CC BY
132
УДК 332.34:631.11.13 А.Л. ЖЕЛЯСКОВ, к.экон.н., профессор кафедры земельного кадастра
ФГБОУ ВПО «Пермская государственная сельскохозяйственная академия имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, ул. Петропавловская, 23 Электронный адрес: [email protected]
Д.Э. СЕТУРИДЗЕ, старший преподаватель кафедры земельного кадастра
ФГБОУ ВПО «Пермская государственная сельскохозяйственная академия имени академика Д.Н. Прянишникова», г. Пермь, ул. Петропавловская, 23 Электронный адрес: [email protected]
осуществление контрольно-надзорных функций по установлению местоположения и качественного состояния, оценке эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения
Одним из существенных недостатков реализуемых программ в области развития агропромышленного комплекса является неопределенность государственной политики в области использования земель сельскохозяйственного назначения. Известно, что за последние двадцать лет в рамках проводимой экономической и земельной реформ значительное количество земель сельскохозяйственного назначения выведено из оборота. По некоторым данным, в ряде районов Пермского края площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий составляют от 25 до 50%. Поскольку сельскохозяйственные угодья длительное время не обрабатываются, их Ключевые слова: земля; использование; от- качественное состояние ухуд-ветственное лицо; качество; местоположение шилось. Имеют место дегра-
дация, зарастание древеснокустарниковой растительностью, водная и ветровая эрозия почв, захламление и т. д. В то же время учет важных параметров - качественное состояние, количество и местоположение сельскохозяйственных угодий должным образом не ведется. К неотложным мерам в этой области следует отнести решение как минимум двух групп задач: наладить количественный и качественный учет земель сельскохозяйственного назначения в сельских муниципальных районах; определить политику использования сельскохозяйственных угодий, выбывших из оборота.
Рациональное и эффективное использование важнейшего из ресурсов - земли всегда было и остается актуальной задачей. Одним из действенных инструментов проводимой политики рационального использования сельскохозяйственных угодий мог бы стать государственный кадастр недвижимости, обеспечивающий землепользователей своевременной и надежной информацией о качественном состоянии угодий. Однако информация, собираемая при учете земель сельскохозяйственного назначения, не дает полных сведений и не позволяет осуществлять рациональное и результативное использование земель. Из этого следует, что необходимо создавать в составе районных управлений сельского хозяйства эффективно действующие структуры, призванные осуществлять контроль за надлежащим использованием земель сельскохозяйственного назначения, владеть информацией об их качестве и местоположении. Это позволит принимать правильные управленческие решения, отслеживать и контролировать использование земель сельскохозяйственного назначения.
106 © Желясков А.Л., Сетуридзе Д.Э., 2014
На территориях сельских муниципальных районов необходимо создать эффективно действующую систему учета количества земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга их качественного состояния, механизм перераспределения угодий между собственниками, информационную базу для результативного управления землями этой категории. Для того чтобы земельные ресурсы использовались должным образом в каждом районе следовало бы сформировать отделы при управлениях сельского хозяйства и возложить на них функции контроля, учета и оценки надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения. Эти структуры могли бы не только выполнять надзорные функции, но и проводить мониторинг качественного и количественного состава земельных угодий. Собранные материалы необходимы для принятия правильных управленческих решений в области использования земель на уровне субъекта Российской Федерации, муниципального района, сельского поселения.
Комплекс мер, связанных с повышением эффективности использования земельных ресурсов, в своих трудах на протяжении многих лет предлагали такие современные ученые, как С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.Н. Хлыстун, А.А Варламов, П.Ф. Лойко, В.В. Вершинин, С.А. Гальченко, А.Л. Желясков, А.Э. Сагайдак и др.
Так, С.Н. Волков по данному вопросу пишет: «...Рациональные организация и размещение сельскохозяйственного производства в объединениях тесно связаны с правильным решением вопросов использования земли. Создание системы специализированных хозяйств и промышленных предприятий в рамках объединений и необходимость комплексного и взаимосвязанного решения вопросов территориальной организации производства с учетом развития и дальнейшего совершенствования межхозяйственных связей и кооперации» [1]. С.А. Г альченко видит прямую зависимость результативного использования земельных ресурсов от эффективной системы сбора и хранения информации и применения ее в рациональном управлении территорией органами государственной власти: «.Органы управления регионов в современных условиях должны управлять территориями на основе системы учета, анализа и оценки земельных ресурсов. На эффективность управленческого решения оказывают влияние следующие факторы: экономическая стабильность в обществе и регионе; общее состояние законодательной базы; информационное обеспечение; период времени управления; форс-мажорные обстоятельства» [2]. Труды вышеназванных ученых сформировали базу научных знаний, на которую необходимо опираться и учитывать при проведении исследований и принятии решений в области эффективного использования земельных ресурсов.
Информация, содержащаяся в базе современного государственного кадастрового учета, не позволяет осуществлять целесообразное прогнозирование и результативное планирование дальнейшего использования и развития земель сельскохозяйственного назначения, так как для этих мероприятий информационная база должна быть актуальной и адекватно отражать современное состояние этих земель. Следовательно, все данные о количественном и качественном состоянии земель должны быть достоверными, «жизненными», оформленными в определенных отчетных формах и общедоступными.
