CC BY
147
* СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ *
Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ
М. Н. Лазарева
В этом году исполняется пятнадцать лет Федеральному Собранию — Парламенту России, а в прошлом году такой же юбилей был у Парламента Чехии. Полтора десятилетия — срок, позволяющий сделать определенные оценки и сравнить достижения (и упущения) обеих стран.
Эффективность деятельности любого парламента зависит от многих факторов, в первую очередь от объема его полномочий (материально-правовой аспект), но в не меньшей степени результативность действий коллегиального представительного органа, каким является парламент, обусловлена тем, насколько целесообразно и при этом демократично организована его работа (процедурный, процессуальный аспект). Справедливо замечание российского исследователя М. И. Левиной о том, что «парламентские решения и способы их принятия не менее важны, чем судебные. Тем не менее существует огромное количество работ по судопроизводству, в то время как парламентское производство все еще мало изучено в российском правоведе-нии»1.
Оценить правовой статус российского Парламента, прежде всего Го-
Лазарева Марина Николаевна — старший преподаватель кафедры конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии, филиал МГЮА в Вологде.
1 Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII — начала XIX в. М., 2000. С. 3.
сударственной Думы ФС РФ, можно путем сравнения с представительными органами стран, оказавшихся в схожей исторической ситуации. В качестве объекта исследования и сопоставления взят Парламент Чешской Республики. Чехия примерно в то же время, что и Российская Федерация, освободилась от тоталитарного режима и социализма, ее Конституция вступила в силу в 1993 г.2, так же как и в России, работает уже пятый состав нижней палаты ее Парламента. В настоящей статье основное внимание будет уделено не всем, а только общим парламентским процедурам, тому, как они регулируются Конституциями обоих государств, регламентами палат3 , и тому, как данные правовые нормы реализуются на практике.
Сессии. Как и другие постсоциалистические страны (например, Болгария, Македония, Словакия), Российская Федерация и Чешская Республика конституционно закрепили постоянный характер деятельности своих Парламентов. Это было сделано в противовес прежней «социалистической» практике, когда
2 Конституция Чешской Республики от 16 декабря 1992 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 500—530.
3 Zakon с. 90/1995 Sb., о ]е<Лпаст га<Ли Роз1апеске зпёшоупу, уе 7пёш ро7<Лё]§1сЬ рге<Лр1зи; Регламент Государственной Думы ФС РФ принят постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. №2134-11 ГД.
центральные представительные органы государств собирались на сессии на несколько дней в году и фактически штамповали решения руководящих органов коммунистических партий.
Согласно ст. 34 Конституции Чешской Республики палаты находятся на сессии постоянно. Сессия Палаты депутатов (нижней палаты Парламента) завершается истечением срока ее полномочий или ее роспуском. В полном соответствии с Конституцией регламент Палаты депутатов не предусматривает каких-либо периодов ее деятельности, более кратких, чем такая постоянная сессия. Конституция РФ в ст. 99 также провозгласила, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, но при этом регламенты обеих его палат предписывают проведение двух ежегодных сессий — весенней и осенней (ст. 40 Регламента Государственной Думы ФС РФ, ст. 41 Регламента Совета Федерации ФС РФ), что не совсем соответствует Конституции РФ.
Трудно предположить, чтобы чешские депутаты работали все четыре года полномочий без перерыва. Если анализировать практику деятельности Палаты депутатов, то следует указать на периоды в течение года, когда палата проводит свои заседания (т. е. время фактических сессий) и когда отдыхает (т. е. время каникул)4. Более того, можно увидеть, что даты сессий чешской Палаты депутатов практически совпадают с датами сессий Государственной Думы ФС РФ, как они были предусмотрены в ее Регламенте. Показательно то, что и Российская Государственная Дума, и чешская Палата депутатов сами решают о перерывах в своей деятельности, т. е. о времени каникул. Но при этом чешская Конституция предусмат-
4 Расчеты основаны на данных протоколов пленарных заседаний, размещенных на официальном сайте Палаты депутатов: http://www.psp.сz.
