CC BY
67
рактерно, например, что Конституция Татарстана 1992 года устанавливала свой приоритет над любым другим законодательством, в том числе над Конституцией РФ [7, с. 184]. Апофеозом же партикуляризма следует признать даже не Татарстан, а Чеченскую республику, которая, начиная с конца 1991 года, фактически не контролировалась федеральным центром (эта ситуация в итоге привела к войне).
Нельзя, по нашему мнению, также игнорировать появление в стране своеобразных криминальных анклавов, общественная жизнь в которых регулировалась отнюдь не российским законодательством. Следует признать, что существенное усиление криминалитета (пресловутые «лихие 90-е») в целом как раз являлось проявлением именно «несостоятельности» государства.
Таким образом, Российская Федерация образца начала 1990-х годов являлась скорее «failed state», нежели чем-то иным. Как следствие, курс на укрепление государственности в этих условиях был неизбежным, поскольку альтернативой ему было лишь дальнейшее сползание страны в пропасть «войны всех против всех».
Библиографический список
1. Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. - М.: РОССПЭН, 1998. - 415 с.
2. Бочкова М.С. Классификация суверенитета и её роль в политическом строительстве (зарубежная теория и практика) // Вестник Российского уни-
верситета дружбы народов. Серия: Международные отношения. - 2010. - № 1. - С. 15-21.
3. ГайдарЕ. Дни поражений и побед. - М.: Ваг-риус, 1997. - 365 с.
4. Пищулин А.В. Слабое, или неудавшееся, государство: теоретическая постановка проблемы // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. - 2012. - № 5. - С. 38-50.
5. Подвинцев О.Б. Специфика использования термина «малая империя» в современной России применительно к оценке политических и исторических феноменов // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Философия. -2012. - Т. 10. - № 3. - С. 139-143.
6. Преображенский Л.Е. «Неудавшиеся государства» и «страны-изгои»: происхождение концептов и место в современной внешнеполитической стратегии США // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2011. - Т. 101. -№ 9. - С. 299-305.
7. Равьо Ж.-Р. Феномен Татарстана и федеративное строительство в России // Вестник Евразии. - 1998. - № 1-2. - С. 172-193.
8. Хуторская В.В. «Несостоявшиеся» государства - угроза международной безопасности? // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 2. - С. 98-102.
9. Чубайс А.Б. В поисках собственного пути // Приватизация по-российски / под. ред. А.Б. Чубайса. - М.: Вагриус, 2000. - С. 310-342.
10. Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. - М.: РОССПЭН, 1999. - С. 42-43.
УДК 342.9
Смирнов Сергей Владимирович
кандидат политических наук Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
ОТКРЫТОСТЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
При проведении административной реформы в регионах России акцент должен делаться на взаимодействии между органами исполнительной власти и гражданами. Сделан вывод о том, что региональные исполнительные органы власти в вопросах проведения административной реформы являются закрытыми структурами для гражданского общества.
Ключевые слова: административная реформа, исполнительные органы власти, открытость, взаимодействие, участие граждан в принятии решений, комиссия по административной реформе.
Начало административной реформы в регионах. В Послании Федеральному Собранию РФ в мае 2003 г. президент В.В. Путин дал импульс проведению административной реформы, поскольку, по его словам, слабость и неэффективность государства сводит на нет проводимые социально-экономические преобразования [1]. Он предложил провести радикальное сокращение функций государственных органов на основе их инвентаризации, разграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их фи-
нансовую самостоятельность, сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. В июле 2003 г. президентом был подписан Указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», который активизировал процесс реформирования федеральных исполнительных органов власти.
В 2003-2005 гг. реформа государственного управления при поддержке Министерства экономи-
© Смирнов С.В., 2013
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2013
155
ческого развития и торговли проходила в качестве эксперимента в пяти регионах России: Чувашии, Красноярском крае, Долгано-Ненецком автономном округе, Саратовской и Самарской областях. Несмотря на то что о проведении административной реформы в остальных регионах пока речи не шло, во многих субъектах Российской Федерации были сформированы комиссии по проведению административной реформы: в Костромской (5 мая 2003 г.), Нижегородской (1 октября 2003 г.), Брянской (3 октября 2003 г.), Белгородской областях (17 ноября 2003 г.), Красноярском крае (31 декабря 2003 г.). В Амурской области комиссия по административной реформе была сформирована ещё раньше -26 ноября 2002 г.
Комиссии по подготовке административной реформы были сформированы и в некоторых муниципальных образования. Курьёзной выглядит ситуация в Ярославской области, когда в небольшом Тутаевском муниципальном округе была сформирована комиссия по подготовке и проведению административной реформы (в апреле 2004 г.) ещё до того, как аналогичная комиссия была создана в администрации Ярославской области (в апреле 2006 г.). Кроме того, в 2003 г. была не совсем ясна ситуация с реформой местного самоуправления, поэтому некоторые муниципальные образования попросту поторопились заявить о своем участии в административной реформе.
