДС.
По мнению авторов, к недостаткам общеевропейского НДС в качестве источника финансирования общего бюджета можно отнести следующие:
1) прозрачность принципов и затрат по финансированию общего бюджета может играть и отрицательную роль. Потребители могут посчитать данный налог дополнительным бременем, несмотря на то, что совокупная ставка общеевропейского и национального НДС осталась бы на прежнем уровне. Вполне правдоподобно, что потребитель, уплачивающий этот налог при приобретении товаров и услуг, посчитал бы, что если бы не общеевропейский НДС, то цены могли бы быть ниже (забывая при этом, что ранее он платил один налог, включающий в себя общеевропейскую и национальную части);
2) трудно согласиться с мнением П. Катье, что новый налог будет иметь низкие операционные расходы. На настоящий момент не представлены расчеты этих затрат, и поэтому трудно оценить их уровень и динамику. Если, однако, новый налог будет проходить через национальные бюджеты, то неизбежно возникнут расходы, связанные с расчетами с налогоплательщиками. Исходя из общих оценок существующей системы, можно сказать, что для налоговых органов эти расходы будут значительными. Также возникли бы дополнительные расходы для плательщиков НДС (например, затраты на дополнительные системы в кассовых аппаратах, дополнительная документация и отчетность и т. д.). Особенно это будет чувствительно для малых предприятий;
3) в качестве одной из целей реформирования системы финансирования общего бюджета ЕС рассматривается также повышение его автономности. Однако пока неясно, насколько возрастет независимость общего бюджета Евросоюза в случае введения общеевропейского НДС как основного источника его финансирования. Полностью независимым источником финансирования считается
тот, который непосредственно зависит от решений ЕС, а не от решений отдельных стран. Кроме того, действие данного источника финансирования должно быть распространено на всю территорию Евросоюза, как это происходит в случае с таможенными пошлинами. Таким образом, рассматриваются только такие источники, которые можно признать в качестве независимого дохода всего Евросоюза. В этом случае такой источник трудно было бы приписать отдельным государствам. В настоящее время выплаты в общий бюджет Евросоюза выделяются в национальных бюджетах отдельным разделом и трактуются как расходы на членство в этой организации. Так же было бы и с общеевропейским НДС, если бы он проходил через национальные бюджеты. В данной ситуации национальные власти должны были бы объяснять своим избирателям, для чего и в каком размере необходимы взносы в общий бюджет Евросоюза. Таким образом, общеевропейский НДС не является абсолютно независимым источником финансирования деятельности ЕС;
4) общеевропейский НДС не устраняет полностью проблему «справедливого возврата». Напротив, он был бы напрямую представлен в национальном бюджете отдельной строкой и воспринят как дополнительное бремя для того или иного государства. Таким образом, проблема сравнения финансовых потоков между национальными бюджетами и общим бюджетом Евросоюза по-прежнему будет оставаться актуальной;
5) исследователь П. Катье справедливо считает, что выполнение принципа справедливости не является очевидным, т. е. не ясно, насколько общеевропейский НДС был бы более справедливым, чем расчет взносов на основе ВНД. В данном вопросе необходимо также помнить о регрессивном характере НДС для потребителей.
Из ранее изложенного можно сделать вывод, что в настоящий момент не существует способа финансирования общего бюджета Евросоюза, удовлетворяющего всем перечисленным критериям.
Возможные последствия введения общеевропейского НДС могут быть следующими. Доходы, переданные в общий бюджет ЕС, соответствовали бы во всех членах этой организации такому же проценту от национальной базы начисления НДС. Однако, поскольку в ЕС используются различные ставки НДС, а также существуют некоторые различия при определении его налоговой базы (например, связанные с отличиями в порядке расчетов и
нулевыми ставками), суммы взносов, передаваемые отдельными странами в общий бюджет ЕС, были бы также отличны друг от друга. Таким образом, введение общеевропейского НДС обременило бы в большой степени страны с высокой долей потребления в ВВП, т. е. менее развитые экономически государства (таким образом проявляется эффект регрессивности НДС). Предлагаемая система использования общеевропейского НДС не предусматривает процедур выравнивания, которые в существующей системе сглаживают последствия регрессивности НДС. Кроме того, система общеевропейского НДС создает риск неравномерного распределения бремени по финансированию общего бюджета ЕС, связанный с недостаточной унификацией данного вида налогов.