ривает, что общая продолжительность перерыва сессии не должна превышать 120 дней в году, в противном случае Палате депутатов грозит роспуск (п. 1 ст. 35 Конституции Чешской Республики).
В условиях постоянного порядка работы парламента допускаются внеочередные заседания палат. Регламент Государственной Думы упоминает два вида внеочередных заседаний палаты — проводимые во время сессии и проводимые в период между сессиями (ст. 43). Аналогичные виды внеочередных заседаний можно найти и в Чехии (проводимые во время сессии и когда сессия прервана). Правда, в чешском законодательстве термин «внеочередное заседание» не используется, он употребляется лишь неофициально и даже в протоколе пленарного заседания может не получить отражение его чрезвычайный характер.
Так как сессия Палаты депутатов длится четыре года, то распорядок ее работы составляется не на всю сессию, а на очередные полгода. Такой распорядок обозначается чешским термином «harmonogram», что буквально переводится как график работы. Проект данного графика разрабатывается Организационным комитетом (чешский аналог российского Совета палаты), через председателя палаты он выносится на утверждение всей палаты. Если сравнить регламенты нижних палат парламентов Чехии и России, то можно отметить, что российский регламент выгодно отличается от чешского большей ясностью и последовательностью в регулировании порядка текущей работы палаты. Так, ст. 40 Регламента Государственной Думы перечисляет все основные формы деятельности депутатов во время сессии и устанавливает для них дни недели, например заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам, заседания Совета Думы — по вторникам и четвергам, комитеты и комиссии заседают по понедельникам и четвергам, втор-
ник отводится для работы депутатов во фракциях, и минимум одну неделю каждого месяца депутаты работают с избирателями на соответствующей территории или в субъекте (субъектах) РФ.
В Регламенте чешской Палаты депутатов содержатся лишь отрывочные положения на этот счет. На практике Палата депутатов уже несколько лет использует 6-недельный цикл деятельности. В графиках ее работы недели с начала календарного года пронумерованы от одной до шести, при этом 1-я и 2-я недели посвящены заседаниям комитетов, 3-я неделя отводится для связи депутатов с избирателями, 4-я и 5-я недели — для пленарных заседаний палаты, 6-я неделя имеет непостоянное назначение (она обычно приходится на время фактических каникул, поэтому шестой номер нередко ставится напротив нескольких недель подряд). Несмотря на такую нумерацию, в течение одного дня недели депутаты осуществляют самую разнообразную деятельность: участвуют в пленарных заседаниях, заседаниях различных комитетов и комиссий, в работе депутатских клубов (в Чехии так называются фракции), проводят пресс-конференции.
Пленарные заседания. Основной формой работы депутатов являются общие заседания палаты. Первое после выборов заседание палаты имеет большое значение, так как на нем избираются руководящие органы палаты, депутаты приносят присягу. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции РФ созывает палату на ее первое заседание глава государства в определенный срок (30 дней со дня выборов), но он может сделать это и раньше. Президент РФ впервые воспользовался данным конституционным правом, когда созвал первое заседание Государственной Думы ФС РФ, избранной 2 декабря 2007 г., не 1 января 2008 г., на тридцатый день после выборов, а 24 декабря 2007 г., из-за продолжительных зимних праздников.
Характерное различие чешского и российского правового регулирования заключается в том, что по традиции, сложившейся еще в советское время и сейчас получившей закрепление в Конституции РФ, первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат (ч. 3 ст. 99 Конституции РФ). Можно согласиться с мнением о том, что «выдвижение на первый план общечеловеческого признака — возраста депутата — свидетельствует об уважении к парламентским традициям, подчеркивает единство депутатского корпуса и отчасти смягчает острую политическую борьбу, которая разворачивается на первых заседаниях парламента нового созы-ва»5. Однако Регламент чешской Палаты депутатов эту функцию возлагает на бывшего председателя палаты при условии, что он получил депутатский мандат (§ 22). В этом есть определенная логика, если учесть, что председателем палаты обычно становится лидер одной из крупнейших фракций в палате, и вероятность его переизбрания в качестве депутата очень высока, то же самое можно сказать и о его квалификации как председательствующего. Одновременно Регламент Палаты депутатов предусматривает и запасные варианты, предоставляя указанное право либо старейшему бывшему заместителю председателя палаты, если он является депутатом, либо просто самому старшему депутату, а если он откажется, то следующему по возрасту депутату.
