CC BY
201
6'2014
Пробелы в российском законодательстве
1.3. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
Казакова Е.В., аспирант. Место учебы: Чебоксарский кооперативный институт. Филиал: Российский университет кооперации. E-mail: mvdemidov@yandex.ru
Аннотация: В статье рассматриваются место и роль парламентского контроля в системе разделения властей. В связи с этим автором исследуются конституционно-правовые основы осуществления парламентского контроля, оценивается его значение в укреплении правового положения парламентов в системе органов государственной власти Российской Федерации. Автором указывается на ряд недостатков, содержащихся, на его взгляд, в Федеральном законе от 7 мая 2013 года "О парламентском контроле". Им отмечается, что контроль за деятельностью исполнительной власти составляет одну из прерогатив парламента и что статус законодательных органов субъектов Российской Федерации следовало бы повсеместно определить и как органов, осуществляющих парламентский контроль.
Ключевые слова: Конституция РФ, Федеральное Собрание РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, конституции (уставы) субъектов РФ, субъект РФ, закон, законодательный орган, парламент, правительство, представительный орган, демократия, парламентский контроль, разделение властей, государственная власть, исполнительный орган власти.
PARLIAMENTARY CONTROL IN THE SYSTEM OF THE SEPARATION OF POWERS AS AN ESSENTIAL ELEMENT OF REPRESENTATIVE DEMOCRACY
Kazakova E.V., postgraduate student. Place of study: Cheboksary Cooperative Institute. Branch: Russian University of Cooperation. E-mail: mvdemidov@yandex.ru
Annotation: The place and role of a parliamentary control in the system of the separation of powers is considered in the article. In this regard the author explores the constitutional and legal basis for the realization of a parliamentary control. He estimates its value in a strengthening the legal status of parliaments in the bodies of the Russian Federation state power system. The author declares a number of deficiencies contained, in his opinion, in the Federal act of 05/07/2013 «On the parliamentary control». He notes that the control over the activity of the Executive power is one of the prerogatives of the Parliament and that the status of the legislative bodies of the Russian Federation subjects ought to be determined as the bodies exercising a parliamentary control.
Keywords: the Russian Federation Constitution, the Russian Federation Federal Assembly, the State Duma, Constitutions (Statutes) of entities, the Subject of the Russian Federation, a law, the legislature, a parliament, a government, a representative body, democracy, a parliamentary control, the separation of powers, a state power, the executive authority.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, закрепила, что государственная власть в
Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (от. 10).1 Субъектами государственной власти в России, согласно Конституции РФ, являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Согласно конституционному положению система органов государственной власти регионов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Такой Федеральный закон был принят 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».1 2 Исходя из конституционных положений в статье 1 он определил, что одним из основных принципов деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Построение системы органов государственной власти и организация их деятельности на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную является основополагающим. В данном случае преследуется цель исключить в рамках единой государственной власти сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении какого-либо одного органа государственной власти либо должностного лица. Таким образом, должно быть достигнуто функционирование действенного механизма системы «сдержек и противовесов», призванного обеспечить сбалансированность полномочий органов государственной власти, не допускать чрезмерной, не базирующейся на законе, концентрации властных полномочий в ведении какой-либо одной ветви власти.
В современных условиях принцип разделения властей выступает не только как система сдержек и противовесов, но и, прежде всего, как фундамент, основа для их гармоничного взаимодействия, укрепления и повышения эффективности функционирования механизма государственного аппарата, а в целом как основа достижения согласованных целей, направленных на последовательное развитие государства. Такой подход сложился в большинстве демократических правовых государствах мира. Так, в ряде стран, учитывая важность эффективного функционирования системы органов государственной власти, механизм сдержек и противовесов нашел свое отражение в их
1 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст.4398.
2 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
18
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ
Казакова Е.В.