Своеобразный «фальстарт» административной реформы на уровне регионов в 2003-2004 гг. можно объяснить пристальным вниманием российских региональных элит к тому, что происходило на федеральном уровне, стремлением предугадать дальнейшее движение федеральных властей по отношению к субъектам Российской Федерации и соответствующим образом подготовиться к изменениям.
Федеральные власти оказались готовы к проведению административной реформы в субъектах РФ лишь к октябрю 2005 г., когда правительство утвердило Концепцию административной реформы в России на 2006-2008 гг. (далее - Концепция административной реформы) [4]. Регионам было рекомендовано подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы, принять соответствующие нормативные правовые акты и разработать методическую базу.
Критерии открытости органов исполнительной власти. В Концепции административной реформы используются два интересующих нас понятия: взаимодействие и открытость. Используются они по отношению к двум субъектам политических отношений - государству и обществу. В функционировании системы исполнительной власти в России Концепция административной реформы называет две важные проблемы: информационную закрытость органов власти и отсутствие у них обратной связи с гражданами и организациями. По-
этому взаимодействие органов исполнительной власти с обществом рассматривается как одно из центральных направлений в проведении административной реформы. При этом взаимодействие предполагает не только связанность каких-либо субъектов друг с другом, но и их взаимную поддержку.
Понятие «открытость» применяется прежде всего к органам исполнительной власти: открытая государственная служба, открытая информация, открытые (прозрачные) органы власти. В словаре В. Даля открывать - значит, с одной стороны, «объявить тайну или неведомое, сообщить, огласить, обнародовать», с другой стороны - «узнавать, дознавать, доходить самому до чего, узнать неведомое дотоле другим» [1]. Тем самым раскрывается активное и пассивное начала взаимодействия субъектов. В современном русском языке открытый - значит свободный для доступа, доступный для посторонних вследствие устранения какой-либо преграды. В переносном смысле открытый - искренний, общительный, откровенный, незамкнутый, выражающий прямоту и искренность, являющийся ясным и понятным для другого, а открытость - это откровенность, правдивость, доверчивость. Соответственно, действовать в открытую -значит не скрывать средств и приемов [2].
Взаимодействие органов власти и граждан предусматривает развитие отношений между ними по двум направлениям. Во-первых, участие представителей гражданского общества в подготовке и принятии общественно значимых решений. Это предполагает включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы и другие структуры по подготовке правовых актов и решений органов исполнительной власти, а также создание при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества, привлечение экспертов к реализации мероприятий административной реформы. Во-вторых, обеспечение информационной открытости и прозрачности органов исполнительной власти, что подразумевает информирование общества о ходе административной реформы, публичное обсуждение её основных целей и результатов, раскрытие информации о деятельности государственных органов, проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти.
Таким образом, критерий открытости органов власти предусматривает два показателя: участие граждан в принятии решений и информационную открытость. Эти показатели непосредственно связаны с такими конституционными нормами, как право граждан России участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться лично и направлять обращения в государственные органы (ст. 33 Конституции РФ), а также обязанностью органов власти и должностных лиц
Таблица 1
Состав комиссий по проведению административной реформы в субъектах РФ
Кол-во (чел.) %
Руководители комиссий 30 5,4
Чиновники региональных исполнительных органов власти 435 77,5
Представители региональных законодательных органов власти 13 2,3
Представители федеральных территориальных органов, федеральные инспекторы 16 2,8
Представитель Избирательной комиссии региона 1 0,2
Главы муниципальных образований, их заместители 7 1,3
Представители учреждений образования 35 6,2
Представители общественных организаций 13 2,3
Представители общественных организаций предпринимателей 11 2,0
Всего членов комиссий 561 100,0
обеспечить гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст.24 Конституции РФ).
Состав комиссий по административной реформе в регионах России. Для того чтобы определить, насколько открыты перед обществом органы исполнительной власти при проведении административной реформы в регионах, нами был проведен анализ состава комиссий по проведению административной реформы, сформированных в 30 субъектах Российской Федерации в декабре 2005 -январе 2008 гг. Общий объём выборки - 561 чел. Результаты анализа представлены в таблице 1.
Табличные данные показывают преобладание в составе комиссий чиновников региональных администраций (82,9%). Кроме них, в состав комиссий по проведению административной реформы приглашены представители других властных структур в регионах (федеральных территориальных органов, региональных законодательных собраний, органов местного самоуправления) - 6,6% и представители гражданского общества - 10,5%.
Комиссии по административной реформе возглавили: в 9 субъектах - губернаторы краёв и областей, президенты национальных республик; в 11 субъектах - первые вице-губернаторы; в 10 субъектах - вице-губернаторы, заместители председателя правительства, руководители администрации или аппарата губернатора/правительства. Данный показатель интересен тем, что позволяет определить, насколько важным является проведение административной реформы для руководства региона, на каком месте стоит проведение данной реформы - на первом или на последующих. Тем самым можно утверждать, что административная реформа в большинстве субъектах РФ находится на периферии внимания как общества, так и региональной элиты: лишь в одной трети регионов комиссии по проведению административной реформы возглавляют главы этих регионов.