Процедура обычных заседаний регулируется Регламентом Палаты депутатов не так детально, как, например, Регламентом Государственной Думы. Кворум для принятия решений Палатой депутатов установлен в Конституции Чешской Республики, и он составляет всего
5 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 492.
треть от общего числа членов палаты (ст. 39). Конституция РФ не содержит правил относительно кворума. Согласно ст. 44 Регламента Государственной Думы заседание Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Для определения числа присутствующих в обеих странах используется регистрация посредством электронных карточек. Правда, практика голосования с помощью чужих карточек в чешском Парламенте не распространена.
Заседания Палат обоих парламентов, как правило, открытые. Конституции разрешают проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных Регламентом палаты. Чешская Конституция, кроме того, требует открытого обсуждения проекта закона о государственном бюджете и проекта закона о его исполнении (ст. 42). Регламенты и Государственной Думы, и Палаты депутатов перечисляют инициаторов закрытых заседаний (у Государственной Думы их круг особенно широк) и упоминают о необходимости соблюдать государственную и иные виды тайн (ст. 37 Регламента Государственной Думы ФС РФ , § 56 Регламента Палаты депутатов).
Повестка дня каждого пленарного заседания утверждается палатой. В отличие от чешского аналога Регламент Государственной Думы ФС РФ устанавливает перечень вопросов, подлежащих внеочередному рассмотрению на заседании палаты, и он начинается с посланий и обращений Президента РФ (ст. 51).
Подробно регулируется Регламентом Палаты депутатов порядок проведения парламентских дебатов (§ 57—67). Схема их проведения стандартна: сначала выступает автор проекта (закона или другого решения палаты), затем — докладчик от профильного комитета, далее разворачиваются собственно прения, т. е. обсуждение проекта, после их завершения автору и докладчи-
ку предоставляется заключительное слово, и палата переходит к голосованию.
Анализируя нормы регламентов следует отметить, что Регламент Государственной Думы более строго подходит к установлению порядка проведения прений, предоставляя меньше усмотрения как депутатам, так и палате в целом. Например, 10 минут для одного выступления по российскому законодательству — это максимум, по чешскому — гарантированный минимум. Ограничение только двумя выступлениями одного депутата по одному вопросу в России носит императивный характер, в Чехии — диспозитивный, так как палата может принять иное решение. Кроме того, в любой момент слово предоставляется уполномоченному представителю депутатского клуба.
Более строгие правила российского Регламента во многом объясняются численным составом палаты (450 депутатов в Государственной Думе, в отличие от 200 человек в Палате депутатов). В этой связи показательны нормы, касающиеся завершения дебатов. По Регламенту Палаты депутатов председательствующий завершает прения, если больше нет заявок на выступление, а по Регламенту Государственной Думы прения прекращаются по истечении времени, установленного палатой, либо по решению большинства депутатов. С другой стороны, более либеральные правила Регламента Палаты депутатов Чехии могут быть обусловлены более длительными парламентскими традициями. Так, для Чехии представляется явно излишней норма российского Регламента, предписывающая депутатам во время работы в Думе носить «деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы» (ч. 3 ст. 54 Регламента Государственной Думы ФС РФ).
Палаты принимают свои решения голосованием, при этом использует-
ся открытое или тайное голосование. По Регламенту Палаты депутатов голосование по законопроектам должно быть только открытым (§ 73), а тайным голосованием избираются должностные лица палаты (председатель, его заместители, председатели комитетов). Ни о каком передоверии или делегировании голосов ни чешский, ни российский Регламенты не говорят. КонституцияЧеш-ской Республики провозглашает, что депутаты и сенаторы осуществляют свой мандат лично (ст. 26). Эта проблема особенно актуальна для современной России, где депутаты ненисциплинированы и пропускают заседания, а в научной литературе предлагаются различные меры борьбы с этим явлением6 .
