CC BY
14в «Русской правде» в 1906 г. Н.Н. Тиханович-Савицкий: «Самодержавие сошло со своего истинного пути! Охваченное со всех сторон цепкими когтями бюрократизма, оно разобщилось с народом, замкнулось и само себя упразднило, превратившись в абсолютизм»34. «Монархическая государственность требует более серьезных изменений»35, - писал он и в мае 1916 г., подчеркивая необходимость поиска такой оптимальной формы государственного устройства, которая сочетала бы полноту власти монарха с институтом «верных советников от земли». Консервативный взгляд астраханских правых на государственно-политический порядок учитывал особенности российского общества: и верноподданническую ментальность, и многона-
циональность, и доминирование общинных традиций, и преобладание, в силу этого, культуры социального равенства. Однако более детальная, конкретизированная концепция самодержавия правыми организациями Поволжья не была разработана. С началом Первой мировой войны основное внимание правыми партиями Поволжья было уделено разработке мер по усилению государственной власти и установлению твердой, сильной власти36. В условиях критической для российской государственности ситуации эволюционно -реформаторская концепция общественного развития уже, по мнению правых Поволжья, себя не оправдывала, требовался более радикальный подход.
E.M. Mikhailova. STATE-LEGAL DOCTRINE OF THE RUSSIAN RIGHT CONSERVATISM OF THE BEGINNING OF 20th CENTURY: REGIONAL ASPECT.
The article considers state-legal views of the Volga region right conservatism having a number of positions distinct from the all-Russian conservatism in this matter. Special attention is laid to views of the Volga region right organizations of the beginning of XX century concerning the form of governing corresponding to Russia. The positions described concern the form of a state structure combining unitarism and regions self-management optimum for Russian statehood.
МИХАЙЛОВА Елизавета Михайловна, родилась в 1961 г., окончила Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова (1985), доктор ист. наук, доцент, зав. кафедрой философии, истории и педагогики Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации. Автор 178 работ.
УДК 342.536.7
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
М.В. Демидов
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст.6)1. Федеральный бюджет составляет основу бюджетной системы Российской Федерации, которая включает в себя также государственные внебюджетные фонды Российской Федерации,
34 Русская правда. 1906. 23 ноября.
35 Правые партии. Т. 2. - С. 553.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2009) // СЗ РФ. 1998.
№ 31. Ст.3823.
бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты.
Придавая важное значение осуществлению бюджетно-финансового контроля, Бюджетный кодекс Российской Федерации определил его в качестве одного из основных элементов бюджетного процесса. Он также установил полномочия каждого уровня бюджетной системы в вопросах осуществления финансового контроля. Так, Бюджетный ко-
36 Переписка правых и другие материалы об их деятельности в 1914-1917 годах (Ю.И. Кирьянов) // Вопросы истории. 1996. № 8. С. 89-91; Правые партии. Т. 2. - С. 465, 604-606.
декс закрепил за Российской Федерацией установление порядка составления, составление и рассмотрение проектов федеральных бюджетов, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета, составление консолидированного бюджета Российской Федерации.
На сегодняшний день, к сожалению, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, которые бы напрямую указывали на контрольные функции непосредственно самого Федерального Собрания -парламента Российской Федерации за эффективным и целевым использованием средств федерального бюджета. Такое положение в определенной степени было «компенсировано» принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»2. Он предусматривает заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Внесенная поправка не указывает конкретные направления деятельности Правительства РФ, по которым оно должно отчитываться перед Государственной Думой. Следовательно, Государственная Дума по своему усмотрению вправе поставить перед Правительством любой вопрос, относящийся к его компетенции, в том числе и о ходе исполнения федерального бюджета, с тем, чтобы оно отчиталось о проделанной в этом направлении работе.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года (ред. от 30.12.2008) «О Правительстве Российской Федерации» также непосредственно не указывает на то, что Правительство должно отчитываться перед парламентом о ходе исполнения федерального бюджета, или же представлением каких-либо других отчетов о своей деятельности и о работе министерств, федеральных служб и федеральных агентств по исполнению бюджета страны. Статья 15 Закона, определяя полномочия Правительства Рос-
2 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст.2.
сийской Федерации в сфере бюджетной и финансовой политики, устанавливает, что Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета3.