Введение нового общеевропейского НДС создает определенные технические проблемы. В основном они, прежде всего, связаны с недостаточной гармонизацией систем взимания НДС в странах -новых членах Евросоюза. Речь идет, главным образом, о товарах с нулевой ставкой НДС. Там, где применяется нулевая ставка, введение общеевропейского НДС представляется весьма затруднительным, так как его стоимость для потребителей товаров и услуг трудно было бы компенсировать снижением национальной ставки НДС.
Использование в этих случаях ставки общеевропейского НДС привело бы к административным и политическим проблемам. Очевидно, возникло бы недовольство среди потребителей и политиков тех стран, в которых нулевая ставка НДС распространена достаточно широко и существует реальный риск повышения цен. Подобное предложение было бы трудно или даже почти невозможно реализовать на практике, поскольку для этого необходимо единогласное решение Европейского Совета по изменению системы финансирования Евросоюза.
Для того чтобы налоговая нагрузка осталась на прежнем уровне, нулевые ставки НДС должны быть сохранены. Однако в этом случае доходы общего бюджета Евросоюза составляли бы ноль. Еще более существенным является то, что отказ от введения общеевропейского НДС для отдельных групп товаров и услуг с нулевой ставкой национального НДС приведет к значительным различиям между странами в определении базы взимания общеевропейского НДС. Одним из решений данной проблемы могло бы стать введение более высокой ставки общеевропейского НДС в странах, где нулевые ставки на-
10
ционального НДС широко распространены (однако в данном случае возникнет проблема методологии расчета такой ставки НДС), либо введение финансовых компенсаций для противодействия использованию нулевых ставок. С технической точки зрения такое решение было бы трудно претворить в жизнь и, кроме того, оно противоречит одному из основных преимуществ общеевропейского НДС, каким является прямая связь между Европейским Союзом и его гражданами — плательщиками этого налога.
В настоящее время существуют значительные различия и в других вопросах введения общеевропейского НДС. Это права на налоговые вычеты по НДС, отсутствие НДС для малых фирм, фиксированные ставки для сельского хозяйства (flat—rate). Однако данные факторы имеют небольшое влияние на размеры налоговой базы и объемы поступлений от этого налога.
Наконец, проблемой является воздействие так называемой «серой» сферы на доходы, получаемые от НДС. По некоторым оценкам [12] существующие различия между странами, вызванные «уходом» от уплаты НДС, достаточно существенны. Это означает, что то или иное государство не способно собирать этот налог должным образом и обеспечить его поступление в общий бюджет ЕС. И в настоящий момент эффективного решения этой проблемы не существует.
Введение общеевропейского НДС также потребует некоторой модификации законодательства ЕС в отношении форм счетов-фактур, порядка возмещения налогов, налоговых периодов, сроков выплаты возмещения налогов и т. д.
На позицию стран Евросоюза в деле введения общеевропейского НДС будет влиять и экономическое значение поступлений от НДС в рамках существующих национальных систем, в особенности имеющиеся в них исключения из общих правил. Кроме того, необходимо учитывать и то, что в целях преодоления европейского бюджетного кризиса многие страны вынуждены поднимать ставки НДС (рис. 2). Этот факт также не способствует введению общеевропейского НДС.
Как уже говорилось ранее, в настоящий момент взносы стран Евросоюза в общий бюджет не учитывают наличия льготных или переходных положений, так как объемы финансирования общего бюджета рассчитываются на основе единой статистической базы. В свою очередь введение общеевропейского НДС означало бы, что все на-
финансы и кредит
21
20,5
19,5
19
20,7
19,6
19,5 19,5 I-1 19,5
П19,4 Щ--■■-19,4
П П П ■
О'нгмт^ьл^ог^оо^о • гч
ВВВВ§88888оЙо
ной ставке НДС в 9 %, а медицинские услуги — по ставке 5 %. Минимальная ставка (ниже 5 %) может быть использована, если она существовала в этом государстве ЕС до 01.01.1991. Переходная ставка в отношении некоторых категорий товаров и услуг может устанавливаться, если на 01.01.1991 имело место использование
Рис. 2. Динамика средней стандартной ставки НДС в Европейском Союзе в 2000-2012 гг., %
циональные различия в налоговых системах будут напрямую влиять на выплаты в общий бюджет ЕС. Поэтому представляется важным ответить на вопрос - какова доля нестандартных ставок, т. е. какая часть от всей базы начисления НДС охвачена в том или ином государстве ЕС ставками, отличающимися от унифицированных. Ответ на этот вопрос прямо показывает позицию отдельной страны ЕС в деле введения общеевропейского НДС.