Обычно для принятия решений Палатой депутатов требуется больше половины от числа присутствующих членов палаты (ст. 39 Конституции Чешской Республики). Самые высокие требования установлены для одобрения конституционных законов — не менее трех пятых голосов депутатов и трех пятых присутствующих сенаторов чешского Парламента. Как известно, в России вокруг понятия «общее число депутатов» с первых дней работы Государственной Думы велись активные споры, был сделан запрос в КС РФ, который истолковал это число как число депутатов, установленное ч. 3 ст. 95 Конституции РФ, т. е. 450 де-путатов7.
Напротив, в Чехии таких споров не было. Вероятно, повлияли небольшая численность палаты (200 депутатов), где каждый голос на счету, а может быть, и то, что палата формируется полностью по пропорциональной избирательной системе и депутатские вакансии заполняются намного проще и быстрее, чем по мажоритарной системе. Конечно, реально депутатов может оказать-
6 См.: Парламентское право России: учеб. / Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006. С. 29.
' Вестник КС РФ. 1995. № 2—3.
ся меньше, если, например, кто-то досрочно выбыл, а преемника еще не успели наделить мандатом, однако партии при решающих голосованиях стремятся избегать таких ситуа-ций8.
Заседания комитетов и комиссий. Всю подготовительную работу депутаты осуществляют в рамках комитетов и комиссий. Несмотря на то, что комитеты, как правило, формируются палатой на пропорциональной основе, Регламент Палаты депутатов Чехии содержит гарантии прав меньшинства. Согласно § 40 Регламента Палаты депутатов, меньшинство комитета (не менее 1/5 всего состава) может назначить своего докладчика, который вправе представить противоположную позицию не только членам комитета, но и всей палате. Эта норма Регламента является продолжением конституционной нормы, согласно которой «при принятии решений большинством обеспечивается защита прав меньшинства» (ст. 6 Конституции Чешской Республики). Некоторые российские исследователи предлагают включить отдельную главу в Регламент Государственной Думы ФС РФ о парламентском меньшинстве, в которой можно было бы определить условия, позволяющие оппозиционной группе депутатов влиять на работу нижней палаты российского Парламента9.
Обращает на себя внимание закономерная для парламентской формы правления (какая установлена в Чехии) тесная связь деятельности комитетов Палаты депутатов и Правительства. Так, члены Правительства и руководители центральных
8 См., например: Результаты голосования по вопросу о выражении недоверия Правительству от 5 декабря 2007 г. на сайте Палаты депутатов: http://www.psp.сz, требуемое большинство — 101 голос при 198 присутствующих депутатах.
9 См.: Гранкин И. В. От «нулевых чтений»
к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. 2007. № 7. С. 97.
ведомств обязаны явиться на заседание не только палаты, но и отдельного комитета по его требованию и предоставить необходимую информацию и пояснения. Свои постановления комитеты могут направлять не палате, а министру или руководителю какого-либо ведомства, которые должны на них отреагировать в 30-дневный срок.
Примечательно, что в перечне полномочий комитетов Государственной Думы ничего не говорится о контроле за деятельностью министерств, они лишь «проводят анализ практики применения законодательства» (ст. 19 Регламента Государственной Думы ФС РФ). Можно согласиться с тем, что недостаточная правовая Регламентация взаимодействия комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ с соответствующими федеральными министерствами и иными органами исполнительной власти ослабляет и без того весьма ограниченные контрольные права как самих комитетов и комиссий, так и палат Парламента10.