В то же время в указанном Законе предусмотрена специальная статья 41 «Предоставление информации об исполнении федерального бюджета», согласно которой Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом должно информировать Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета4. Однако такого отдельного закона, регламентирующего информирование парламента о ходе исполнения федерального бюджета, нет.
Следует отметить, что практика подобного правового регулирования хода исполнения федерального бюджета в законодательстве Российской Федерации уже имела место. В частности, Федеральным законом от 31 июля 1995 года «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» предписывалось «Правительству Российской Федерации представлять в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета на 1996 год и ежеквартально отчет о ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год», консолидированного бюджета Российской Федерации на 1996 год и бюджетов на 1996 год государственных внебюджетных фондов»5.
Государственная Дума также практиковала рассмотрение на своих заседаниях вопросов о ходе исполнения и об итогах исполнения федерального бюджета. Так, она, рассмотрев итоги исполнения федерального бюджета за первый квартал 1996 года, приняла постановление от 17 мая 1996 года «О ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год», в котором признала неудовлетворительной деятельность Правительства Российской Федерации по исполнению Федерального закона о федеральном бюджете на 1996 год и отметила конкрет-
3 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст.5712.
4 Там же.
5 Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 118-ФЗ «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст.2989.
ные нарушения, допущенные Правительством в ходе исполнения федерального бюджета»6.
Можно привести и другой пример. 8 октября 1997 года Государственная Дума, заслушав и обсудив информацию Председателя Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдина «О социально-экономическом положении в стране» и доклад министра финансов Российской Федерации А.Б. Чубайса «Об исполнении федерального бюджета по итогам девяти месяцев 1997 года», приняла постановление «Об итогах исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» за девять месяцев 1997 года и социально-экономическом положении в стране»7. В нем было отмечено, что Правительство за девять месяцев 1997 года не смогло обеспечить намеченные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации показатели, заложенные в федеральном бюджете на 1997 год и деятельность Правительства по исполнению федерального бюджета за девять месяцев 1997 года была также признана неудовлетворительной.
В нынешних условиях развития парламентаризма, особенно после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, возможности законодательного органа страны за использованием государственных финансов страны расширились. Так, в порядке реализации конституционных положений о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации депутатами Государственной Думы 6 апреля 2009 года был заслушан и обсужден отчет Правительства о результатах его деятельности за 2008 год. В целом отчет был посвящен сложившимся к концу 2008 года проблемам социально-экономического развития России, в том числе и в финансовой сфере. В нем, в качестве одного из приоритетов в работе Правительства, было определено «построение мощной финансовой системы, на которую можно надежно опереться, развивая национальную экономику»8. В целях
6 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 357-11 ГД «О ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2457.
7 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1768-11 ГД «Об итогах исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» за девять месяцев 1997 года и социально-экономическом положении в стране» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4739.
8 Отчет о результатах деятельности Правительства
Российской Федерации за 2008 год. М., 2009. - С. 39.
достижения этой задачи, как указывалось в Отчете, «необходимо следовать жестким параметрам бюджета, сберегать и наращивать резервы»9.
Такая постановка вопроса, в свою очередь, требует от парламентариев усиления контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, подготовки и принятия качественных законопроектов в этой сфере. В постановлении Государственной Думы от 24 апреля 2009 года «Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2008 год» была дана оценка деятельности Правительства в условиях спада мировой экономики. Депутаты Государственной Думы, поддерживая курс Правительства на преодоление кризисных явлений в экономике Российской Федерации, в качестве первоочередной своей задачи определили обеспечение высоких темпов работы над приоритетными законопроектами, обеспечивающими реализацию программы антикризисных мер Правительства на 2009 год10.
Бюджетный кодекс Российской Федерации установил единые подходы к определению контрольных полномочий законодательных (представительных) органов всех уровней за использованием бюджетных средств. Системе организации и функционирования финансового контроля в бюджетной сфере в Бюджетном кодексе посвящен специальный раздел. В соответствии с ним законодательные органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.
Предварительный финансовый контроль парламентом проводится до утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, когда еще не проводятся какие-либо финансовые операции, связанные с ассигнованием бюджетных средств. Данная стадия начинается после того, как Правительство Российской Федерации не позднее 26 августа текущего года вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (действие данной нормы временно приостановлено до 1 января 2010
9 Отчет о результатах деятельности Правительства Российской Федерации за 2008 год. М., 2009. - С. 57.
