CC BY
57
A.A. Кочнева,
аспирантка МГЮА
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ НДД ПРАВИТЕЛЬСТВОМ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КАНАДЫ)
В связи c актуальностью современных конституционных положений об активной роли парламентов, разделении властей и необходимостью усилить подконтрольность исполнительных органов перед законодательными и общественным мнением, весьма востребованным и перспективным направлением в науке конституционного права стала разработка проблем теории и практики парламентского контроля, в особенности над исполнительной властью.
Различные аспекты парламентского контроля (его определение, формы, факторы действенности, практическая проблематика) широко рассматриваются в работах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Е.В. Ковряковой, В.И. Лафитского, В.В. Маклакова, В.Е. Чиркина и других современных российских исследователей. И если сугубо теоретические вопросы парламентского контроля определяются, как правило, многообразием подходов, то в описании его практической стороны многие отечественные, как, впрочем, и зарубежные авторы, более единодушны. Федеральное Собрание Российской Федерации, по мнению ряда исследователей, наделено довольно ограниченными контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти '.
О недостаточной эффективности парламентского контроля в России свидетельствуют такие негативные явления, как сохраняющаяся практика нарушений законодательства при исполнении федерального бюджета, затягивание органами исполнительной власти сроков ответов на запросы депутатов, неэффективность парламентских слушаний и др. Неполнота правовой регламентации отдельных контрольных полномочий Государственной Думы, а также сложность некоторых уже существующих контрольных процедур (например, процедуры выражения недоверия высшему органу исполнительной власти) приводят большинство российских исследователей к мысли о необходимости законодательной модернизации элементов парламентского контроля 2.
1 См., например: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учеб. — 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. С. 411; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д.ю.н. О.Н. Булакова. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 97; Чиркин B.E. Конституционное право России: Учебник. — 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 320.
2 Более подробно о проблемах парламентского контроля в России см., например: Ковря-кова E.B. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 156—185.
Недостаточная действенность парламентского контроля не является сугубо российской проблемой. Мировой опыт показывает, что даже весьма подробная регламентация контрольных полномочий парламентов в конституционных актах (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бразилии, Румынии, Турции) или же в законодательстве и регламентах палат парламентов (такой способ регламентации характерен для большинства демократических государств) — это еще не гарантия его действенности. Усложнение в современный период механизмов взаимоотношений законодательной и исполнительной властей может негативно сказаться на эффективности контрольных полномочий парламентов даже в государствах старой демократии и потребовать всестороннего реформирования парламентских институтов. Восприятие положительного зарубежного опыта в этой сфере представляет для России несомненную ценность.
В связи с вышеизложенным нельзя обойти вниманием недавнюю антикоррупционную реформу в Канаде, направленную на «восстановление ответственности Правительства», в том числе и за счет значительного усиления парламентского контроля. Основной предпосылкой для реформы стало незаконное использование Либеральной партией Канады бюджетных средств (так называемый «спонсорский скандал»). С 1995 по 2003 гг. либеральное правительство предоставляло контракты рекламным фирмам для популяризации канадской символики во франкоговорящей канадской провинции Квебек, общей стоимостью почти 300 млн канадских долларов. Около трети указанной суммы было потрачено на невыполненные или незавершенные проекты и частично вернулось в кассу либералов в виде «комиссионных».
Эти факты, выявленные Генерал-аудитором Канады и представленные им на рассмотрение федеральному Парламенту в феврале 2004 г., послужили основанием для создания специальной комиссии по расследованию. В ходе расследования комиссия пришла к заключению, что «спонсорский скандал» явился следствием размывания механизмов ответственности на уровне федерального правительства, а также отметила неспособность Парламента выполнять его историческую роль «сторожевого пса» исполнительной власти. В ноябре 2005 г. нижняя палата канадского Парламента — Палата Общин (171 депутат «за», 133 — «против») выразила недоверие правительству либералов, обвинив его в коррупции и нецелевом расходовании бюджетных средств.
Преследуя цель стабилизировать политическую ситуацию, победившая на выборах в январе 2006 г. Консервативная партия Канады сделала своим главным приоритетом изменение текущей системы контроля и управления «за счет усиления правовых норм и учреждений, гарантирующих
Парламентский контроль над правительством: современные... Кочнева A.A.
