Конституционно-правовая основа парламентского контроля в Российской Федерации: эволюция становления и современное состояние Текст научной статьи по специальности «Право»

список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // СПС Консультант Плюс, 2013.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) // СПС Консультант Плюс, 2013.

3. О Комиссии по вопросам помилования на территории Республики Марий Эл: указ Президента Республики Марий Эл от 18 февраля 2002 г. № 20 (ред. от 13 июня 2012 г.) // СПС Консультант Плюс, 2013.

4. Текущий архив Комиссии по вопросам помилования на территории Республики Марий Эл за 2009 г. Йошкар-Ола, 2009.

5. Новая свердловская комиссия по помилованию подала первые прошения об освобождении заключенных. URL: pingvinov.net.

6. Швецов Н.М., Швецов М.Н. Ответственность и гуманизм комиссии по помилованию // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. № 2. С. 15.

7. Отчет о работе Комиссии по вопросам помилования на территории Республики Марий Эл за 2012 год: утв. протоколом заседания Комиссии по вопросам помилования на территории Республики Марий Эл от 16 января 2013 г. № 1.

БАСКАКОВА Василиса Евгеньевна - кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовного права и криминологии. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: baskakova-vasili@mail. ru

ШВЕЦОВ Николай Михайлович - доктор педагогических наук, кандидат экономических наук, профессор, первый проректор. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: baskakova-vasili@mail.ru

BASKAKOVA, Vasilisa Evgenjevna - Candidate of Law, Associate Professor, Head of the Department of Criminal Law and Criminology. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: baskakova-vasili@mail.ru

SHVETSOV, Nikolaj Mikhaylovich - Doctor of Education, Candidate of Economics, Professor, First Vice Rector. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: baskakova-vasili@ mail.ru

уцк 342.536.7

конституционно-прАвовАЯ основа парламентского

контроля в российской федерации: эволюция становления и современное состояние

М.в. Демидов

Рассматриваются отдельные вопросы формирования конституционно-правовых основ и современного состояния парламентского контроля в России. Анализируются отдельные проекты федеральных законов о парламентском контроле, дается оценка отдельным положениям Федерального закона от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле».

Ключевые слова: парламентский контроль; парламент; Федеральное Собрание; палаты Федерального Собрания; Совет Федерации; Государственная Дума; законодательные органы субъектов Российской Федерации.

M.V. Demidov. CONSTITUTIONAL AND LEGAL FRAMEWORK OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION: THE FORMATION AND EVOLUTION OF THE MODERN STATE.

This article discusses some issues of formation of constitutional and legal frameworks and the current state of parliamentary control in Russia. In this regard, the author analyzes the individual projects of federal laws on parliamentary control, as well as an assessment of the individual provisions of the Federal Law of May 7, 2013 «On the parliamentary control».

Keywords: parliamentary control; Parliament; Federal Assembly; the Chamber of the Federal Assembly; the Federation Council; the State Duma; the legislature of the Russian Federation.

Одним из важных функций социального управления является контроль, который всегда выступал и выступает надежным средством достижения поставленной цели. Не случайно, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем обращении к Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г., определяя планы развития России на ближайшее будущее, подчеркнул: «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение» [1].

Наиболее эффективной формой контроля общества за деятельностью государственных органов, прежде всего за осуществлением своих функциональных обязанностей исполнительными органами власти, поскольку именно они осуществляют государственное управление всеми материальными и финансовыми ресурсами страны, на наш взгляд, на сегодняшний день является контроль, осуществляемый выборными представительными органами власти. Основным видом такого контроля является парламентский контроль. Он выступает в качестве непременного условия устойчивого функционирования конституционного строя и представляет собой институт парламентаризма, призванный не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы всего общества.

Институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране. Объем контрольных полномочий парламента во многом зависит от формы правления государства, а также от сложившихся в данной стране традиций и исторического наследия. В большинстве государств мира считается, что парламентский контроль за исполнением законов и деятельностью исполнительной власти, наряду с представительской и законодательной функциями, составляет одно из основных направлений в деятельности законодательного органа.

Конституция Российской Федерации (ст. 94) определила Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации - как представительный и законодательный орган Российского государства [2]. Таким образом, на первое место выдвигаются представительская и законодательная функции парламента.