10 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 апреля 2009 г. № 2020-5ГД «Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2008 год» // СЗ РФ. 2009. № 18 (ч. II). Ст. 2193.
года, срок внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов был установлен не позднее 1 октября 2009 года11 ). Он уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета. В случае признания утратившими силу положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается утверждение показателей очередного финансового года и планового периода составляемого бюджета.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:
- об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году;
- о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
- о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В течение суток со дня его внесения в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 Бюд-
11 Федеральный закон от19 июля 2009 г. № 192-ФЗ (ред. от 22.09.2009) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и статью 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3629.
жетного кодекса Российской Федерации.
Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению на доработку, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 Бюджетного кодекса. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством в десятидневный срок.
Затем проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. В первом чтении он рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. На этой стадии обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики. В целом предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета.
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответ-
ственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае его принятия Государственной Думой в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может:
- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;
- вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;
- поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
В случае передачи проекта федерального закона о федеральном бюджете в согласительную комиссию в течение 10 дней она должна разработать вариант основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Решение согласительной комиссии считается согласованным, если его поддержали все три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.
По окончании работы согласительной комиссии Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федераль-
ном бюджете принимается постановление Государственной Думы о его принятии в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, то законопроект считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Государственная Дума не имеет права повторно направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и возвращения его на доработку в Правительство Российской Федерации Правительство в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства в связи с отклонением законопроекта вновь сформированное Правительство представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после сформирования.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:
- приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федераль-
ного бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета;
- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
- программы государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации, а также государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте;
- текстовые статьи законопроекта.
В третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думой рассматривается в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственные структуры расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении он голосуется на предмет его одобрения в целом.
Одобренный Советом Федерации Закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения Закона Советом Федерации он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете.
Государственная Дума повторно рассматривает его в одном чтении. После чего принятый в результате повторного рассмотрения Закон передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.
В целом Совет Федерации имеет ограниченные возможности непосредственного
участия в процессе формирования федерального бюджета и осуществления контроля за его исполнением. Тем не менее, он ежегодно вносит свои предложения по формированию концепции федерального бюджета. К примеру, 22 апреля 2009 года Советом Федерации было принято постановление «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2010 год»12.
В этом документе Советом Федерации отмечается, что формирование бюджетной политики Российской Федерации на очередной финансовый год будет осуществляться в крайне неблагоприятных условиях мирового финансового кризиса. В связи с этим, по его мнению, для определения дальнейших действий по преодолению последствий мирового финансового кризиса особенно необходимым становится проведение оценки эффективности антикризисных мер и их влияния на устойчивость бюджетной системы и на уровень инфляции в стране и что особенностью бюджетного процесс в настоящее время является высокая степень неопределенности основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, не позволяющая использовать ранее принятые показатели среднесрочного бюджетного планирования. Совет Федерации считает, что в сложившихся условиях особенно актуальными становятся создание четкого и прозрачного механизма планирования бюджетных ассигнований в зависимости от достижения конкретных результатов их использования, усиление финансовой дисциплины и ответственности всех участников бюджетного процесса за его неисполнение или ненадлежащее исполнение.
Палата рекомендовала Правительству Российской Федерации при формировании бюджетной политики на 2010 год:
- провести оценку эффективности реализуемых антикризисных мер, а также усилить контроль за использованием бюджетных средств, направленных на поддержку всех сегментов финансового рынка и реального сектора экономики;
- разработать и принять до 2010 года нормативные правовые акты, необходимые
12 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. №
124-СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2010 год» // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 1996.
для реализации федерального закона о федеральном бюджете;
- разработать систему оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых государственным корпорациям и др.
Постановление также содержит конкретный перечень предложений Правительству, который рекомендуется учесть при составлении проекта федерального бюджета на 2010 год. Так, Советом Федерации предлагается Правительству разработать и внести в Государственную Думу ряд проектов федеральных законов, касающихся использования государственных финансов и бюджетного процесса. В частности, в этот перечень включен и законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий новую редакцию раздела IX кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль».