В соответствии с VI налоговой директивой 1977 г. все осуществляемые на внутреннем рынке Евросоюза сделки с товарами и услугами подлежат налогообложению по унифицированным ставкам. В принципе должны использоваться только две ставки НДС: стандартная (основная) - на уровне не ниже 15 % и пониженная на некоторые товары и услуги -не менее чем 5 %.
В действительности в странах Евросоюза существуют значительные отличия в ставках НДС (табл. 3). Надо признать, что нестандартные ставки не являются исключением, а наоборот, распространены весьма широко.
Единственной страной, использующей только основную ставку, является Дания (исключением являются газеты, облагаемые НДС по нулевой ставке, и топливо, облагаемое по специальной ставке). В остальных странах, помимо стандартной и пониженной ставок НДС, существуют минимальная, нулевая, переходная и специальная ставки. При этом пониженная ставка может иметь два режима. Так, например, в Литве книги облагаются по понижен-
пониженной ставки НДС. Минимальный размер переходной ставки НДС установлен на уровне 12 %. В результате несколько стран имеют 3-4 различные ставки НДС, а в Люксембурге даже 5 (вместе с нулевой ставкой). Минимальная ставка находится на самом низком уровне во Франции и Люксембурге, а переходная - в Люксембурге.
В результате использования нестандартных ставок и влияния теневого сектора в среднем в ЕС в 2000-2010 гг. только около 50 % сделок купли-продажи облагались по стандартной ставке НДС [11; 14, с. 29-30].
В заключение можно сделать следующие выводы. Новый источник общего бюджета заменил бы существующие взносы на основе НДС. Большинство исследователей приходит к выводу, что доходы общего бюджета ЕС должны в большей части происходить из фискальных источников. Вместе с тем взносы на основе ВНД должны быть также сохранены, главным образом для того, чтобы гарантировать эластичность доходов общего бюджета ЕС. Однако при этом роль этих доходов должна значительно уменьшиться.
Большинство исследований показывает, что введение нового источника доходов общего бюджета ЕС не изменит его размер, поскольку одновременно произошло бы снижение объемов взносов стран ЕС, основанных на ВНД [9].
Для пополнения общего бюджета Евросоюза рассматриваются главным образом 3 основных вида общеевропейского налога: акциз на потребление энергии (в другой версии - акциз на эмиссию С02
Таблица 3
Ставки НДС в странах Евросоюза по состоянию на март 2012 г., %
Страны Виды ставок НДС
Стандартная Пониженная Переходная (средняя) Минимальная (менее 5 %) Нулевая Специальная
Бельгия 21 6 12 — + —
Болгария 20 9 — — — —
Чехия 20 14 — — — —
Дания 25 — — — + +
Германия 19 7 — — — —
Эстония 20 9 — — — —
Ирландия 23 13,5 — — + —
Греция 23 6,5/13 — — — +
Испания 18 8 — 4 — —
Франция 21,2 5,5/7 — 2,1 — —
Италия 21 10 — 4 — —
Кипр 17 5/8 — — + —
Латвия 22 12 — — — —
Литва 21 5/9 — — — —
Люксембург 15 6 12 3 — +
Венгрия 27 5/18 — — — —
Мальта 18 5/7 — — + —
Нидерланды 19 6 — — — —
Австрия 20 10 12 — — —
Польша 23 5/8 — — + —
Португалия 23 6 13 — — +
Румыния 24 5/9 — — — —
Словения 20 8,5 — — +
Словакия 20 10 — — + —
Финляндия 23 9/13 — — — —
Швеция 25 6/12 — — + —
Великобритания 20 5 — — + —
Примечания: 1. Ставка используется (+), ставка не используется (-).
2. В случае, если пониженная ставка НДС имеет два режима, они представлены через косую черту.
Источник: [14].