Представительская природа Федерального Собрания имеет свои особенности. Депутаты Государственной Думы избираются

гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права по федеральному избирательному округу, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поэтому члены Совета Федерации не являются непосредственными представителями народа. Они представляют конкретные субъекты Российской Федерации, т.е. образуют особую форму представительства - территориальную.

Большинство исследователей в области конституционного права придерживаются мнения, что деятельность палат Федерального Собрания никоим образом не может ограничиваться только функциями представительства и принятия законов. Они рассматривают их намного шире, представляя парламент страны как активного участника внутриполитических и внешнеполитических процессов Российского государства. К примеру, один из известных специалистов в области исследования развития парламентаризма в России профессор С.А. Авакьян считает, что Федеральное Собрание Российской Федерации должно выполнять следующие функции:

- объединять народ и представлять его интересы;

- осуществлять законодательную функцию путем принятия законов, выражающих в наиболее полном объеме волю народа и обладающих, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с другими нормативными правовыми актами;

- в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства и особенно: влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны; утверждать государственный бюджет; рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки; вносить предложения и рекомендации;

- формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов;

- в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.;

- может в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов [3].

Вполне объективно, что, осуществляя разностороннюю деятельность, парламент не мо-

жет не иметь определенный круг контрольных полномочий. В советский период развития парламентаризма законодательные органы были наделены широкими полномочиями в сфере контроля. Так, в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года Верховный Совет РСФСР, являясь высшим органом государственной власти РСФСР, был правомочен (юридически) решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Он являлся высшим контрольным органом и осуществлял контроль за деятельностью всех подотчетных ему органов. Однако в тот период наблюдалось существенное различие между конституционно-правовым статусом и реальными возможностями представительных органов по осуществлению функции контроля.

Классификация видов и форм парламентского контроля осуществляется исходя из различных оснований: в зависимости от субъекта и объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т.д. К числу основных, базисных видов парламентского контроля в Российской Федерации можно отнести:

- контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

- контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов;

- парламентский финансовый контроль;

- контроль за соблюдением прав человека;

- контроль за внешнеполитической деятельностью;

- контроль в сфере обороны и безопасности.

В мировой практике развития парламентаризма сложились различные формы контрольной деятельности законодательных органов. Достаточно многообразные формы парламентского контроля применяются в ходе функционирования палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации. К числу основных из них относятся:

- согласие Государственной Думы Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

- доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Федерации;

- участие в формировании высшего ис-

полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта;

- проведение парламентских расследований;

- парламентские слушания;

- право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Советом Федерации, Государственной Думой, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

- парламентские запросы;

- запросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (депутатские запросы);

-проведение правительственного часа;

- вопросы к членам Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Федерации;

- ратификация и денонсация международных договоров;

- утверждение отдельных актов Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.

Одним из действенных инструментов, с помощью которого законодательная власть может реализовать свои контрольные полномочия, является парламентское расследование. Отсутствие ранее такого института контроля парламента за деятельностью исполнительной власти в целом негативно влияло на развитие демократических начал в Российском государстве.

Под парламентским расследованием обычно понимается одна из форм контроля за исполнительной властью, как особый вид расследования, представляющий собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативными правовыми актами [4]. Оно может проводиться только по вопросам, которые отнесены к компетенции законодательного органа, не подменяя правоохранительные органы, суды, не вмешиваясь в прерогативы других контролирующих органов.

Целями парламентского расследования в соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. (в ред. от 07.05.2013) являются: защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражда-

нина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования [5].

В ст. 3 Закона указывается, что парламентское расследование проводится на основе Конституции Российской Федерации. Однако она не содержит каких-либо норм, касающихся проведения парламентских расследований. В свое время группой депутатов Государственной Думы была предпринята попытка устранить данный конституционный пробел. Ими в июне 1999 г. в порядке законодательной инициативы был внесен в Государственную Думу проект закона «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации», предусматривающий образование комиссий для проведения парламентских расследований. Постановлением Государственной Думы от 22 сентября 1999 г. законопроект был одобрен в первом чтении и Комитету Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе поручено доработать его с учетом поступивших поправок и внести на рассмотрение Думы во втором чтении [6]. Однако законотворческий процесс в отношении предложенной поправки в Конституцию на этой стадии был прерван. Во втором чтении он уже не рассматривался.