Учитывая особенности принятия и исполнения федерального бюджета на 2010 год, члены Совета Федерации рекомендовали Счетной палате Российской Федерации информировать не реже одного раза в полгода Федеральное Собрание Российской Федерации о результативности бюджетных расходов, направленных на поддержку экономики, а также взять под особый контроль расходование денежных средств юридическими лицами Министерства обороны Российской Федерации и других силовых структур.
Совет Федерации также ежегодно своим постановлением оформляет предложения по исполнению федерального бюджета. Так, в его постановлении от 7 декабря 2007 года «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»13 отмечается необходимость перехода к более эффективному планированию бюджетных ассигнований и увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе за счет улучшения налогового администрирования. Данный документ содержит и конкретные предложения Правительству Российской
13 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 553-СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. № 51. Ст. 6342.
Федерации для учета при исполнении федерального бюджета.
Текущий парламентский финансовый контроль осуществляется путем оперативного вмешательства и организации контроля за операциями с бюджетными средствами Правительством Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов инвестиций и государственных гарантий, условий выделения, получения, целевого использования и возврата средств, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Эти полномочия парламента в большей степени реализуются через созданный им собственный контрольный орган - Счетную палату Российской Федерации, а также комитеты и комиссии палат Федерального Собрания. Тем не менее законодательный орган страны предпринимает определенные реальные шаги по созданию правового механизма осуществления парламентского контроля за ходом исполнения федерального бюджета.
В связи с принятием Федерального закона от 24 ноября 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»14 Государственная Дума приняла постановление от 31 октября 2008 года «О Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом»15. Этим постановлением она утвердила состав Комиссии Федерального Собрания по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом от Государственной Думы (постановлением Совета Федерации от 12.11.2008 № 401-СФ «О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
14 Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 205-ФЗ (ред. от 09.04.2009) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008. № 48. Ст. 5500.
15 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 31 октября 2008 года № 1180-5 ГД (ред. от 05.12.2008) «О Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом» // СЗ РФ. 2008. № 45. Ст. 5173.
в состав Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом»16 были утверждены представители Совета Федерации). Здесь же Государственная Дума поручила Комитету по бюджету и налогам подготовить проект федерального закона, предусматривающего порядок предоставления в течение 2009 и 2010 годов ежеквартально в Государственную Думу отчетов о реализации Правительством Российской Федерации и Банком России мер по поддержке финансового рынка и отраслей экономики Российской Федерации.
Необходимость принятия законопроекта депутаты Государственной Думы обосновали обусловленностью предоставлением соответствующими федеральными законами Правительству и Центральному банку Российской Федерации, а также ряду государственных корпораций полномочий по использованию значительных финансовых ресурсов в рамках реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации в условиях международного финансового кризиса. К тому же значимость такого финансового контроля со стороны парламента усиливается и тем, что в данных условиях в целях оперативного принятия и реализации решений по защите экономики России Правительству предоставлено право определять конкретные механизмы и направления использования финансовых средств государства, в том числе с приостановкой действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В порядке реализации указанного постановления группой депутатов (10 депутатов) внесен в Государственную Думу проект федерального закона «Об отчете Правительства Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации» и он принят в первом чтении17.
16 Постановление Совета Федерации от 12 ноября 2008 № 401-СФ «О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в состав Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом» // СЗ РФ. 2008. № 46. Ст. 5281.
17 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2009 г. № 1869-ГД «О проекте федерального закона № 154719-5 ГД «Об отчете Правительства Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 13. Ст. 1522.
Законопроект устанавливает обязанность Правительства ежеквартально в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного квартала, направлять в Государственную Думу и Совет Федерации отчет о своей деятельности по реализации мер по поддержке финансового рынка и отраслей экономики России. Отчет подлежит обязательному рассмотрению как Государственной Думой, так и Советом Федерации.
