CC BY
97
УДК 34
Кабышев Сергей Владимирович Kabyshev Sergey Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) (123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9)
сапсМсЫе of sciences (law), associate professor of the department of constitutional and municipal law Kutafin Moscow state law university (MSLA) (9 Sadovaya-Kudrinskaya str., Moscow, 123995)
E-mail: [email protected]
Контроль над делегированным законодательством в Канаде Control over delegated legislation in Canada
В Канаде действуют парламентский, судебный, административный и общественный контроль в отношении актов, принятых в порядке делегирования полномочий. В статье рассматриваются особенности различных видов контроля. Делается вывод, что анализируемые виды контроля дополняют друг друга, они поддерживают юридическую силу закона (статута) и способствуют эффективному управлению.
Ключевые слова: акты делегированного законодательства, парламентский, судебный, административный и общественный контроль, закон, Канада.
In Canada parliamentary, judicial, administrative and public controls apply in respect of the acts passed through the procedure of delegation of powers. This article presents particularities of different kinds of control. The conclusion is that the analyzed types of control don't exclude one another, and on the contrary, are complementary. They maintain the legal force of a law (statute) and provide for their efficient administration.
Keywords: statutory instruments, parliamentary, judicial, administrative and public control, law (statute), Canada.
В настоящее время в Канаде на федеральном уровне действуют 650 законов (статутов) и 30 тысяч подзаконных актов делегированного законодательства [1].
История делегированного законодательства в Канаде началась 22 августа 1914 года, когда федеральный парламент в условиях войны с Германией принял Закон о военных мерах (War measures act) [2], в котором правительству было предоставлено право принимать любые акты в целях защиты интересов государства без утверждения парламентом. Одним из основных аргументов здесь была необходимость быстрого реагирования на изменение ситуации, не дожидаясь созыва парламента и прохождения обязательных процедур.
War measures act был обжалован в Верховном суде Канады в 1918 году, который подтвердил право парламента на такую делегацию [3].
В Канаде, в отличие от Англии, не было острой дискуссии по поводу правомерности делегирования нормотворческих полномочий от законодательного органа власти исполнительному. Более того, следует отметить заслуги канадских ученых в доктринальном обосновании самой идеи делегирования. Так, профессор университета Торонто Джон Уиллис в 1943 году впервые сформулировал и обосновал принцип: «тот, кому власть делегируется, не может сам делегировать эту власть другому», которым стали руководствоваться суды, цитируя его в
своих решениях, и который восприняли законодатели [4, с. 340].
Эти факторы способствовали бурному росту министерского нормотворчества, что подрывало юридическую силу закона.
Вторая мировая война вызвала еще большее расширение полномочий исполнительных органов. Именно тогда в парламенте Канады впервые прозвучало предложение о специальном парламентском комитете по контролю за делегированным законодательством по примеру Великобритании и Австралии, где они уже были созданы. Однако оно не было поддержано [5, c. 462]. В 1950 году канадский парламент принял Regulations act, в котором содержалась норма, что все «приказы и распоряжения в порядке реализации законодательных полномочий парламента должны быть опубликованы и представлены на рассмотрение Палаты общин» [6, р. 50]. Но и этого оказалось недостаточно, все сводилось к формальным дебатам в парламенте [7, c. 132—144]. Специальный комитет по процедурным вопросам Палаты общин в течение пяти лет с 1964 по 1969 проанализировал практику делегированного законодательства в Канаде и сделал рекомендации, которые изложил в отчете (известном как Доклад МакГвигана) парламенту. В отчете подтверждается, что использование актов, конкретизирующих закон, не только оправданно, но и необходимо. Предлагалось также ввести новые
процедуры для подготовки и публикации актов делегированного законодательства.
Ряд рекомендаций, содержащихся в Докладе МакГвигана, был включен в новый Закон о законодательных инструментах (Statutory instruments act [8]), принятый парламентом в 1970 году. Он устанавливает, что органы исполнительной власти (правительство) вправе издавать акты, регламентирующие исполнение законов парламента. Закон парламента, как правило, определяет общие рамки и цель регулирования, а регламентирующие акты содержат конкретные указания оперативного характера (правила, процедуры, размеры сборов). Закон в статье 2 дает определение законодательного инструмента: «это правило, распоряжение, регламентирующий акт, постановление, директива, форма, тариф, пошлина, письмо-патент, доверенность, залоговое свидетельство, прокламация, устав, резолюция или иной акт, изданный, установленный или созданный для реализации полномочия, предоставленного федеральным законом или в соответствии с федеральным законом, в котором содержится прямое указание на полномочия по изданию, установлению или созданию данного акта».
