CC BY
34
УДК 347.73(470+571):008
Е. А. Еремина
Перспективные направления развития финансово-правовой политики Российской Федерации в сфере культуры
Финансово-правовая политика Российской Федерации в сфере культуры в условиях экономического кризиса приобретает особую актуальность. От её грамотного построения, а также внедрения в модернизационные процессы во многом зависит экономическое развитие страны. В статье рассмотрены юридические инструменты реализации финансово-правовой политики в сфере культуры, воплощенные в посланиях президента России, различных концепциях, стратегиях, программах. Кроме того, представлены основные механизмы обеспечения устойчивого развития культуры, используемые в зарубежных странах.
The financial legal policy of the Russian Federation in the sphere of culture in the context of the economic crisis is of particular relevance. From its competent construction, as well as introduction into modernization processes, the economic development of the country largely depends. In the article the author considers legal instruments for the implementation of the financial legal policy in the sphere of culture embodied in the messages of the President of Russia, various concepts, strategies, programs. In addition, the main mechanisms for the sustainable development of culture used in foreign countries are presented.
Ключевые слова: финансово-правовая политика, государственная культурная политика, финансирование культуры, послание Президента, документы стратегического планирования, сфера культуры, институт бюджетных назначений, фонды целевого капитала, маркированные налоги.
Key words: financial legal policy, state cultural policy, financing of culture, the message of the President, documents of strategic planning, sphere of culture, institute of budget assignments, funds of the target capital, marked taxes.
Финансовое обеспечение сферы культуры является одной из постоянных статей расходов государственного бюджета. Такие виды деятельности, как искусство, сохранение культурного наследия,
© Еремина Е. А., 2017
издательское, музейное и библиотечное дело, должны представлять интерес для государства как в очевидном идеологическом аспекте, так и экономическом. По этой причине государство осуществляет постоянное экономическое вмешательство в указанные сферы посредством предоставления субсидий, налогового стимулирования и т. д.
Составным элементом теории правовой политики являются знания о её целях и о средствах их достижения. При этом подобных средств может быть множество [3]. Система средств включает простые, комплексные, общие и специальные инструменты и технологии, которые позволяют превратить идеальные стремления в реальные желаемые результаты.
Самым распространенным видом юридических инструментов реализации правовой политики и осуществления функций государственных органов являются правовые акты. Будь то нормативные, правовприме-нительные, договорные или интерпретационные, все они призваны оформлять юридическую деятельность и легитимизировать соответствующие юридические решения.
Финансово-правовая политика проявляется и в так называемых «актах мягкого права», и находит свое воплощение в различных посланиях, концепциях, стратегиях, программах и т. д. Стоит отметить, что подобным актам не присущ элемент императивности, и их юридическая сила строится на авторитете тех властных субъектов, от кого они исходят.
В научном дискурсе продолжается спор о признании феномена soft law как самостоятельного регулятора, возникшего на стыке правовых и неправовых явлений. В последнее десятилетие данный институт, скорее заимствованный из международно-правового регулирования, прочно закрепился в национальной правовой системе.
По этому вопросу сложилось две концепции. Первая строго разделяет правовые и неправовые регуляторы, и отрицает какие-либо пограничные правовые явления (бинарная концепция). С точки зрения концепции мягкого права, речь идет об относительной нормативности. Представляется, что правовые нормы могут иметь как строго императивный характер и обеспечиваться санкциями, так и обладать рекомендательной степенью обязательности, и основываться на убеждении и авторитете.
Таким образом в «пограничной зоне» оказываются так называемые квазиправовые явления, которые порождают важные правозначимые последствия. Совокупность рекомендательных норм образует нормативную основу, ядро «мягкого права», хотя ими и не ограничивается.
Стоит согласиться с А.В. Деминым, перспективно оценивающим возможность использования концепции «мягкое право» применительно к многочисленным внутригосударственным актам, которые формально не вписываются в систему официальных источников права, но имеют важное значение для правотворчества и правоприменения1 [2].
И в первую очередь стоит сказать о посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Впервые наиболее острое внимание отрасли культуры было уделено в 2013 г. в преддверии наступления 2014 г., объявленном в России Годом культуры. Президент подчеркнул «всеохватывающую, объединяющую роль культуры для многонационального народа2» и указал на необходимость выстраивания соответствующей государственной политики.
Правовым последствием указанного выступления явились утвержденные к концу 2014 г. Указом Президента от 24 декабря 2014 г. N° 808 Основы государственной культурной политики [5], которые стали базовым актом для разработки и совершенствования законодательства Российской Федерации о культуре. Они определяют цели и стратегические задачи, а также ключевые принципы реализации государственной культурной политики.