прозрачность деятельности и ответственность канадского Правительства»1. Результатом этой политики и законодательной базой реформы стал разработанный консерваторами в рекордно короткий срок (шесть недель) Акт о федеральной ответственности 2 («Federal Accountability Act»). В качестве законопроекта он был внесен в Палату общин в апреле 2006 г. и после девяти месяцев напряженных дебатов получил королевское одобрение. Принятие Акта о федеральной ответственности стало значимым явлением для канадской конституционной доктрины, поскольку принцип ответственного правительства, долгое время являющийся в Канаде конституционным обычаем, получил с принятием Акта и законодательное подтверждение.
Акт о федеральной ответственности содержит положения о тринадцати крупных реформах и шестьдесят законодательных инициатив, дополняет и изменяет несколько десятков действующих законов. Неудивительно, что закон с подобными характеристиками был воспринят рядом депутатов Палаты общин как «самый жесткий антикоррупционный закон в канадской истории»3.
Правовые предписания, закрепленные в Акте о федеральной ответственности, как нам представляется, могут быть разбиты на две укрупненные группы. К первой группе относятся новые антикоррупционные меры, призванные повысить доверие канадцев к деятельности правительства: в Акте изменен порядок финансирования политических партий (максимальный размер ежегодного пожертвования со стороны граждан партиям снижен с 5 тыс. до 1 тыс. канадских долл., запрещены пожертвования партиям со стороны юридических лиц); усилен контроль за деятельностью лоббистов; впервые на уровне закона закреплен механизм защиты служащих органов исполнительной власти, сообщающих о злоупотреблениях в этих органах; расширен доступ граждан к правительственной информации.
Вторая же группа правовых предписаний Акта, представляющая для нас наибольший интерес, содержит конкретные меры, направленные на усиление парламентского контроля над федеральной исполнительной властью.
Прежде всего к таким мерам следует отнести усиление прямого парламентского контроля на министерском уровне. В частности, Акт предусмотрел, что заместители министров являются ответственными перед соответствующими комитетами Сената и Палаты общин по вопросам внутренней финансовой отчетности возглавляемых ими министерств. Для реализации
1 Speech from the Throne //www.sft-ddt.gc.ca/default_e.htm
2 Bill //www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Language=E&Parl=39&Ses= 1&Mode=1&Pub=Bill&Doc=C-2_4
3 39th Parliament, 1st Session. Tuesday, April 25, 2006 //www2.parl.gc.ca /HousePublications /Publication.aspx?Pub=Hansard&Doc=9&Language=E&Mode=1&Parl=39&Ses=1
данного положения на заместителей министров была возложена обязанность явиться в комитеты Сената и Палаты общин и ответить на вопросы парламентариев. В частности, заместители министров обязаны сообщить комитетам Парламента о мерах, предпринятых ими для обеспечения эффективности системы внутреннего аудита в министерствах и для приведения финансовых программ министерства в соответствие с правительственной политикой и процедурами, а также о выполнении любых других обязанностей по управлению министерствами, возложенных на заместителей министров законом. Актом не установлена периодичность, с которой заместители министров должны появляться перед комитетами Парламента, не закреплены меры ответственности, которые комитеты могут применить к заместителям министров в случае ненадлежащего исполнения ими указанных выше обязанностей. Отсутствие подобной регламентации, на наш взгляд, может негативно сказаться на эффективности парламентского контроля.
Большая же часть нововведений Акта расширяет косвенный парламентский контроль над правительством, осуществляемый в Канаде рядом специализированных омбудсманов («агентов Парламента»)1, за счет усиления полномочий уже существующих омбудсманов, учреждения новых ом-будсманов и, наконец, за счет унификации процедуры их назначения.
Во-первых, Акт усилил роль Генерал-аудитора Канады, являющегося независимым и надежным источником информации о правительственных расходах. В частности, Генерал-аудитор был наделен полномочием расследовать использование получателями (юридическими и физическими лицами) денежных средств, предоставляемых им правительственными министерствами или корпорациями королевской власти. Для эффективной реализации данного полномочия Акт обязал федеральные органы исполнительной власти включать во все финансовые соглашения с их участием условия о том, что получатели денежных средств должны сотрудничать с Генерал-аудитором и предоставлять ему всю необходимую информацию.
Во-вторых, преследуя цель «закрыть лазейки», которые были использованы либеральным правительством для присвоения денежных средств, Акт усилил парламентский контроль в наиболее проблемных сферах, учредив для этого дополнительных агентов Парламента (Комиссара по конфликту интересов и этике, Комиссара по лоббированию, Парламентского офицера по бюджету, Комиссара публичного сектора и Снабженческого аудитора).
1 На момент принятия Акта в качестве «агентов Парламента» в Канаде действовали Генерал-аудитор, Комиссар по официальным языкам, Комиссар по информации, Комиссар по правам человека и др.