Таким образом, акты делегированного законодательства являются одним из видов законодательных инструментов. В законе «statutory instruments» определяются как «Regulation acts», что можно перевести как «регламентирующий акт» [9, с. 328]. Их не следует путать с актами регламентарного законодательства, которые в отличие от делегирования не требуют поручения парламента, они осуществляются на основе имеющихся конституционных положений. К ним относятся так называемые «приказы в Совете» (приказ генерал-губернатора как представителя монарха в Тайном совете) [10, с. 142—146]. В Канаде сейчас нет такой практики.
В данном законе специально подчеркивается, что «граждане обязаны соблюдать законы (статуты) и регламентирующие акты и подлежат ответственности за их несоблюдение. В случае опротестования в суде, к законам и регламентирующим актам применяются одни и те же правила интерпретации».
В 1971 году [11] в парламенте в соответствии с требованием статьи 19 Statutory instruments act создан постоянно действующий Комитет по контролю за делегированным законодательством (Standing joint committee for the scrutiny of regulations) [12]. Комитет состоял из 8 депутатов палаты общин (сейчас их 12) и 8 сенаторов, которых предлагают на паритетных началах правящая партия и представители оппозиции. Комитет наделен обширными полномочиями от надзора в процессе создания нормативных актов до инициирования отзыва самих полномочий. Комитет представляет отчет о своей работе палате общин, которая обязана принять решение по каждому пункту обнаруженных нарушений. В результате акты делегированного законодательства могут быть отменены парламентом. Принятый в 1985 году Закон о пересмотре актов расширяет полномочия данного комитета по тща-
тельному исследованию любых делегированных актов, даже если они были приняты до вступления в силу Statutory instruments act в 1970 году [13].
Комитет проверяет делегированное законодательство с точки зрения критериев, которые Сенат и Палата общин одобряют в начале каждой сессии парламента, как правило, среди них:
1) предусмотрен ли акт законом, на основании которого он разработан, или не соответствует какому-либо требованию данного закона;
2) противоречит Канадской Хартии прав и свобод;
3) имеет обратную силу без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
4) увеличивает расходы государственного бюджета или устанавливает сборы в пользу правительства или другого органа государственной власти, или изменяет объем подобных расходов и сборов без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
5) устанавливает штрафы, тюремные заключения или другие наказания без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
6) прямо или косвенно ограничивает деятельность судов без прямого указания на это в законе, на основании которого он разработан;
7) противоречит Закону о законодательных инструментах, а именно нормам о передаче проекта в Бюро тайного совета, регистрации и публикации;
8) любым способом нарушает правопорядок;
9) без необходимости ограничивает права и свободы человека;
10) без необходимости ставит права и свободы человека в зависимость от системы принятия административных решений или противоречит нормам естественного права;
11) оставляет возможность неожиданного или необычного использования полномочий, переданных ему законом, на основании которого он разработан;
12) выходит за рамки законодательного регулирования, допустимого без прямого участия парламента;
13) имеет дефекты в тексте или структуре, или по другой причине требует уточнения по вопросам формы или содержания [14].
Если комитет приходит к выводу, что при этом были допущены ошибки, то соответствующему министру предлагается их устранить либо они становятся предметом обсуждения на палате общин. Палата может принять постановление, предписывающее генерал-губернатору или министру отменить такой нормативный акт.
Одним из наиболее распространенных дефектов актов делегированного законодательства, по мнению членов данного комитета, является «субделегация», когда орган, которому законодательные полномочия были делегированы парламентом, в свою очередь делегирует осуществление этих полномочий другому органу [15].
Причем, чаще всего это происходит путем ссылки, указания на то, что, например, стандарты без-
опасности для перевозки опасных грузов разрабатываются соответствующими органами. При этом для вступления в силу акта не требуется наличие этих правил. Не установлены сроки их подготовки, содержание [16, с. 247].
