УДК 338.48 А.В. Конева СГГ А, Новосибирск
ОЦЕНКА СТРУКТУРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В АППАРАТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКИМ ТУРИЗМОМ
Туризм - перспективное направление, которому необходима эффективная структура органов управления туриндустрией и своевременное обновление законодательной базы, отвечающей современным условиям развития туристкой отрасли. Туризм является локомотивом развития экономики и влияет не только на экономическое, но также на социальное и политическое развитие регионов. И региональные, и федеральные власти начинают понимать, что туротрасль дает такой мультипликативный эффект, который не в состоянии дать никакая другая сфера. Поэтому необходимость усиления государственной правовой и финансовой поддержки туристического бизнеса очевидна, если учитывать важность роли туриндустрии в народном хозяйстве России.
Начиная с 1991 года, туристская отрасль претерпела с дюжину управленческих метаморфоз. Что никак не могло пойти ей во благо.
Начнем сначала, с момента создания в сентябре 1992 г. Комитета РФ по туризму (Роскомтуризма), преобразованного затем в Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму (январь, 1994 г.), Комитет РФ по физической культуре и туризму (май, 1994 г.) и, наконец, в Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму (ГКФТ РФ), который являлся правопреемником упомянутых организаций.
Создание Роскомтуризма, впоследствии ГКФТ РФ, принятие закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и федеральной программы «развитие туризма в Российской Федерации» - послужили отправной точкой, с одной стороны, дальнейшего нормотворчества на федеральном уровне. А с другой - способствовали формированию вертикали государственных органов управления туризмом. Последние стимулировали региональную туристскую политику относительно поступлений в местные бюджеты от туризма и расходов на развитие отрасли. Стоит заметить, что до появления Роскомтуризма органы управления туризмом существовали только в двух субъектах Федерации, а сегодня они действуют в 86.
Роскомтуризм сумел пробить и первое «Положение о лицензировании международной туристской деятельности» (№ 1343 от 25.12.93 г.). Пробить, потому что большинство рыночных радикалов-реформаторов были в принципе против лицензирования турфирм.
При подготовке нового «Положения о лицензировании международной туристкой деятельности» ГКФТ РФ удалось перевести механизм лицензирования из заявительного в разрешительный, выступить с инициативой сплошной лицензионной проверки турфирм. Для упрощения процедуры право выдачи было делегировано 81 органу управления туризмом и лицензионным органам на местах. В законе «Об основах туристской деятельности в РФ» удалось предусмотреть лицензирование не только
международной, но и всей туристской деятельности. Однако после публикации проекта нового положения о лицензировании, который предусматривал введение туроператорами финансовых гарантий выполнения своих обязательств перед клиентами, вопрос с лицензированием надолго завис. Да что там лицензирование - из-за неразберихи в российском правительстве зависла сама отрасль.
Однако, несмотря на частую реорганизацию органов управления туристской отраслью России и изменения в туристском руководстве, а точнее сказать - вопреки туристская отрасль в постсоветской России состоялась. Целых пять лет, начиная с 1994 г., ГКФТ России мог функционировать относительно спокойно и, несомненно, оставил позитивный след в становлении российского туризма.
Однако летом 99-го произошла очередная перестройка в госорганах, и туристский мир России тряхнуло дважды: сначала президент опустил ГКФТ до агентства, а следом поднял до министерства. 25 мая в соответствии с президентским указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ГКФТ был преобразован в Российское агентство по физической культуре и туризму. Но уже 8 июня президент РФ подписал указ о создании Министерства спорта и туризма на базе существующей «структуры». Тем не менее, повышение статуса органа управления туротраслью до министерства, существовавшего в 1992-93 годах, растворило туризм уже в целом конгломерате из спорта и физической культуры. Принципиальным решением по совершенствованию управления туризмом могло бы быть лишь одно -создание самостоятельного специализированного органа.
О необходимости самостоятельного органа управления отечественным туризмом российские туристские издания пишут постоянно, но пока безрезультатно. Вот что по этому поводу пишут международные эксперты: «Если бы в России действовало министерство туризма, то:
- Туристический сектор занимал достойное место среди прочих отраслей экономики;
- Деятельность туроператоров стала более динамичной, к ним вернулось бы доверие инвесторов и населения;
- Остальной мир увидел, что Россия охотно вкладывает деньги в туристический бизнес;
- Крупные международные организации более серьезно относились к этому сектору российской экономики и участвовали в программах по оказанию России различной помощи.