Парламентский контроль над правительством: современные... Кочнева А.А.
Контрольная деятельность новых парламентских агентов сводится, в основном, к предоставлению Парламенту объективной информации о деятельности правительства в целом, его отдельных министерств и должностных лиц. Например, на Парламентского офицера по бюджету Акт возложил обязанность с периодичностью раз в четыре месяца информировать Парламент о состоянии национальных финансов, правительственных смет и национальных экономических тенденций. Все парламентские агенты обязаны представить Парламенту через спикеров Сената и Палаты общин ежегодный отчет о выявленных ими нарушениях в деятельности правительства.
Некоторые агенты Парламента, кроме того, наделены самостоятельными контрольными полномочиями по административному расследованию правонарушений, совершенных должностными лицами органов исполнительной власти. Так, на Комиссара по конфликту интересов и этике возложена обязанность наблюдать, чтобы правительственные должностные лица соблюдали требования Акта о конфликте интересов («The Conflict of Interest Act»), являющегося составной частью Акта о федеральной ответственности. Получив запрос от парламентария о фактах нарушения должностными лицами Акта о конфликте интересов, Комиссар по конфликту интересов и этике расследует указанные в запросе факты, и в случае их подтверждения налагает на виновное должностное лицо штраф, не превышающий 500 канадских долларов.
В-третьих, эффективность косвенного парламентского контроля во многом зависит и от того, насколько активно Парламент участвует в назначении парламентских агентов. Учитывая это, Акт о федеральной ответственности устанавливает новый порядок назначения агентов Парламента. Практически все они теперь назначаются Генерал-губернатором, который обязан предварительно консультироваться с лидерами всех политических партий, представленных в Палате общин и Сенате. Сделанное назначение должно быть одобрено резолюциями Сената и Палаты общин. Исключение составляют Снабженческий аудитор и Парламентский офицер по бюджету, которые назначаются Генерал-губернатором без участия Парламента.
По мнению ряда исследователей, не все закрепленные в Акте о федеральной ответственности нововведения однозначно свидетельствуют об усилении контрольных полномочий высшего законодательного органа Канады. Явное превалирование в Акте косвенного парламентского контроля в ущерб прямому, усложнение в результате учреждения новых агентов Парламента схемы парламентского контроля получили негативную оценку ряда парламентариев еще во время обсуждения законопроекта в палатах и комитетах Парламента. В частности, сенаторы-либералы, находящиеся в оппозиции к действующему правительству, в ходе дебатов по Акту высказали
опасение, что предусмотренное им увеличение числа парламентских агентов может на практике привести к передаче ряда парламентских полномочий исполнительной власти, и, как следствие, — к ослаблению парламентского контроля над правительством. Ход рассуждений сенаторов был следующим. Агенты Парламента действуют на основании установленных законом требований, а не в соответствии с правилами палат и под их руководством; в их назначении участвуют не только палаты Парламента — Сенат и Палата общин, но и Генерал-губернатор, являющийся главой исполнительной власти (а фактически — Премьер-министр). «Что мы делаем здесь, благородные сенаторы? Мы усиливаем исполнительную власть. Мы берем некоторые из наших обязанностей и передаем их другой группе людей, агентам Парламента, которые будут вне нашего контроля»1.
Подобного рода опасения были высказаны также некоторыми депутатами Палаты общин. В частности, либерал Алан Тонкс отметил, что члены Парламента не могут и не должны делегировать далеко их ответственность к тому, что становится все более сложным и запутанным списком бюрократических «сторожевых псов»2.
В связи с тем, что канадский Акт о федеральной ответственности был принят не так давно, и еще не была наработана практика его применения, на данный момент не представляется возможным однозначно оценить содержащиеся в нем нововведения, касающиеся усиления парламентского контроля. Тем не менее, поскольку проблема эффективного осуществления парламентского контроля над правительством является актуальной для многих других стран, в том числе и для России, целесообразно продолжать изучение канадской теории и практики парламентского контроля, основных правовых институтов в этой сфере, их эффективности.
1 Debates of the Senate, 1st Session, 39th Parliament, Issue 28 Tuesday, June 27, 2006 //www.parl.gc.ca/39/l/parlbus/chambus/senate/DEB-E/028db_2006-06-27-e.htm? Language =E&Parl =39& Ses =1#36
2 39th Parliament, 1st Session. Tuesday, April 25, 2006 //www2.parl.gc.ca /HousePublications /Publication.aspx?Pub=Hansard&Doc=9&Language=E&Mode=1&Parl=39&Ses=1