Парламентские слушания. Отдельные главы в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации посвящены такой традиционной форме деятельности, как парламентские слушания, они упоминаются также в Конституции РФ (ч. 3 ст. 101). Однако такой процедуры нет ни в Конституции Чешской Республики, ни в Регламенте Палаты депутатов. Парламентские слушания предусмотрены только в принятом намного позднее Регламенте Сената — верхней палате чешского Парламента (§ 144—145). Отличием от российского правового регулирования является то, что, кроме «публичных слушаний» Сената, могут проводиться публичные слушания на уровне отдельного сенатского комитета. В отчете Сената за 2006 г. приводится информация о состоявшихся парла-
10 См.: Горобец В. Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания // Государство и право. 1998. № 8. С. 37.
ментских слушаниях на тему: «Правовая оценка изгнания крестьянских семей с земли в 50-х годах прошлого века»11. Наличие такой формы работы у верхней палаты чешского Парламента выглядит как своеобразная компенсация ограниченности его контрольных полномочий по сравнению с нижней палатой.
Общие процедуры в верхних палатах. Процедуры в верхних палатах чешского и российского парламентов в основном совпадают с аналогичными процедурами в нижних палатах. Самые существенные различия вызваны разницей в полномочиях палат. И чешский Сенат, и российский Совет Федерации являются «слабыми» верхними палатами как в отношении принятия законов, так в отношениях с правительством, при этом они имеют ряд самостоятельных полномочий и не подлежат роспуску. Однако по сравнению с палатами чешского Парламента, которые избираются прямыми выборами, палаты российского Парламента имеют большую разницу в порядке формирования, что влечет расхождение в процедурах. Так, для Государственной Думы характерны процедуры формирования и деятельности депутатских объединений, а для Совета Федерации — Дни Совета Федерации в субъектах РФ, работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.
Совместные заседания палат. В силу двухпалатной структуры чешского и российского парламентов среди общих парламентских процедур есть такая, в соответствии с которой проводятся совместные заседания палат. По Конституции Чешской Республики совместные заседания палат созывает председатель Палаты депутатов, и проходят они в соответствии с Регламентом именно этой палаты (ст. 37). С одной стороны, налицо уже упоминавшееся неравенство палат, с другой стороны, такой вариант регулирования
11 Zprava о стпозИ Senatu 7а гок 2006 на официальном сайте Сената: http://www.senat.сz.
представляется оптимальным, в том числе и для России.
Так как палаты российского Парламента принимают свои Регламенты автономно, не в ходе законодательного процесса, то их возможности регулировать совместные формы деятельности ограничены. Некоторые ученые предлагают принять специальный федеральный конституционный закон о Парламенте12. На наш взгляд, можно ограничиться включением соответствующих норм в Регламенте Государственной Думы, тем более что Конституция РФ не делает ссылки на какой-либо нормативный акт. В статье 100 Конституция РФ предусматривается, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
В отличие от российской Конституции, чешская Конституция не содержит отдельного перечня случаев совместных заседаний палат. В ее тексте она упоминается только два таких обстоятельства: избрание Президента Республики и принесение им присяги. Вправе ли палаты и чешского, и российского парламентов собираться в каких-то других ситуациях, прямого запрета на это в конституциях не содержится, но
12 См.: Парламентское право России: учеб. / Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2006. С. 20.
внимательное изучение ч. 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ показывает, что данным правом палаты не обладают, в то время как указанная выше ст. 37 Конституции Чешской Республики предусматривает соответствующее дискреционное полномочие председателя нижней палаты.
Таким образом, процедуры в ФС РФ построены в целом последовательно и логично, в соответствии с общепринятыми стандартами. Единственным спорным моментом, хоть и объяснимым с исторической точки зрения, является принцип постоянного порядка деятельности Парламента, воспринятый нашей страной наряду с другими постсоциалистическими государствами.
В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования общей процедуры работы российского Парламента, возможно, стоило бы дополнить Регламент Государственной Думы нормами о гарантиях прав парламентского меньшинства, особенно в свете результатов выборов последних лет; усилить контрольные полномочия комитетов палат; предусмотреть санкции в отношении депутатов, нарушающих нормы регламента палат. Что касается чешского Парламента, то по сравнению с российским он в большей мере в своей деятельности опирается на самоорганизацию и обычаи, закрепляя в регламентах палат лишь основы своей работы.