Предусмотренный в Законе от 27 декабря 2005 г. механизм парламентского расследования имеет, по высказываниям многих исследователей, к мнению которых присоединяется и автор работы, серьезные недостатки [7]. Как нам кажется, Закон определил слишком узкий круг обстоятельств, в связи с которыми могут быть проведены парламентские расследования. К их числу отнесены только: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина и обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и последствиями таких ситуаций природного и техногенного характера.

В то же время первый законопроект «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации», внесен-

ный в Государственную Думу еще в июне 2002 г. и принятый ею в первом чтении 7 октября 2003 г. [8], а затем отклоненный постановлением Думы от 16 сентября 2005 г. [9], в связи с внесением президентского варианта проекта закона о парламентском расследовании, содержал более широкий перечень оснований для проведения парламентских расследований. Так, они могли проводиться и в случаях грубых нарушений Конституции и федерального законодательства при подготовке и проведении выборов, совершения действий, несовместимых со статусом соответствующего должностного лица федеральных органов государственной власти, выявления причин и обстоятельств конфликтов, имеющих общественную значимость, за исключением территориальных споров и конфликтов между субъектами Российской Федерации.

Значительные трудности для функционирования комиссии парламентского расследования создает требование Закона о том, что решения о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе комиссии должны оформляться постановлениями обеих палат Федерального Собрания. Если же одна из палат не примет такого решения, то парламентское расследование не проводится (ст. 8).

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии. Он считается утвержденным, если за него проголосуют более половины от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В случае неутверждения его хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается, т.е. все нужно будет начинать сначала. Таким образом, предусмотренный порядок проведения парламентских расследований неоправданно усложнен. Он делает затруднительным проведение таких расследований по общественно-значимым вопросам государственной жизни, что не способствует повышению эффективности и действенности парламентского контроля.

Важная роль в реализации контрольных полномочий парламента отводится парламентским запросам, запросам членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также вопросам к членам Правительства. Учитывая этот фактор, Правительство Российской Федерации в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном им постановлением от 19 января 2005 г., предусмотрело специальный раздел 9 «Порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти пар-

ламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» [10].

В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. (ред. от 23.07.2013, с изм. от 02.12.2013) [11], регламентами Совета Федерации и Государственной Думы, палаты Федерального Собрания вправе направлять парламентские запросы Председателю Правительства Российской Федерации, другим членам Правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой срок. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании палаты. Его копии направляются всем членам Совета Федерации или Государственной Думы.

Достаточно часто членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы в качестве форм парламентского контроля используются депутатские запросы и вопросы к членам Правительства. Запросы депутатов направляются ими самостоятельно к тем же должностным лицам, которые являются объектом парламентского запроса. Они не требуют оглашения на заседании палаты.

С вопросами к членам Правительства Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут обращаться на заседаниях соответствующих палат. Порядок направления вопросов и ответов должностных лиц на них достаточно подробно расписан в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы. Вопросы палатами рассматриваются в рамках «правительственного часа», который Советом Федерации проводится в первый день очередного заседания па-

латы, а Государственной Думой, как правило, - два раза в месяц (по средам).

Вопросы могут быть как письменные, так и устные. Приглашенному должностному лицу предоставляется определенное время для выступления по существу заданных ему письменных вопросов или для основной информации по рассматриваемому блоку вопросов. Прения в рамках «правительственного часа» не проводятся. По результатам рассмотрения вопросов палаты могут дать поручения своим комитетам (комиссиям) подготовить проект постановления палаты о законодательной инициативе, проведении парламентских слушаний, а также иные поручения.

В действующем законодательстве отсутствуют определения понятий депутатского запроса и вопросов к членам Правительства. Они во многом родственны, поскольку исходят от одних и тех же субъектов, но имеют и существенные различия. Под вопросом к члену Правительства, как правило, понимают обращение с целью получения сведения информационного характера по конкретной теме или по одному из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов власти. Ответы на них должностные лица дают в специально отведенное время в период заседания палат, и при этом, как уже отмечалось, прения по ним не проводятся.

Депутатские запросы членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы направляются должностным лицам самостоятельно. Они преследуют в основном цель привлечения внимания к проблемным вопросам, которые не решаются или же реализуются ненадлежащим образом. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него обязательно в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Ответ на депутатский запрос может стать предметом обсуждения на заседаниях палат Федерального Собрания или их комитетов (комиссий).