Как указано в Основах, принимая их, «государство впервые возводит культуру в ранг национальных приоритетов и признает её важнейшим фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России».
В Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2015 г. Президент РФ указал на продолжение развития государственной политики в указанном направлении.
1 Это самые разные документы - от декларативно-идеологических (послания, концепции, стратегии, основные направления и т.п.) до интерпретационных актов (официальные разъяснения фискальных органов по запросам налогоплательщиков, правовые позиции научно-консультативных советов при судах и т. п.
2 Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19825 (дата обращения: 16.09.2017).
184
2016 г. для российской культуры ознаменовался принятием Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 г., в которой отмечается, что в финансировании культуры в РФ по-прежнему превалирует прямое бюджетное финансирование3. При этом подчеркивается негативное влияние мирового финансового-экономического кризиса (2008-2009 гг.), и, как следствие, снижение объемов государственных расходов на культуру. В долгосрочной перспективе планируется формирование условий для постепенного увеличения внебюджетных источников финансирования. При этом правительство опирается на опыт ведущих иностранных государств с развитой системой поддержки культуры из альтернативных внебюджетных источников4.
Соответственно, обязательным условием реализации поставленных задач настоящей культурной политики является приведение действующего законодательства Российской Федерации о культуре в соответствие с заявленными направлениями Основ государственной культурной политики и Стратегии. И в первую очередь в вышеуказанных нормативно-правовых актах обосновывается необходимость принятия акта в части создания условий для дальнейшего развития института государственно-частного партнерства и меценатства в сфере культуры.
Одним из самых значительных и эффективных инструментов государственной политики в сфере культуры являются целевые программы. Е.Г. Писарева справедливо отмечала, что они обязывают к всестороннему анализу реального состояния указанной сферы и требуют научной обоснованности в планировании и управлении культурными процессами [6].
Необходимо отметить, что в России на сегодняшний день действуют различные программы, направленные на поддержку всех видов культурной деятельности, включая поддержку русской культуры за рубежом, а также международное культурное сотрудничество.
3 По данным федерального государственного унитарного предприятия «Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации» (за 2014 г.), доля бюджетного финансирования в общем объеме финансовых поступлений отечественных учреждений культуры и искусства составила: в театрах - 73,1 процента, музеях - 80,2 концертных организациях - 78,6, культурно-досуговых учреждениях (с учетом данных по паркам культуры и отдыха) - 91,2, детских школах искусств -91,1 и библиотеках - 98 процентов.
4 Особое внимание предлагается обратить на следующие элементы: нормативы бюджетного финансирования; общенациональная лотерея в области культуры; эффективная система налоговых преференций; институт бюджетных назначений; маркированные налоги; фонды целевого капитала (эндаумент-фонды) по видам культурной деятельности.
В их числе можно назвать действующую в настоящий момент государственную программу Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы [4], которая включает в себя четыре подпрограммы: «Наследие, «Искусство», «Туризм», «Обеспечение условий реализации программы», а также две федеральные целевые программы: ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)» и ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)».
Целью программы признается реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания развития личности и государства, единства российского общества. Основные задачи указанной программы - сохранение культурного наследия народа России, а также развитие и поддержка всех видов деятельности в сфере культуры. Кроме того, уделено внимание и необходимости обеспечения доступа граждан РФ к участию в культурной жизни и доступу к культурным ценностям.
В программе отмечаются проблемы правового характера, требующие соответствующего решения. Среди них законодательное закрепление новых организационно-правовых форм организаций культуры (многофункциональные культурные и образовательные комплексы), а также организация и развитие государственно-частного партнерства и меценатства в области культуры.
Именно подпрограмма «Обеспечение условий реализации Программы» призвана обеспечить формирование организационных, нормативно-правовых, финансовых и иных условий, необходимых для обеспечения устойчивого равзвития сферы культуры.
Среди ожидаемых результатов реализации программы стоит обратить особое внимание на следующие задачи: «перевод отрасли на инновационный путь развития, превращение культуры в наиболее развитую и привлекательную сферу общественной деятельности, повышение качества государственного управления эффективности расходования бюджетных средств, а также достижение необходимого уровня эффективности государственно-правового регулирования сферы культуры».
Помимо вышеуказанных документов, следует отметить Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [6], а также иные концептуальные материалы и программы в разных областях культурной деятельности. Среди них можно назвать Концепцию долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации до 2020 года,
186
Концепцию развития концертной деятельности в области академической музыки в РФ на период до 2025 года, Концепцию развития циркового дела в РФ до 2020года и иные акты.