или на топливо для двигателеи внутреннего сгорания), налог на прибыль, а также общеевропейский НДС. Однако общеевропейский НДС наиболее соответствует принципам финансирования общего бюджета Европейского Союза.
Среди наиболее значимых преимуществ нового НДС для общеевропейского бюджета можно перечислить следующие:
— НДС является достаточным и стабильным источником дохода;
— доходы бюджета от НДС показывают довольно сильную корреляцию с изменением ВВП;
— граждане ЕС уже знакомы с этим налогом (доля НДС, причитающаяся бюджету ЕС, была бы выделена в счетах и фактурах отдельно от национального НДС);
— данный вид налога достаточно легко вводится и собирается (по сравнению с другими предложения-
ми, особенно те налоги, которые не используются во всех странах ЕС, например, налог на выброс С02).
Вместе с тем необходимо отметить и недостатки общеевропейского НДС, а именно:
— не вызывает сомнений, что его введение вызвало бы определенные административные решения и связанные с ними расходы;
— дискуссионным является повышение независимости общего бюджета ЕС благодаря введению общеевропейского НДС и его способность решить проблему «справедливого возврата»;
— могут быть неоднозначные последствия раскрытия общеевропейского НДС для граждан, которые будут потребителями товаров и услуг.
Кроме того, необходимо помнить, что общий бюджет ЕС составляет около 2,5 % бюджетных расходов стран ЕС. Не следует ожидать, что его реформирование, даже достаточно глубокое, позволит
достигнуть лучших экономических результатов ЕС и повысить его конкурентоспособность. Более принципиальное значение для успешной деятельности ЕС имеют углубление либерализации на внутреннем рынке, преодоление излишней бюрократизации, приверженность принципам конкуренции и т. д.
Список литературы
1. Рябцев С. В. Эволюция доходной части общего бюджета Европейского Союза // Финансы и кредит. 2012. № 2. С. 51-61.
2. Рябцев С. В., Бруй Т. А. Роль традиционных собственных источников при финансировании общего бюджета Европейского Союза // Вестник Калининградского юридического института МВД России. 2012. Вып. № 2(28). С. 141-145.
3. Cattoir P. Tax-based EU own resources: An assessment // Working Paper № 1/2004.
4. EU budget 2010 - Financial Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011.
5. European Union Public Finance - Fourth edition. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008.
6. External Study on the Composition of Future Own resources for the European Parliament / Directorate General Internal Policies, prepared by Richard Doherty, Deloitte Consulting, 2007.
7. Financing the European Union / Commission report on the operation of the own resources system. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004.
8. Future Own Resources, External Study on the Composition of Future Own Resources for the European Parliament / Directorate General Internal Policies. URL: http://www. europarl. europa. eu/ comparl/budg/events/20070628_natparl/20070628_ future_own_resources. pdf.
9. Interim Evaluation of the Seventh Framework Program / Report of the Expert Group. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011.
10. Lamassoure A. The System of Own Resources// Questionnaire for National Parliaments. 26. X. 2005. URL: http://www. europarl. europa. eu/meetdocs/2004_ 2009/documents/dv/qownres_/qownres_en. pdf.
11. Mathis A. VAT Indicators, Taxation Papers // Working Paper № 2, April 2004.
12. Parsche R., Steinherr M., Waller S. Quantifizierung der Mehrwertsteuer bemessungs grundlage fuer aus gewaehlte EU Laenderals makroekonomischer Clearing-Ansatzim Rahmen der Ursprungs landregelung. Ifo Institutfuer Wirtschafts forschung. Muenchen, 1996.
13. Srodki wlasne Unii Europejskiej. Podrçcznik procedur i struktur administracyjnych / Ministerstwo Finansyw. Warszawa, pazdziernik, 2007.
14. Taxation trends in the European Union -Data for the EU Member States, Iceland and Norway. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012.
15. Wtorek J., Burkiewicz W. Podatek europejski jako element przegl^du budzetu UE // Biuletyn Analiz. 2008., nr 18/luty, UKIE.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» выпускает специализированные финансово-экономические и бухгалтерские журналы, а также оказывает услуги по изданию монографий, деловой и учебной литературы. Минимальный тираж — 500 экз.
Тел./факс (495) 721-8575 e-mail: [email protected]