Интересно отметить, что в пяти субъектах РФ (Бурятия, Дагестан, Хабаровский край, Астраханская и Сахалинская области) в комиссиях, кроме чиновников региональных исполнительных орга-
нов власти, вообще больше никого нет, в том числе представителей законодательного собрания соответствующего региона. Представители муниципальной власти включены в состав комиссии в пяти субъектах - Кабардино-Балкарии, Чувашии, Ярославской, Калужской и Смоленской областей. Представители законодательных органов приглашены в состав комиссий в девяти субъектах РФ (Еврейская АО, Ямало-Ненецкий АО, Кабардино-Балкария, Мордовия, Калужская, Новосибирская, Смоленская, Томская, Ярославская области).
Проведение административной реформы в Костромской области. В Костромской области в мае 2003 г. была создана межведомственная рабочая комиссия по вопросам проведения административной реформы. Комиссия должна была провести до 1 декабря 2003 г. анализ системы, структуры и функций исполнительных органов государственной власти области и внести предложения по их совершенствованию. Но на тот момент не было понимания, ни что такое административная реформа, ни для чего она проводится. Не было и чётких рекомендаций федерального центра по проведению самого первого этапа реформы - анализа функций органов исполнительной власти.
Структурно интерес к административной реформе в администрации Костромской области был оформлен в виде отдела функционального анализа регионального управления, который был создан в рамках аналитического комитета в 2004 г. Основной задачей этого отдела было аналитическое обеспечение работы по совершенствованию регионального управления и повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти области. Отдел должен был провести анализ функционирования структурных подразделений администрации области, разработать рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности их работы, формировать информационные базы данных по вопросам регионального управления и проводить мониторинг информационно-аналитических сайтов в сети Интернет.
В декабре 2006 г. из аналитического комитета выводится направление, связанное с вопросами проведения административной реформы. В рамках
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2013
157
аппарата администрации области создан отдел системного анализа и контроля деятельности исполнительных органов. Основными задачами отдела определены, во-первых, реализация мероприятий административной реформы по стандартизации государственных услуг, регламентации административно-управленческих процессов, оптимизация функций исполнительных органов власти; во-вторых, обеспечение функционирования и совершенствование единой системы контроля исполнения правовых актов и поручений губернатора Костромской области; в-третьих, системный анализ значимых вопросов регионального управления, направленный на повышение эффективности функционирования исполнительных органов.
Логическим завершением стало преобразование в апреле 2007 г. аналитического комитета и отдела системного анализа и контроля деятельности исполнительных органов в управление контроля и административной реформы. Для нового управления были определены две ключевые задачи: 1) организация контроля в администрации области (обеспечение действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты); 2) реализация мероприятий административной реформы.
В сентябре 2007 г. произошла автомобильная авария, в результате которой погиб губернатор Костромской области В.А. Шершунов. Депутаты Костромской областной Думы 25 октября 2007 г. утвердили в должности губернатора И.Н. Слюняева. Новый губернатор изменил статус и вес управления: 29 декабря 2007 г. управление контроля и административной реформы переименовано в контрольное управление, упразднен департамент финансового контроля, функции которого были переданы контрольному управлению, функции по реализации мероприятий административной реформы переданы управлению государственной службы и организационной работы.
Таким образом, в администрации Костромской области в рамках проведения административной реформы акцент был сделан на усилении контроля за деятельностью исполнительных органов власти. Это важное направление реформирования органов власти, но не единственное и не самое главное. Что касается самой административной реформы в Костромской области, то она не находится в центре внимания региональной административной элиты.
Выводы. Региональные исполнительные органы власти в вопросах проведения административной реформы закрыты не только перед гражданским обществом, но и перед властными структурами других уровней. Заблокировать проведение административной реформы чиновники в настоящее время не могут и поэтому «возглавили» процесс реформирования региональных исполнительных структур. Чиновники не допустили к решению актуальных вопросов реформирования не только представителей гражданского общества, но и своих коллег из властных структур федерального и муниципального уровней, чиновников и депутатов региональных законодательных собраний. Региональные чиновники считают проведение административной реформы своим внутренним делом, которое не требует вмешательства посторонних сил. Эффективное проведение административной реформы в регионах России представляется невозможным, поскольку отсутствует контроль со стороны общества, а сама информация о проведении реформы до общественности в полном объёме не доводится.
Административная реформа является нелюбимым детищем региональных чиновников. Она навязана им сверху, проводится под немалым давлением и не воспринимается ими как существенная необходимость.
При этом об абсолютной закрытости региональных органов исполнительной власти говорить нельзя. Региональные чиновники привлекают к работе в рабочих группах, совещательных и координационных органах по самым различным вопросам представителей не только других властных структур (федеральных, региональных и муниципальных), но и представителей гражданского общества.
Библиографический список
1. Даль В. Толковый словарь великорусского языка: в 4 т. - Т. 2. - М.: Рус. яз., 1989. - С. 731-732.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 17-е изд. - М.: Рус. яз., 1985. - С. 406.
3. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. - 2003. - 17 мая.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // Собрание законодательства РФ. - 14.11.2005. - № 46. - Стлб. 4720.