Сегодня национальная культурная политика является одним из наиболее перспективных государственных институтов и требует максимально эффективного, четкого диалога государственных чиновников, деятелей культуры, ученых правоведов и экономистов, а также правоприменителей. И именно грамотно выстроенная финансово-правовая политика государства в области культуры может послужить средством достижения ожидаемых результатов.
На наш взгляд, в первую очередь необходимо обратить внимание на успешный современный опыт зарубежных стран в части формирования многоканальной системы финансирования сферы культуры, в том числе привлечения значительных внебюджетных.
Одной из гарантий государственным и муниципальным учреждениям культуры могут послужить дифференцированные нормативы, которые устанавливают в различных странах минимальные доли расходов на культуру в бюджетах всех уровней бюджетной системы государства для обеспечения прежде всего гарантий доступности для широких слоев населения культурных благ. Напомним, что ранее ст. 45 «Основ законодательства РФ о культуре» предусматривала установление минимальных нормативов обеспечения населения культурными благами и услугами в 2 %.
Общенациональная лотерея в области культуры - ещё один механизмом привлечения дополнительных негосударственных финансовых средств, получивший распространение в ведущих странах. Отчисления от общенациональной лотереи, как правило, используются на реализацию социальных и гуманитарных проектов в сфере культуры. Так в 1992 г. в Великобритании вступил в силу «Закон о Национальной лотерее», благодаря которому 90-е годы запомнились для Британии как период возрождения британских музеев после двух десятилетий структурного упадка, который был вызван новым подходом, основанном на «множественных источниках финансирования». Одной из основных проблем данной политики являлось урезание бюджетов музеев и отсутствие налоговых льгот для возможных спонсоров. Таким образом, спонсорскую помощь привлекали только ведущие музеи и галереи страны, среди которых также шла серьезная конкурентная борьба. Что уж было говорить о небольших провинциальных музеях [8]. В какой-то степени
187
подобную тенденцию можно проследить и в настоящее время в России. Такие крупные институции, как Государственный Эрмитаж имеют достаточно серьезную общественную экономическую поддержку5.
Еще одним необходимым инструментом является создание эффективной системы стимулирования частной корпоративной меценатской деятельности. Данный механизм способен обеспечить немалую долю негосударственных инвестиций в общем объеме расходов на культурную деятельность. Подобная практика основывается на системе налоговых преференций в отношении физических лиц, государственных и негосударственных организаций культуры, коммерческих организаций, занимающихся благотворительностью в сфере культуры. В этом случае основными формами «налогового протекционизма» могут послужить предоставление льгот по НДФЛ для лиц, участвующих в создании культурного контента в форме сокращения налогооблагаемого дохода; также налогу на прибыль организаций культуры в форме нулевой ставки.
Введение маркированных налогов предусматривает прямое направление в сферу культуры части отчислений от конкретных видов налогов и сборов, перечень которых устанавливается законодательством. Традиционно в данных целях используются акцизы на алкогольную и табачную продукцию.
Институт бюджетных назначений также позволяет привлечь в сферу культуры дополнительные финансовые вложения через законодательное предоставление права каждому налогоплательщику по его выбору направлять в пределах от 1до 2 процентов его подоходного налога на поддержку культуры. В последнее десятилетие число стран, использующих данные институты возрастает, как и число физических лиц, желающих заниматься так называемой «процентной филантропией»6.
5 В настоящее время специальная международная программа «Клуб друзей Эрмитажа», членами которой уже стали многие международные и российские компании, благотворительные фонды и частные лица. Клуб Друзей Эрмитажа был основан в ноябре 1996 г. и стал первым обществом Друзей музея в России. Информация о программах, реализуемых в рамках данного проекта, регулярно публикуется в ежегодных отчетах Государственного Эрмитажа.
6 Расчеты показывают, что если в России этой возможностью воспользуется только 7 % работающего населения страны (а это небольшая часть россиян, потребляющих культурные блага), то объем дополнительных средств, поступающих в сферу культуры в России, составит в первый же год введения «процентной филантропии» около
30 млрд р.
Создание фондов целевого капитала является перспективным направлением аккумулирования финансовых средств в целях долгосрочной поддержки сферы культуры. В ряде стран фонды целевого капитала (эндаумент-фонды) на федеральном и региональном уровне часто аккумулируют поступления от института бюджетных назначений и маркированных налогов. Стоит отметить, что механизм эндаумент-фондов уже показывает свою эффективность в сфере образования и науки. Тем не менее именно в сфере культуры этот институт развивается достаточно медленно.
В Российской Федерации традиционно принято считать, что распределение государственных и муниципальных финансов является исключительной компетенцией органов государственной власти. Однако современные институты гражданского общества все глубже проникают в государственное управление, и вопрос демократического перераспределения властных полномочий становится всё более актуальным.