Принятый в первом чтении проект федерального закона установил также требования к структуре и содержанию отчета Правительства Российской Федерации. Он должен включать сведения:
- о принятых правовых актах (решениях) , направленных на поддержку финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации, в том числе в рамках предоставленных Правительству полномочий по направлению предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнованиях федерального бюджета на реализацию указанных мер;
- о предоставлении Правительством или уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам из федерального бюджета, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках имеющихся у него ему полномочий по направлению предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации;
- о решениях Правительства Российской Федерации о перераспределении между текущим финансовым годом и плановым периодом бюджетных ассигнований федерального бюджета;
- об общем объеме бюджетных ассигнований федерального бюджета, направленных на приобретение жилых помещений с указанием количества обеспеченных жилыми помещениями семей, количества квадратных метров и средней стоимости одного квадратного метра приобретаемых жилых помещений в разрезе субъектов Российской Федерации, категорий граждан, а также юридических лиц, осуществивших продажу жилых помещений;
- о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты;
- о предоставлении в соответствии с решениями Правительства отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов, а также инвестиционных налоговых кредитов;
- о предоставленных государственных гарантиях Российской Федерации по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, и по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения;
- о предоставлении Центральным банком Российской Федерации российским кредитным организациям кредитов без обеспечения;
- об объемах, выданных юридическим лицам банковских кредитов (с распределением по отраслям экономики), с выделе -нием кредитов, предоставленных банками, доля участия Российской Федерации в устав -ном капитале которых превышает 50 процентов, а также банками, получившими субординированные кредиты государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
- о деятельности государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в части, касающейся поддержки финансового рынка Российской Федерации;
- о деятельности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
- об объеме финансовой поддержки субъектов Российской Федерации за счет средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с указанием количества обеспеченных жилыми помещениями семей, количества квадратных метров и средней стоимости одного квадратного метра по субъектам Российской Федерации;
- о деятельности открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».
Принятие законопроекта намного усилило бы функции текущего контроля парламента за целевым и эффективным использованием бюджетных средств и позволило бы повысить прозрачность по реализации мер
по поддержке финансового рынка и обеспечить действенность реализуемых и планируемых мер по защите экономики страны от последствий международного финансового кризиса.
Последующий финансовый контроль законодательных органов осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом. На этой стадии проверяется целесообразность, эффективность и целевое расходование государственных финансовых средств. Он проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.215.1) исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством Российской Федерации. Организация исполнения бюджета возлагается на Министерство финансов Российской Федерации.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой Российской Федерации. В связи с этим главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки. Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня текущего финансового года.
Правительство Российской Федерации направляет не позднее 15 июня текущего финансового года в Счетную палату Российской Федерации годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом. Затем, на основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство Российской Федерации.
В Государственную Думу годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством Российской Федерации одновременно с проектом феде-
рального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Также вместе с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством представляются:
- проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;
- баланс исполнения федерального бюджета;
- отчет о финансовых результатах деятельности;
- отчет о движении денежных средств;
- пояснительная записка;
- отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд), балансовый учет которых осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;
- отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;
- иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством Российской Федерации.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума в обязательном порядке заслушивает доклады министра финансов об исполнении федерального бюджета и Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
По предложению Председателя Государ -ственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации могут выступить или представить доклады с анализом рассмотрен-
ных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст.264.11) определяет, что по результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Однако законодатель не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для отклонения закона об исполнении федерального бюджета. Самое главное - не ясно, какие же правовые последствия должны наступить для Правительства Российской Федерации в случае применения Государственной Думой такой санкции. На наш взгляд, устранение данного пробела в законодательстве внесло бы ясность и упорядоченность процедуры утверждения отчета об исполнении федерального бюджета и завершения этого процесса до логического конца.
Механизм парламентского контроля со стороны палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, как нам кажется, нуждается в более подробной правовой регламентации. Такие меры можно было бы осуществить в порядке решения вопросов внутреннего распорядка согласно части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации. Так, в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы можно было бы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.
Порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеет свои существенные особенности. Процедура их принятия, с учетом реализации определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации форм парламентского контроля (ст. 265), требует, по нашему мнению, более детального правового регулирования.
M.V. Demidov. PARLIAMENTARY CONTROL OF CHAMBERS OF FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION OVER THE USE OF THE FEDERAL BUDGET.
Parliamentary control over the use of the federal budget funds by chambers of the Federal Assembly is carried out in accordance with the Constitution of the Russian Federation, the budgetary Code of the Russian Federation and other federal laws. They conduct preliminary, current and following financial control.^Established mechanism of parliamentary control by the chambers of the Federal Assembly of the use of the federal budget funds requires more detailed legal regulation.