Согласно ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Они представляют собой публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, проводимое палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Российской Федерации, в том числе и тогда, когда в парламент представлен соответствующий законопроект или он уже находится в процессе рассмотрения [12]. Таким образом, через ин-

ститут парламентских слушаний законодательным органом реально осуществляются функции предварительного парламентского контроля.

В основном парламентские слушания посвящаются обсуждению и выражению стратегии развития в тех или иных сферах развития общества. По характеру обсуждаемых вопросов в качестве приоритетных определяются такие направления, как экономическая и финансовая политика, вопросы образования и здравоохранения, проблемы государственной национальной политики и местного самоуправления.

Таким образом, при осуществлении своей контрольной деятельности парламентом используются различные формы, которые широко распространены в мировой практике развития парламентаризма. В большинстве случаев невозможно привязать какую-либо форму контроля к конкретному виду парламентского контроля. Наиболее эффективное и действенное влияние, как правило, они оказывают в сочетании друг с другом, а нередко и дополняя друг друга в зависимости от специфики контролируемых процессов. Однако некоторый анализ нормативных правовых актов и практики контрольной деятельности законодательных органов в России показывает отсутствие на сегодняшний день должного правового механизма осуществления всех форм парламентского контроля.

В тексте Конституции Российской Федерации вплоть до конца 2008 г. отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации. Такие нормы не содержались и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Только п. 5 ст. 101 Конституции предусматривает, что «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом» [13].

Тем не менее палаты Федерального Собрания обладали и продолжают обладать некоторыми полномочиями, составляющими традиционное содержание парламентского контроля. К их числу относятся: согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, назначение и освобождение от должности Председателя Банка России (Государственная Дума, ст. 103 Конституции), назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного

Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации (Совет Федерации, ст. 102 Конституции). Сюда же относится и обсуждение политики Правительства с возможностью в последующем поставить вопрос о доверии ему (ст. 103 и 117 Конституции).

Также в Конституции предусмотрен определенный механизм контроля со стороны законодательного органа за соответствием указов Президента Российской Федерации Конституции и федеральным законам. Например, указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения вступают в юридическую силу только после того, как будут утверждены Советом Федерации. Использование Президентом Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России возможно также только после решения этого вопроса Советом Федерации (ст. 102 Конституции).

Кроме этого нормы, закрепляющие контрольные полномочия Федерального Собрания, содержатся в отдельных федеральных законах. В частности, в Федеральном законе «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 25.11.2013) говорится, что контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством и судебными органами осуществляет и Федеральное Собрание (ст. 31) [14].

В Федеральном законе «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ред. от 08.12.2011) предусмотрена специальная ст. 24, определяющая порядок осуществления парламентского контроля за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации. Так, в ней указано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения утвержденных Федеральным Собранием расходов на содержание этого органа, а также через соответствующие комитеты (подкомитеты), создаваемые каждой из палат [15].

На сегодняшний день все еще актуальным остается вопрос о возможных путях обеспечения сбалансированности законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. В связи с этим в Государственную Думу в течение разного периода времени был внесен ряд законопроектов, предусматривающих расширение контрольных полномочий парламента России. Так, еще в июне 1999 г. группой депутатов Государственной Думы был направлен в Думу проект федерального закона «О поправ-

ках к статьям 83, 103 и 117 Конституции Российской Федерации». Предлагаемые поправки предусматривали установление порядка получения Президентом Российской Федерации согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации.

В сентябре того же года другой группой депутатов был внесен схожий с первым проект федерального закона «О поправках к статьям 83, 103 и 112 Конституции Российской Федерации». С его принятием предполагалось расширить перечень должностных лиц Правительства Российской Федерации, назначение и освобождение от должности которых Президентом допускалось бы только с согласия Государственной Думы. К их числу инициаторы законопроекта отнесли заместителей Председателя Правительства, министров финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности.

Подобные нормы содержались в обновленной Конституции РСФСР 1978 г. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России» от 9 декабря 1992 г. ст. 109 и 123 Конституции были дополнены положениями о том, что министры иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации только с согласия Верховного Совета Российской Федерации [16]. Такое конституционное положение парламента усиливало его контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, в особенности по отношению к силовым министерствам.

Необходимость указанных поправок депутаты обосновали несовершенностью Конституции, потребностью устранения негативного влияния на деятельность указанных должностных лиц, существующим опасением в любой момент быть безмотивно отправленным в отставку, что делает их сомневающимися в принятии ответственных решений. В конечном итоге эти нововведения должны были бы исключить произвольность, спонтанность и непредсказуемость перестановок в Правительстве Российской Федерации. Однако оба законопроекта постановлениями Государственной Думы от 22 сентября 1999 г. были отклонены [17].