Одной из наиболее заметных и активно внедряемых гражданским обществом институциональных новаций в бюджетный процесс, в части определения отдельных направлений расходования бюджетных средств, является партисипаторное бюджетирование (далее - ПБ).
Данный институт основывается на принципе вовлеченности граждан в бюджетные инициативы, при которых учитывается мнение граждан о направлениях расходования части бюджетных средств.
Сегодня основную идею данного института уже позаимствовали более 20 стран, включая США, Китай, страны западной и восточной Европы.
Для Российской Федерации переход к ПБ начался с первого этапа, названного инициативным бюджетированием (ИБ) [1]. ИБ подразумевает под собой разнообразные процедуры, которые основываются на гражданской инициативе в целях разрешения вопросов местного уровня при личном участии граждан в распределении расходования части бюджетных средств, а также последующий общественный контроль за их реализацией. Предполагается, что решения, связанные с расходованием части бюджетных средств, будут разрабатываться гражданами в процессе диалога с представителями представительной и исполнительной властей.
Программа поддержки местных инициатив (далее - ППМИ) являлась первой в России практикой инициативного бюджетирования и была направлена на поддержку инициатив в городских и сельских поселениях
по определению приоритетов расходования определенной части бюджетных средств. На данный момент программа является самой успешной и обладает наибольшим опытом в реализации проектов инициативного бюджетирования.
Дальнейшие программы подобного рода были инициированы Европейским университетом в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив. В 2011 г. в ряде субъектов Российской Федерации были предприняты практики ИБ, в том числе такие проекты, как «Народный бюджет», «Народная инициатива».
Все указанные проекты являются своеобразным синтезом накопленного как зарубежного, так и национального опыта, подходов инициативного бюджетирования. Основными социально значимыми проектами, требующими участия местного населения, как правило, являются вопросы благоустройства территорий, выполнение работ жилищно-коммунального хозяйства, а также социально-культурной сферы. И, безусловно, подобная практика способствует решению наиболее острых и актуальных местных проблем, обозначенных самими гражданами.
На наш взгляд, институт инициативного бюджетирования может занять достойное место среди перечисленных направлений. Главное отличие института партисипаторного бюджетирования от бюджетных назначений заключается в том, что он предполагает определение основных направлений расходования бюджетных средств на коллегиальной основе. ИБН предусматривает возможность участия конкретного налогоплательщика в распределении бюджетных средств.
С 2017 г. Саратовская область является участником федерального проекта по развитию инициативного бюджетирования. Основным документом, регламентирующим реализацию проекта, является постановление Правительства Саратовской области от 17 июля 2017 г. № 362-П «О реализации на территории Саратовской области проектов развития муниципальных образований области, основанных на местных инициативах», который утверждает Положение о порядке предоставления из областного бюджета субсидии бюджетам городских поселений области на реализацию проектов развития муниципальных образований области, основанных на местных инициативах и условиях ее расходования.
За десять лет развития в России институт инициативного бюджетирования уже доказал свою эффективность. На сегодняшний день 47 субъектов РФ вовлечены в указанные программы.
В настоящий момент культурная среда признается неотъемлемой частью современного общественного дискурса и включает в себя не только область государственного регулирования, но и различные формы участия и поддержки со стороны общественных институтов и бизнеса.
Список литературы
1. Вагин В. В., Шаповалова Н. А., Гаврилова Н. В. Инициативное бюджетирование: международный контекст российской версии // Науч.-исслед. финансовый ин-т: финансовый журн. - 2015. - № 3. - С. 118.
2. Демин А.В. Правовая политика и развитие российского законодательства в условиях модернизации: сб. докл. / под ред. А.В. Малько, В.М. Шафи-рова, А.В. Усса. - Красноярск: СФУ, 2012. - С. 152.
3. Малько А.В. Теория правовой политики: моногр. - М.: Юрлитин-форм, 2012. - С. 108.
4. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г. № 317 // СЗ РФ. - 5 мая 2014 г. - № 18 (ч. II). - Ст. 2163.
5. Об утверждении Основ государственной культурной политики: указ Президента РФ от 24 дек. 2014 № 808 // СЗ РФ. - 29 декабря 2014 г. - № 52 (ч. I). - Ст. 7753.
6. Писарева Е.Г. Социальные учреждения в системе субъектов финансового права. - Саратов: Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2010. - С. 265.
7. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) // СЗ РФ. - 24.11.2008. - № 47. - Ст. 5489.
8. Шуберт К. Удел куратора. Концепция музея от Великой французской революции до наших дней. - М.: Ад Маргинем Пресс, 2016. - С. 75.