В течение одной парламентской сессии комитет обычно проводит не менее 10 заседаний. Так, в период с 1 апреля по декабрь 2013 года комитетом было рассмотрено 376 актов делегированного законодательства [17]. Парламентарии привлекают экспертов к работе по проверке актов делегированного законодательства.
В 1971 году начала свою работу комиссия по правовой реформе Канады (Law reform commission of Canada) в качестве постоянного независимого экспертного органа по изучению и систематическому анализу канадской системы законодательства. Комиссия успешно сотрудничала с парламентом и правительством Канады. Большинство ее рекомендаций способствовало повышению качества канадского законодательства, в том числе использовались парламентариями для аргументации своих доводов по отмене актов делегированного законодательства [18].
Судебный контроль над актами делегированного законодательства в Канаде недостаточно эффективен, поскольку он ситуативен и осуществляется только при рассмотрении конкретного дела, где обжалуется тот или иной акт. На федеральном уровне было незначительное число дел, в которых суды устанавливали факты превышения делегированных полномочий. Свои решения в этих случаях они основывали на канадской Хартии прав и свобод и доктрине законных ожиданий [19, с. 49—70] и признавали такие акты не имеющими юридической силы [20].
Есть и обратная сторона феномена делегированного законодательства, когда акты, необходимые для исполнения законов, не принимаются.
В 2000 году из-за содержания в воде бактерии Escherichia coli в городе Уолкертон в провинции Онтарио умерли 7 человек, тысячи заболели. В опубликованном докладе расследования этой трагедии было установлено, что часть вины лежит на правительстве провинции Онтарио, которое не приняло актов, регламентирующих оценку качества воды, и на федеральном правительстве Канады, которое, понадеявшись на правительство провинции, не разработало национальные стандарты, гарантирующие безопасность воды, употребляемой канадцами [21].
Эта трагедия стала катализатором поиска эффективных механизмов контроля за деятельностью исполнительных органов.
Правительство Канады приняло Директиву о принципах регуляторной политики [22], чтобы гарантировать гражданам Канады, что использование регулирующих полномочий правительства приводит к наибольшим выгодам для канадского общества. Для этого канадцы должны иметь возможность принять участие в разработке и измене-
нии нормативных актов органов исполнительной власти. А власть должна продемонстрировать, что проблема или риск существует, вмешательство правительства оправдано и регулирование является лучшей альтернативой.
Также было принято Руководство по эффективному принятию нормативных актов [23], в котором определены цели, принципы и методы, применяемые правительством для поддержания на высоком уровне качества принимаемых актов. Принципы целесообразности, в частности, предполагают защиту общественных интересов и демократических ценностей, использование знаний, накопленных Канадой и другими странами, а также развитие сотрудничества. В каждом министерстве были приняты свои руководства для эффективного вовлечения общественности в процесс принятия решений с учетом специфики его деятельности [24].
В этой связи можно говорить о становлении общественного контроля над делегированным законодательством в Канаде. Для эффективности общественного контроля необходимо было обеспечить бесплатный полнотекстовый доступ к проектам таких актов. Для этого был создан специальный портал www.regulation.gc.ca.
В Канаде обратная связь во время консультаций и после их завершения является существенным элементом обеспечения качества проекта нормативного акта. Изложение консультационного процесса публикуется на интернет-сайте. В него входит информация об участниках, внесенных предложениях, об их использовании. Должно быть отражено совпадение и расхождение оценок соответствующего проекта нормативного правового акта чиновников, экспертов и граждан. В министерствах определены исполнители, которые ответственны за планирование и проведение общественных консультаций. Степень удовлетворенности общественности учетом их мнения при окончательной редакции проекта нормативного акта рассматривается при служебной аттестации соответствующих сотрудников министерств. Для этого проводятся специальные исследования, которые размещаются на WEB-сайте министерств [25]. Канадский Strategy institute, независимая научно-исследовательская организация, провела в 2013 году исследование, которое показало, что 85% лиц, принимающих решения в правительстве и в частном секторе, согласились с тем, что эффективность регулирующего воздействия нормативных актов намного выше после успешных консультаций с общественностью [26].