основных законах. Так, в Конституции Французской Республики предусмотрен специальный «Раздел V. Об отношениях между Правительством и Парламентом»3, в котором определены пределы компетенции и конституционные основы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Из принципа разделения властей следует, что наиболее эффективной формой воздействия на исполнительную власть в случаях, когда ею не исполняются принятые законодательным органом законы, или же они реализуются не в полном объеме, выступает парламентский контроль.4 Он является основным элементом системы сдержек и противовесов, непосредственно входит в систему разделения властей и обеспечивает сбалансированность режима государственного властвования.
Представительная функция парламента выражается не только в том, что он формируется путем всенародных выборов и его основное предназначение заключается в принятии законов. Это хотя и основная, но не единственная функция парламента, с помощью которой он выражает интересы избирателей. В демократических государствах мира принято, что не менее важное значение, наряду с законодательной и финансовой функциями, законодательного органа имеет осуществление контроля за исполнением законов.
Развитие и совершенствование парламентского контроля прежде всего за деятельностью исполнительной власти составляет одну из прерогатив парламента. Он всегда выступает в качестве важного условия обеспечения конституционного строя в стране. Еще в начале XX в. известный английский политический мыслитель Дж. С. Милль отмечал, что задача парламента состоит не в самостоятельном управлении, а в контроле над органами управления.5
Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля. Он осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также специально созданными ими органами для осуществления такого контроля.
За последнее десятилетие было предпринято ряд попыток по созданию нормативной основы парламентского контроля и закреплению ее в специальном федеральном законе. Так, еще в 2003 году в порядке законодательной инициативы Законодательным Собранием Пермской области был внесен проект федерального закона "О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов". Он предусматривал установление контрольных полномочий палат Федерального Собрания за исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Однако, несмотря на то, что законопроект был включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания, в последующем он не нашел поддержки и после повторного рассмотрения Советом
3 Конституция зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2003. С. 54-58.
4В настоящей работе термины "парламентский контроль" и "контроль законодательных органов власти" используются в одном значении.
5Милль ДжС. Представительное правление. СПб.: Типография Санкт-Петербургского акционерного общества "Слово", 1907. С. 84, 473.
Государственной Думы в октябре 2009 года был снят с дальнейшего рассмотрения.
В 2010 году группой депутатов (14 депутатов Государственной Думы) был внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», который был опубликован в феврале 2011 года. Законопроект устанавливал основы парламентского контроля в Российской Федерации, а также особенности его осуществления палатами Федерального Собрания и законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, несмотря на поддержку отдельных законодательных органов субъектов Российской Федерации указанного законопроекта,6 постановлением Государственной Думы от 11 июля 2012 года он был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения.7
Под таким же названием проект федерального закона в апреле 2012 года был внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (35 депутатов Государственной Думы и 4 члена Совета Федерации), опубликованный на сайте «Российской газеты» 28 апреля 2012 года. Данный законопроект лег в основу, принятого в последующем Федерального закона «О парламентском контроле».8
Одним из существенных недостатков Федерального закона от 7 мая 2013 года «О парламентском контроле», на наш взгляд, является то, что он не устанавливает общие основы осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, а ограничивается лишь регулированием общественных отношений, связанных с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, парламентскими комиссиями по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля. Таким образом, Закон не определяет ключевые направления в отношении форм, методов и организации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.
В указанном законе не дается определения парламентского контроля. Хотя и в научной литературе это тема достаточно исследована, но законодательное его закрепление имело бы большое значение для определения исходных положений в организации контрольной деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, следовало бы отразить в принятом законе, понятия парламентского контроля, данного в законопроекте, внесенного в Государственную Думу 2010 году, как осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации отнесенных к их компетенции контрольных полномочий по обеспече-
6 См., например,: Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15.04.2010 ГС N 708-IV "О проекте федерального закона N 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации". Документ опубликован не был.
7 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.07.2012 N 708-6 ГД "О проекте Федерального закона N 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4232.
8 Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О парламентском контроле" // СЗ РФ. № 19. Ст. 2304.
19
6'2014
Пробелы в российском законодательстве
нию соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Парламенты регионов, в соответствии с указанным Федеральным законом от 9 октября 1999 года, определены как постоянно действующие высшие и единственные органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. В абсолютном большинстве субъектов их статус установлен именно таким образом за исключением двух - Удмуртской Республики и Республики Саха (Якутия).