В эпохальном 2000-м - сразу две метаморфозы. Не
просуществовавшее и года министерство снова стало госкомитетом, сохранив «министерский» спорт в своем названии. Не прошла и двух месяцев как постановлением правительства России функции управления и координации в сфере туризма были возложены на Министерство экономического развития и торговли РФ. Хотя это и не самостоятельное Министерство туризма, тем не менее, бессмысленная связь туризма с физической культурой и спортом была разорвана.
Итоги этих преобразований показывают, что правительство России оценило значимость туризма для бюджета страны, успешное развитие которого невозможно без государственной поддержки, как в области обновления законодательной базы туристской отрасли и системы государственного управления туризмом, так и в появлении целевых программ развития туризма.
В 2001 году в недрах Комитета по культуре и туризму Госдумы РФ родился проект нового федерального закона «О туризме», в котором было узаконено введение финансовых гарантий для туроператоров.
11 февраля 2002 г. было принято Постановление Правительства РФ «О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности», в котором узаконены операторы и агенты, имеющие соответствующие лицензии на туристскую деятельность (раньше туристские фирмы получали общую лицензию).
Российско-европейская комиссия ведет работу над образовательными стандартами в области туризма. Так, в июле 2003 г. в Москве прошла ежегодная конференция EURHODIP - Ассоциация по разработке и выдаче европейского диплома в области гостиничного бизнеса, - на которой была представлена пилотная программа подготовки кадров в гостиничной индустрии, разработанная комиссией.
Наряду с мероприятиями по совершенствованию правовой основы государство усиливает финансовую поддержку развитию российского туристического бизнеса.
В августе 2003 г. была утверждена «Городская целевая программа развития туризма в Москве на 2004 год». В числе основных направлений развития туризма год названы строительство новых гостиниц, рекламная и выставочная деятельность, реализация масштабной программы «Венок русских усадеб», расширение туристско-информационного центра. Также был существенно увеличен рекламный бюджет на продвижение туристских возможностей России. В частности, в 2002 году Правительство выделило 550 тыс. долларов на организацию российских экспозиций на десяти крупнейших выставках и ярмарках. В 2003 г. единый российский стенд был организован на выставках FITUR в Мадриде, BIT в Милане, ITB в Берлине, EIBIM в Женеве, ITEHK в Гонконге, WTM в Лондоне, ITCMA в Бангкоке, MITT и «Отдых» в Москве. С 2004 года Департамент туризма планирует включить в свой календарь ярмарку MATKA в Хельсинки и рассматривает возможность участия в выставках TUR в Гетеборге.
Кроме того, были получены деньги на производство каталогов и путеводителей, а также на создание фильма о нашей стране с целью популяризации и ознакомления возможной иностранной клиентуры с российским туристическим потенциалом.
Департамент туризма в составе Минэкономразвития просуществовал до 9 марта 2004 г. И все вернулось на круги своя: очередная
правительственная реформа возродила к жизни Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства
здравоохранения и социального развития. Туризм возвратился на прежнее место, как когда-то, в бытность Госкомитета по физической культуре, спорту и туризму, и снова отброшен назад». Существенно занизили и статус отрасли в органах исполнительной власти: в Минэкономразвития ее курировал
чиновник ранга замминистра.
Осенью 2004 г. впервые за много лет отраслевая федеральная структура получила, наконец, долгожданную суверенность. В соответствии с подписанным 18 ноября президентским указом просуществовавшее немногим более полугода «под крылом» Минздрава Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму разделено на два самостоятельных ведомства - физкультурное и туристское. При этом каждый вновь образованный федеральный орган подчиняется непосредственно правительству. В это же время в Госдуме туризм впервые был представлен как бюджетообразующая отрасль и введен в состав Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму. Признание за отраслью экономического статуса - это дает возможность работать по экономическим и социально-экономическим программам и развиваться туризму, прежде всего, как экономической сфере при необходимой государственной поддержке.
С 2004 г. начали будоражить отрасль намерения правительства отменить лицензирование туристской деятельности. Но туристской общественности удалось аргументировано доказать необходимость существовавших видов лицензирования до принятия соответствующих законодательных актов по государственному регулированию. Так как лицензирование - единственный механизм государственного регулирования данной сферы, закрепленный в законодательстве, который надо не отменять, а совершенствовать.