В 1998 году Министерство юстиции Канады приняло Руководство по подготовке регламентирующих актов (Federal regulations manual), в котором были установлены требования обязательной публикаций проектов регламентирующих актов для проведения консультаций с общественностью, правила юридической техники, необходимость прогноза регулирующего воздействия актов и т. п. [27]. В Министерстве юстиции Канады создан от-
дел разработчиков законодательных инструментов (около 100 человек), которые вместе с юристами, работающими в отраслевых министерствах, осуществляют подготовку проектов актов. Важно отметить, что в Канаде процесс подготовки проектов законов и подзаконных актов рекомендуется проводить одновременно. Детальное регламентирование процесса подготовки актов делегированного законодательства, придание Министерству юстиции координирующих функций и усиление роли Бюро Тайного совета (аппарата премьер-министра), свидетельствуют о возрастании в Канаде административного контроля в этой области. Следует отметить, что органы исполнительной власти провинций Канады здесь не отстают. Так, в провинции Ньюфауленд и Лабрадор принят закон о статутах и вторичном законодательстве [28], в провинции Онтарио — закон о делегированных административных актах [29]. По мнению канадских специалистов, это логично, поскольку все акты делегированного законодательства направлены на исполнение законов, то есть являются исполнительным законодательством, поэтому и отвечать за его качество должны органы исполнительной власти [30, c. 650].
Таким образом, в Канаде действуют парламентский, судебный, административный и общественный контроль в отношении актов, принятых в порядке делегирования полномочий. Эти виды контроля не исключают друг друга, а наоборот, дополняют. Они призваны поддерживать юридическую силу закона (статута), контролируя нормо-творческие полномочия органов законодательной делегации, способствуя тем самым эффективному управлению.
Примечания
1. Consolidated index of statutory instruments — December 31, 2013. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/IndexStatu-torylnstruments/
2. URL: http://faculty.marianopolis.edu/c.belanger/que-bechistory/docs/october/wm-act.htm
3. In Re George Edwin Gray, 1918. URL: http://scc-csc. lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/9496/index.do
4. Цит. по: Hogg P. Constitutional law of Canada. Toronto, 2005.
5. Mallory J.R. Delegated legislation in Canada: recent changes in machinery // Economics and political science: the journal of the Canadian political science association. 1953. Vol. 19. № 4.
6. Regulations act, SC 1950.
7. John E. Kersell. Parliamentary debate of delegated legislation // Canadian public administration. 1959. Vol. 2. № 3.
8. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-22/ page-2.html#docCont
9. Большой англо-русский словарь / под общ. руководством И.Р. Гальперина. 3-изд. М., 1979. Т. 2.
10. Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008.
11. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/ar-ticle/law-reform-commission-of-canada
12. URL: http://www.parl.gc.ca/CommitteeBusiness/De-fault.aspx?CmteInst=joint&Language=E
13. Statute revision act. RSC 1985, c. S-20, s. 19 (3).
14. URL: http://www.parl.gc.ca/marleaumontpetit/Docu-mentViewer.aspx?Sec=Ch17&Seq=3&Language=E
15. URL: http://www.parl.gc.ca/About/Parliament/Legis-lativeSummaries/bills_ls.asp?Language=E&ls=s12&Parl=41& Ses=1&source=library_prb#fn26
16. Jacques Desjardins and Josée Legault. L'incorporation par renvoi dans l'exercice du pouvoir réglementaire a l'échelon federal // The Canadian bar review. 1991. Vol. 70. № 2.
17. URL: http://www.parl.gc.ca/content/HOC/Commit-tee/GlobalPages/AboutCommittees/WebDoc/pdf/AnnualRe-port2013-2014-FINAL-E.pdf
18. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/ar-ticle/law-reform-commission-of-canada
19. John Mark Keyes. Required rule-making: When do you have to make delegated legislation? // THE LOOPHOLE — Journal of the Commonwealth association of legislative counsel. 2004. № 1.
20. Supreme Court of Canada. R. v. Evgenia Chandris, 1977. 2 S.C.R. 97. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/ scc-csc/en/item/5821/index.do
21. URL: http://www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/eng-lish/about/pubs/walkerton/part1 /
22. Government of Canada regulatory policy, November 1999. URL: www.canlii.org
23. Guidelines for effective regulatory consultations. URL: www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/index-eng.asp.