Согласно статье 31 Конституции Удмуртской Республики Государственный Совет Удмуртии является не только законодательным (представительным) органом, но и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики.9 Аналогичная формулировка содержится и в Конституции Республики Саха (Якутия). Статья 54 Основного Закона определяет, что «Государственное Собрание (Ил Туман) - парламент Республики Саха (Якутия) - является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти».10 11
О контрольных функциях законодательного органа также говорится и в Уставе Пермского края при определении правового статуса его парламента. В частности, в основном законе края закреплено, что «Законодательное Собрание Пермского края - постоянно действующий высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Пермского края, реализующий полномочия населения Пермского края по осуществлению власти в сфере правотворчества и правового контроля ... .».11
Подобное определение статуса законодательных органов власти регионов, как нам кажется, наиболее точно определяет их сущность и социальное предназначение.
Парламент Республики Саха из числа депутатов Государственного Собрания образовывает подотчетный ему специальный постоянно действующий орган парламентского контроля - Контрольный комитет. Согласно закону от 19 марта 1995 года "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Туман) Республики Саха (Якутия)"12 он вправе осуществлять парламентский контроль не только за исполнением законов республики) и постановлений Государственного Собрания, но и проводить анализ причин неисполнения законов и постановлений Государственного Собрания республики, разрабатывать и вносить на рассмотрение парламента предложения, направленные на совершенствование механизмов правоприменения,
9 Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. № 663-Х11 (ред. от 04.06.2012). Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.
10 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 08.06.2012). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 N 908-XII // Сборник законов Республики Саха (Якутия). 1992. Ст. 90.
11 "Устав Пермского края" от 27.04.2007 N 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) (ред. от 27.11.2012) // Собрание законодательства Пермского края. N 5, I часть. 2007.
12 Закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 3 N 55-I (ред. от 29.03.2012) "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" // "Якутские ведомости". 2003. N 23.
организовывать парламентский контроль за ходом и итогами реализации программ социальноэкономического развития республики, республиканских целевых и ведомственных целевых программ, а также проведения депутатского расследования и осуществления контроля за исполнением депутатских и парламентских запросов.
В настоящее время на уровне отдельных субъектов Российской Федерации принято и действует ряд законов о парламентском контроле либо этому посвящены отдельные статьи в конституциях (уставах) и законах субъектов об их законодательных органах. Так, законы об организации контроля за исполнением законов приняты в республиках Башкортостан и Мордовия, Пермском крае, в Свердловском и Тамбовском областях.
Принятие таких законов, регламентирующих порядок осуществления контроля за исполнением законов, призвано во многом способствовать укреплению роли законодательных органов в механизме осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Другое актуальное направление осуществления парламентского контроля в регионах, которое нуждается в совершенствовании, на наш взгляд, - это непосредственный контроль законодательных органов при формировании исполнительных органов власти. Нередко контрольные полномочия законодательных органов в этой области в различных субъектах Российской Федерации существенно отличаются друг от друга.
К примеру, на сегодняшний день в 12 республиках из 21 (Адыгея, Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Удмуртия и Хакасия) при формировании исполнительной власти в регионах их конституциями законодательные органы наделены полномочиями, в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) только по согласованию с парламентом региона назначает не только председателя правительства, но и его заместителей, а в отдельных случаях и руководителей органов исполнительной власти, осуществляющих функции, финансового органа, в сфере государственного прогнозирования социальноэкономического развития и др.
Такое положение характерно и многим другим субъектам. Так, в Пермском крае по согласованию с законодательным органом назначаются на должность губернатором наряду с Председателем Правительства края и руководитель финансового органа, В Кировской области - заместители Председателя Правительства, руководители финансового органа и органа по управлению государственной собственностью, в Нижегородской области - заместители Губернатора, в Саратовской области - заместители Председателя Правительства и министр финансов и т.д.