Другой не менее интересный законопроект, расширяющий контрольные полномочия парламента, в порядке законодательной инициативы в январе 2003 г. был внесен Законодательным Собранием Пермской области [18].

Представленный им проект федерального закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов» предусматривал установление контрольных полномочий палат Федерального Собрания за исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями и их должностными лицами. Его принятие должно было способствовать повышению роли парламента в системе государственного контроля.

Законопроект привлекал внимание и тем, что в нем достаточно подробно были регламентированы формы парламентского контроля, установлен порядок их реализации и полномочия органов, осуществляющих такой контроль. В представленном в Государственную Думу документе особая роль в осуществлении парламентского контроля отводилась комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания, с тем чтобы контрольная деятельность стала основополагающей в их работе. С целью активизации контрольной деятельности Федерального Собрания законопроект предусматривал также формирование в палатах законодательного органа специализированных временных комиссий по контролю за соблюдением и исполнением конкретных федеральных законов с установлением их состава, задач и сроков осуществления парламентского контроля.

В марте 2003 г. Советом Государственной Думы было принято решение, по которому он поручил Комитету Государственной Думы по государственному строительству с учетом замечаний и предложений подготовить указанный законопроект к рассмотрению Советом Государственной Думы для включения в примерную программу законопроектной работы Думы. Однако в последующем данный проект закона не нашел поддержки и после повторного его рассмотрения Советом Государственной Думы 6 октября 2009 г. он был снят с дальнейшего рассмотрения. Такое решение было принято на основании предложения Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству «в связи с отзывом авторами» представленного законопроекта.

Значительным шагом вперед в создании конституционно-правовой основы осуществления парламентского контроля стало внесение в конце декабря 2008 г. поправки в Конституцию Российской Федерации, предусматривающей заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности,

в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой [19]. В связи с этим по аналогии Конституции РФ соответствующие изменения были внесены в конституции (уставы) всех субъектов Российской Федерации. Таким образом, в этой ситуации необходимость принятия специального федерального закона о парламентском контроле стала еще более востребованной.

В январе 2010 г. группой депутатов Государственной Думы в целях расширения сферы и возможности парламентского контроля был внесен в Думу проект федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации». По мнению разработчиков законопроекта, с принятием данного документа должны были быть решены следующие задачи: закрепление общих основ парламентского контроля в Российской Федерации; правовое регулирование осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания и закладки ряда исходных положений для организации парламентского контроля законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законопроекте было дано понятие парламентского контроля, которое определялось как осуществление палатами Федерального Собрания, законодательными органами государственной власти субъектов Федерации, отнесенных к их компетенции, контрольных полномочий по обеспечению соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных законов и регионального законодательства. В нем были определены цели и принципы парламентского контроля, субъекты и объекты такого контроля, прописаны формы его осуществления. Отдельная глава в проекте закона закрепляла основы парламентского контроля законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Центральное место в осуществлении парламентского контроля отводилось специально создаваемым комиссиям, которые могли быть образованы как совместно с Советом Федерации и Государственной Думой, так и отдельно каждой из палат. Комиссия могла осуществлять парламентский контроль на длительной основе либо на срок, необходимый для реализации конкретной задачи контроля или подготовки контрольного мероприятия палаты применительно к конкретной сфере государственной жизни, правоприменения.

Рекомендации об образовании такой комиссии с обоснованием предложения и круга вопросов ее деятельности могли исходить от

постоянно действующих комитетов, комиссий палаты, а также не менее чем от одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а в Государственной Думе - также от фракций. Отдельной статьей в законопроекте были определены права комиссий при осуществлении парламентского контроля.

По нашему мнению, его принятие имело бы важное значение для дальнейшего укрепления демократических начал в управлении государством, исходя из принципа разделения властей, могло бы стать гарантом сбалансированности всех ветвей государственной власти. Однако несмотря на поддержку отдельных законодательных органов субъектов Российской Федерации указанного законопроекта [20], постановлением Государственной Думы от 11 июля 2012 г. он был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения [21].