24 января 2007 г. Совет Федерации одобрил закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности», направленный на совершенствование государственного регулирования туристской деятельности, гарантий защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг в условиях прекращения с 1 января 2007 г. лицензирования турагентской и туроператорской деятельности. В качестве способа защиты прав потребителей был выбран механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров в виде банковской гарантии или договора страхования ответственности туроператоров.
Заслуживают особого внимания такие нововведения: финансовое
обеспечение не потребуется для турагентской деятельности, организаций, осуществляющих экскурсионное обслуживание, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государственным ценам в целях решения социальных задач. Что очень важно, и в сам понятийный аппарат введены такие определения, как социальный и самодеятельный туризм. В понятии «туризм» можно найти еще одно существенное дополнение - профессионально-деловые цели поездки, что даст возможность активнее развивать многообразные виды делового туризма.
И, конечно, большой и достаточно подробный блок посвящен реализации механизма фингарантий.
Крайне важной является статья, которая включает такие способы регулирования туристской деятельности, как определение приоритетных направлений развития туризма в РФ, разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития отрасли, что даст возможность развивать эту сферу за счет поддержки государства.
Закон, вводя финансовое обеспечение туроператорской деятельности, по сути, заменяет доказавший свою неэффективность метод административного регулирования туроператорской и турагентской деятельности путем их лицензирования на экономический механизм, обеспечивающий финансовую ответственность туроператоров перед потребителями туристских услуг.
Вступление закона в силу поставит серьезный заслон мошенникам от туризма, а турист получит государственную поддержку в части обеспечения своих прав.
Конечно, закон не решает всех проблем туротрасли. Необходима дальнейшая совместная работа по совершенствованию законодательства в этой сфере. Закон, касающийся туроператорской деятельности, вступит в силу с 1 июня 2007 года. На очереди - турагентская деятельность. Хотя законом предусмотрен «Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта», который определяется правительством.
Тем не менее, взаимоотношения туроператора и турагента - серьезная проблема турбизнеса. Туристская деятельность регулируется сегодня федеральным законом «Об основах туристкой деятельности в РФ», Гражданским кодексом, а когда у туристов возникают претензии к качеству обслуживания, то еще и федеральным законом «О защите прав потребителей». Законы эти приняты в разное время и некоторые их статьи противоречивы, что и приводит к возникновению разных коллизий. Противоречие сводится к тому, что закон «Об основах туристской деятельности РФ» определяет туризм как сферу договора купли-продажи. А Гражданский кодекс более логично относит туризм к сфере договоров возмездного оказания услуг. Поэтому суд воспринимает турагента как продавца и, соответственно, применяет к нему норму закона, который относится к договору купли-продажи, возлагая полную ответственность на турагента как на продавца. Получается нонсенс: возложение
ответственности на турагента за допущенные при организации тура нарушения приводит к тому, что агент несет ответственность за деятельность, которая ему запрещена законом! (А именно, в соответствии с законом «Об основах туристкой деятельности в РФ» агент не имеет права заниматься организацией тура). Непонимание сути турагентской и туроператорской деятельности и, как следствие, сложности в разделении функций между туроператором и турагентом лежат в основе неразборчивости и противоречивости судебной практики.
С целью улучшения ситуации нужно начать просветительскую работу среди судебных властей, создать типовой договор «туроператор-турагент»,
внедрить зарубежный опыт. Наиболее приемлемым является выработка рекомендаций по составлению договоров и комментариев к ним. Современное законодательство также в качестве доказательств своей правоты принимает обычаи делового оборота. Таким образом, необходим баланс прав и ответственности по всей цепочки.
Туризму требуется хорошая правовая база, необходим анализ законодательной практики с целью выявления проблем и их решения. Федеральные законопроекты должны иметь соответствующее развитие и в части компетенции субъектов, учитывать местную специфику. Для этого необходимы анализ правоприменительной практики в регионах, и развитие законодательной базы самих субъектов в области туризма.
За период с 1992 года сменился целый ряд руководящих туротраслью организаций, а сама она претерпела в своем развитии несколько этапов социально-психологического к ней отношения в коридорах власти. Эволюционный процесс продолжается. Не исключена возможность дальнейших административных реформ. Турбизнесу к ним не привыкать.
С учетом огромной протяженности российских пространств роль государства в управлении турсектором должна быть усилена. Госструктуры должны заняться серьезными проблемами, которые препятствуют развитию туризма в России. Так как потенциал России велик и востребован.
© А.В. Конева, 2007