В то же время, к примеру, в 9 республиках (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Апания, Чеченская республика и Чувашия) при формировании исполнительной власти в регионе к ведению законодательного органа отнесены лишь полномочия по установлению системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и дача согласия для назначения руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации на должность председателя правительства.
Такая же примерная ситуация сложилась и в ряде других субъектах. К ним можно отнести Оренбургскую,
20
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ
Казакова Е.В.
Пензенскую, Самарскую области и другие. Особо следует отметить Ульяновскую область. Там Правительство полностью формируется Губернатором области без какого-либо согласования с парламентом региона.
Исходя из конституционного принципа разделения властей, безусловно, следует и дальше укреплять правовое положение законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этому во многом, на наш взгляд, способствовало бы принятие во всех субъектах специальных законов о парламентском контроле. По нашему мнению, нельзя сводить роль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации только к функциям представительства и законодательной деятельности. Необходимо повсеместно определить их статус и как органов, осуществляющих парламентский контроль.
Список литературы:
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст.4398.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О парламентском контроле" // СЗ РФ. № 19. Ст. 2304.
4. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. № 663-Х11 (ред. от 04.06.2012). Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.
5. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 08.06.2012). Принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 N 908-XII // Сборник законов Республики Саха (Якутия). 1992. Ст. 90.
6. "Устав Пермского края" от 27.04.2007 N 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) (ред. от 27.11.2012) // Собрание законодательства Пермского края. N 5, I часть. 2007.
7. Закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 3 N 55-I (ред. от 29.03.2012) "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Туман) Республики Саха (Якутия)" // "Якутские ведомости". 2003. N 23.
8. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.07.2012 N 708-6 ГД "О проекте Федерального закона N 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4232.
9. Постановление Государственного Собрания (Ил Туман) Республики Саха (Якутия) от 15.04.2010 ГС N 708-IV "О проекте федерального закона N 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации". Документ опубликован не был.
10. Демидов М.В. Некоторые актуальные проблемы реализации парламентского финансового контроля на современном этапе развития российской государственности // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4.
11. Конституция зарубежных стран / Сост. Дубровин
В.Н. М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2003.
12. Замятин В.В. Основные направления деятельности Президента Российской Федерации в качестве субъекта предварительного бюджетно-финансового контроля // Бизнес в законе. 2013. № 1.
13. Карханбарьян А.С. Основные особенности дефиниций: «парламентаризм», «парламентский контроль» // Бизнес в законе. 2009. № 2.
Рецензия
на статью «Парламентский контроль в системе разделения властей как необходимый элемент представительной демократии», подготовленную Е.В. Казаковой, аспирантом Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации
В статье Е.В. Казаковой исследованы актуальные проблемы института парламентского контроля и его роли в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Он рассматривается как один из основных элементов системы сдержек и противовесов, непосредственно входящих в систему разделения властей.
Автор в своей статье вполне обоснованно отмечает, что парламентский контроль является наиболее эффективной формой воздействия на исполнительную власть в случаях, когда ею не исполняются принятые парламентом законы. Развитие и совершенствование парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, по его мнению, составляет одну из прерогатив парламента.
Представляется, что Е.В. Казакова вполне обоснованно делает вывод о том, что процесс принятия столь важного законодательного акта, как Федеральный закон «О парламентском контроле», неоправданно неоднократно откладывался, шел с большим трудом. К тому же она не только кратко проанализировала действующий ныне закон о парламентском контроле, но и высказала ряд предложений по его совершенствованию.
Особое внимание автор уделил статусу законодательных органов субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти регионов. На основе исследования правового положения и круга компетенции законодательных органов власти отдельных субъектов Российской Федерации он пришла к убедительному выводу о том, что нельзя сводить роль законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации только к функциям представительства и законодательной деятельности, а необходимо их статус повсеместно определять и как органов, осуществляющих парламентский контроль.
В целом работа является самостоятельным исследованием, представляет научный и практический интерес, отвечает предъявляемым требованиям и рекомендуется к публикации.
Научный руководитель, заведующий кафедрой административного и финансового права Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации, доктор юридических наук М.В. Демидов
21