24. The Health Canada policy toolkit for public involvement in decision making 2000. URL: www.hc-sc.gc.ca/ahc-asc/pubs/_public-consult/2000decision/index-eng.php
25. Department of justice Canada client feedback survey. URL: http://www.justice.gc.ca/eng/rp-pr/cp-pm/dpr-rr/2012/s u r/toc - td m. htm l
26. URL: www.strategyinstitute.com/dsp_conferences.
php
27. Кабышев C.B. Делегированное законодательство в Канаде. M., 2013.
28. Statutes and subordinate legislation act. 1990. URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/s27.htm
29. Delegated administrative authorities act. 2012. URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_ statutes_12d08_e.htm
30. John Mark Keyes. Executive legislation. LexisNexis. Canada. 2010.
Notes
1. Consolidated index of statutory instruments — December 31, 2013. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/IndexStatu-toryInstruments/
2. URL: http://faculty.marianopolis.edu/c.belanger/que-bechistory/docs/october/wm-act.htm
3. In Re George Edwin Gray, 1918. URL: http://scc-csc. lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/9496/index.do
4. Quoted from : Hogg P. Constitutional law of Canada. Toronto, 2005.
5. Mallory J.R. Delegated legislation in Canada: recent changes in machinery // Economics and political science: the journal of the Canadian political science association. 1953. Vol. 19. № 4.
6. Regulations act, SC 1950.
7. John E. Kersell. Parliamentary debate of delegated legislation // Canadian public administration. 1959. Vol. 2. № 3.
8. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-22/ page-2.html#docCont
9. The Great English-Russian dictionary / under Galperin I.R. general guide. 3 prod. Moscow, 1979. Vol. 2.
10. Chirkin V.E. Legislative power. Moscow, 2008.
11. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/ar-ticle/law-reform-commission-of-canada
12. URL: http://www.parl.gc.ca/CommitteeBusiness/De-fault.aspx?CmteInst=joint&Language=E
13. Statute revision act. RSC 1985, c. S-20, s. 19 (3).
14. URL: http://www.parl.gc.ca/marleaumontpetit/Docu-mentViewer.aspx?Sec=Ch17&Seq=3&Language=E
15. URL: http://www.parl.gc.ca/About/Parliament/Legis-lativeSummaries/bills_ls.asp?Language=E&ls=s12&Parl=41& Ses=1&source=library_prb#fn26
16. Jacques Desjardins and Josfie Legault. L'incorporation par renvoi dans l'exercice du pouvoir rnglementaire a l'wchelon federal // The Canadian bar review. 1991. Vol. 70. № 2.
17. URL: http://www.parl.gc.ca/content/HOC/Commit-tee/GlobalPages/AboutCommittees/WebDoc/pdf/AnnualRe-port2013-2014-FINAL-E.pdf
18. URL: http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/ar-ticle/law-reform-commission-of-canada
19. John Mark Keyes. Required rule-making: When do you have to make delegated legislation? // THE LOOPHOLE —
Journal of the Commonwealth Association of legislative counsel. 2004. № 1.
20. Supreme Court of Canada. R. v. Evgenia Chandris, 1977. 2 S.C.R. 97. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/ scc-csc/en/item/5821 /index.do
21. URL: http://www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/eng-lish/about/pubs/walkerton/partl /
22. Government of Canada regulatory policy, November 1999. URL: www.canlii.org
23. Guidelines for effective regulatory consultations. URL: www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/index-eng.asp
24. The Health Canada policy toolkit for public involvement in decision making 2000. URL: www.hc-sc.gc.ca/ahc-asc/pubs/_public-consult/2000decision/index-eng.php
25. Department of justice Canada client feedback survey. URL: http://www.justice.gc.ca/eng/rp-pr/cp-pm/dpr-rr/2012/s u r/toc - td m. htm l
26. URL: www.strategyinstitute.com/dsp_conferences.
php
27. Kabyshev S.V. Delegated legislation in Canada. Moscow, 2013.
28. Statutes and subordinate legislation act. 1990. URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/s27.htm
29. Delegated administrative authorities act. 2012. URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_ statutes_12d08_e.htm
30. John Mark Keyes. Executive legislation. LexisNexis. Canada. 2010.