В апреле 2012 г., депутатом Государственной Думы И.А. Яровой в Думу был внесен новый проект федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации». По нашему мнению, его текст не содержал чего-то особого, нового, по сравнению с уже внесенными проектами законов, по организации парламентского контроля. Ознакомление с его текстом, на первый взгляд, позволяет предположить, что автору не совсем знакомо содержание уже внесенного два года назад проекта федерального закона о парламентском контроле.

Проведенный выше анализ законопроекта, внесенного в Государственную Думу в 2010 г., позволяет сделать вывод о том, что он имел более фундаментальный характер. В нем достаточно подробно регламентировалась организация парламентского контроля в Российской Федерации. Его принятие заложило бы общеобязательную законодательную основу парламентского контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов, способствовало бы дальнейшему укреплению роли представительных органов государственной власти в механизме государства.

По нашему мнению, проект закона о парламентском контроле, внесенный депутатом И.А. Яровой, во многом уступал указанному законопроекту как с точки зрения наиболее рационального конструирования закона, так и его содержания и в целом охватом регулируемых вопросов. Данное предположение прежде всего основывается на следующих некоторых моментах.

Во-первых, проект федерального закона имеет название «О парламентском контроле в Российской Федерации», т.е. предполагается организация и осуществление контроля пала-

тами Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными органами субъектов Федерации. В то же время в представленном документе говорилось не только об этом, но и о контроле, осуществляемом представительными органами муниципальных организаций (ст. 1, 4, 5, и др.). Такой контроль не тождественен парламентскому контролю и имеет свои особенности.

Во-вторых, в законопроекте в достаточно общей форме была дана характеристика в целом парламентского контроля без конкретизации и выделения особенностей осуществления контроля палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъектов Федерации. В то же время ранее внесенный законопроект выделял отдельные главы, посвященные парламентскому контролю палат Федерального Собрания, и закреплял основы парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая структура указанного законопроекта позволяла детализировать и более подробно излагать специфику осуществления парламентского контроля на разных уровнях законодательных органов государственной власти.

В третьих, в законопроекте были перечислены субъекты парламентского контроля. В то же время сама статья почему-то имела название «Субъекты представительной (законодательной) власти, уполномоченные осуществлять парламентский контроль», а не субъекты парламентского контроля. В данном случае налицо определенное разночтение. Примененные терминологии также имели, как нам кажется, и различные смысловые значения. К тому же, определяя перечень субъектов парламентского контроля, автор законопроекта не определил - что же относится к объектам парламентского контроля.

В-четвертых, в первой главе законопроекта «Основы парламентского контроля в Российской Федерации» были определены формы парламентского контроля. В то же время в указанном документе предусматривалась специальная гл. 2 «Отдельные формы парламентского контроля», которая, практически, большей частью была посвящена только проведению «парламентского часа».

В-пятых, следует отметить, что в законопроекте было применено, как нам кажется, не совсем корректная терминология «представители Федерального Собрания», понятие которых пока еще нигде нормативно не определено. Скорее всего речь шла о представителях палат Федерального Собрания, а не в целом законодательного органа страны, поскольку

предусматривается их участие в различных правительственных комиссиях.

Тем не менее, проект закона И.А. Яровой лег в основу другого законопроекта под таким же названием, внесенного в конце апреля 2012 г. уже группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Поскольку в скорейшем принятии закона о парламентском контроле, как нам кажется, были заинтересованы все депутатские фракции в Государственной Думе, Федеральный закон «О парламентском контроле», все же был принят [22].

Одним из существенных недостатков Федерального закона от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле», на наш взгляд, является то, что он не устанавливает общие основы осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, а ограничивается лишь регулированием общественных отношений, связанных с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, парламентскими комиссиями по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля. Таким образом, Закон не определяет ключевые направления в отношении форм, методов и организации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.

В указанном законе не дается понятие парламентского контроля. Хотя и в научной литературе это тема считается достаточно подробно исследованной, но законодательное его закрепление имело бы большое значение для определения исходных положений в организации контрольной деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, следовало бы отразить в принятом законе, определение понятия парламентского контроля, данного в законопроекте, внесенного в Государственную Думу в 2010 г., как осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесенных к их компетенции контрольных полномочий по обеспечению соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уста-

вов), законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Институт парламентского контроля - один из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой контроля не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он, в данном случае, выступает в качестве гаранта демократических принципов функционирования Российского государства и фактора, сдерживающего от чрезмерной неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает подконтрольность исполнительной власти и тем самым представляет и защищает интересы всего общества в целом.

Таким образом, рассматривая конституционно-правовые основы сущности парламентского контроля, можно сделать вывод о том, что расширение возможностей этого института является необходимым перспективным направлением развития парламентаризма как на уровне Российской Федерации, так и в конкретных ее субъектах.

список литературы

1. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года. Рос. газ. 2013. № 282. 13 дек.

2. Конституция Российской Федерации: К 20-летию принятия Основного Закона: текст. Комментарии. Алфавитно-предметный указатель. М.: Статут, 2013. С. 52.

3. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие. С. 446-447.

4. Зрелое А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ // Право и политика. 2003. № 10. С. 39-48.

5. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: фе-дер. закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. 2006. № 1, ст. 7.

6. О проекте закона Российской Федерации «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4338-11 ГД // СЗ РФ. 1999. № 40, ст. 4793.

7. Российская Федерация. Правительство. Авакьян С.А. О возможных конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституци-

онное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 5.

8. О проекте федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 7 октября 2003 г. № 4373-Ш ГД № 214764-3 // СЗ РФ. 2003. № 42, ст. 4002.

9. О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 сентября 2005 г. № 2187-1У ГД // СЗ РФ. 2005. № 39, ст. 3905.

10. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 05.10.2009) // СЗ РФ. 2005. № 4, ст. 305.

11. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 02.12.2013) // СЗ РФ. 1994. № 2, ст. 74.

12. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. и руководитель авт. коллектива - д-р юрид. наук, проф. С.А. Авакьян. М.: Норма, Инфра-М, 2001. С. 419.

13. Конституция Российской Федерации: К 20-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. Алфавитно-предметный указатель. М.: Статут, 2013. С. 55.

14. Российская Федерация. Законы. О государственной охране: федер. закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 25.11.2013) // СЗ РФ. 1996. № 22, ст. 2594.

15. Российская Федерация. Законы. О внешней разведке: федер. закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ред. от 08.12.2011) // СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 143.

16. Российская Федерация. Законы. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России: закон Рос. Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 55.

17. О проекте закона Российской Федерации «О поправках к статьям 83, 103 и 112 Конституции Российской Федерации (о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров)» и № 4339-11 ГД «О поправках к статьям 83, 103 и 117 Конституции Российской Федерации (о порядке освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации)»: постановление Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4337-11 ГД // СЗ РФ. 1999. № 40, ст. 4792, 4794.

18. На основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» с 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край.

19. Российская Федерация. Законы. О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: закон Рос. Федерации о поправке к Консти-

туции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 1, ст. 2.

20. О проекте федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации»: пост. Гос. Собрания (Ил Ту-мэн) Республики Саха (Якутия) от 15.04.2010 ГС № 708-1У. Документ опубликован не был.

21. О проекте Федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.07.2012 № 708-6 ГД // СЗ РФ. 2012. № 30, ст. 4232.

22. О парламентском контроле: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ. № 19, ст. 2304.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Laws, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru

УДК 342.536.7

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

М.В. Демидов

Рассматриваются актуальные вопросы, связанные с политико-правовыми предпосылками организации местного самоуправления Российской Федерации. Анализируется процесс зарождения и развития самоуправленческих начал в России, а также формирования законодательной базы установления местного самоуправления.

Ключевые слова: конституция; местное самоуправление; самоуправления граждан; земские учреждения; закон; Чувашская Республика; орган местного самоуправления.

M.V. Demidov. POLITICAL AND LEGAL BACKGROUND OF THE LOCAL GOVERNMENT

The article discusses current issues related to the political and legal prerequisites for the organization of local self-government of the Russian Federation. In this regard, the author analyzes the process of initiation and development of self government in Russia, as well as establishing a legal framework establishing local government.

Keywords: the Constitution; local governance; Self-Government of the citizens; zemskov institutions; the law; Chuvash Republic; a local government agency.

Местное самоуправление является необходимым элементом нормального функционирования любого государственного устройства. Расширение сферы деятельности органов местного самоуправления - несомненный признак демократичности политической системы общества, всего государственного механизма. В нем заложены громадные потенциальные возможности для социально-экономического развития государства.

Впервые официальное определение понятия «местное самоуправление» в советский период было закреплено в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Он определял, что «местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социаль-