На недостатки современного кадастрового учета обратил внимание в своих суждениях В.Н. Хлыстун: «.Перечень сведений о земельных участках не содержит крайне важных, а иногда и абсолютно необходимых данных о структуре сельскохозяйственных угодий, пригодности, природноэкономических и агроэкологических характеристиках. В том числе таких, как уровни переувлажнения, засоленность, эродированность и другие важнейшие показатели, без которых невозможно оценить ни состояние земель, ни уровень их использования, ни необходимость перспективных улучшений или защиты от деградации. Без этих сведений невозможно прогнозирование и планирование использования и охраны земель и реализация целого ряда необходимых инструментов ни государственного, ни муниципального, ни корпоративного управления важнейшим национальным богатством страны.» [8, с. 34-35].
Информацию о количественном состоянии земель сельскохозяйственного назначения можно было отследить, поскольку она фиксировалась в форме отчетности по использованию земельных ресурсов (форма Ф-22). В настоящее время применение данной формы для проведения мероприятий прогнозирования и планирования невозможно, так как, во-первых, данные о количественном состоянии земель, отображенные в ней, зачастую просто копируются из года в год, а во-вторых, форма не содержит информации о качественном состоянии земельных ресурсов.
Формированию достаточной и достоверной информационной базы препятствует отсутствие ответственных лиц, которые отвечали бы за использование земель наиболее эффективно и в полной мере. Из этого следует, что необходимо создать систему подразделений, осуществляющих функции контроля и надзора за качественным и количественным составом земель сельскохозяйственного назначения. Эта система должна быть создана на уровне субъекта Российской Федерации и находиться в подчинении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации; при этом она будет иметь подразделения в муниципальных районах. Таким образом, будет обеспечена взаимосвязь органов местного самоуправления и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (рисунок).
Министерство сельского хозяйства РФ (Взаимосвязь через)
Подразделения, занимающиеся контролем качественного и количественного состава земель
(Предложение выхода из ситуации и консультирование)
Главы сельских Руководители сельскохозяйственных Потенциальные
поселении предприятий инвесторы
Взаимосвязь между Министерством сельского хозяйства РФ и органами местного самоуправления
К вопросам, которые будут решаться в результате взаимодействия Министерства сельского хозяйства РФ через подразделения, занимающиеся контролем качественного и количественного состава земель сельскохозяйственного назначения, можно отнести:
- периодическое проведение инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, и прежде всего сельскохозяйственных угодий, с целью выявления их действительного использования;
- учет количественного состава земель сельскохозяйственного назначения в границах сельского муниципального района и в разрезе действующих сельскохозяйственных предприятий;
- распределение сельскохозяйственных угодий по видам (фактическое использование);
- составление баланса земель сельскохозяйственного назначения с учетом изменений и межотраслевого перераспределения;
- составление планов и схем долгосрочного и среднесрочного планирования использования угодий с учетом социально-экономического развития территорий;
- ведение дежурной кадастровой карты на землях сельскохозяйственного назначения;
- составление схем, планов и проектов формирования земельных участков;
- обоснование экономической, социальной, экологической эффективности проведения мероприятий направленных на интенсификацию использования земель (в том числе и вовлечения неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в оборот).
Структурное подразделение Министерства сельского хозяйства субъекта РФ могло бы выполнять следующие обязанности: на основании правоустанавливающих, геодезических, картографических и других документов организовывать работы по определению границ земельного участка и проведению землеустроительных работ в натуре; в целях организации рационального землепользования на территории района определять местоположение неиспользуемых земельных участков, а также разрабатывать предложения по их дальнейшему использованию. Соответственно, согласование всех действий в сфере управления, подчинения, организации мероприятий по рациональному использованию и т.д. остается за Министерством сельского хозяйства РФ.
Создание обозначенной выше структуры позволит установить и ликвидировать несоответствия целевого использования земель, привлекать недобросовестных землепользователей к ответственности, установленной Земельным кодексом и КоАП. Кстати, в планируемых поправках к КоАП будет закреплен новый подход к установлению административных штрафов за неиспользование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающий наложение административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельного участка. Таким образом, штраф за указанное правонарушение для граждан составит от 0,3 до 0,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 3 тыс. руб.; для должностных лиц - от 0,5 до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 50 тыс. руб.; для юридических лиц - от 2 до 10% кадастровой стоимости земельного участка,
но не менее 200 тыс. руб. При этом взимаемые штрафы остаются в бюджете муниципального образования. Как пишет Е. Домчева, «целью законопроекта является совершенствование правовых механизмов стимулирования собственников к эффективному использованию земель сельскохозяйственного назначения, а также вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот» [3].
После появления ответственного лица, которое будет отвечать за целесообразное и действенное использование земельных ресурсов, появится возможность отслеживать ситуацию в области применения земельных площадей, находить лиц, которые не используют либо неэффективно используют земельные массивы, и применять к ним санкции для устранения негативных процессов простаивания земель.
Таковы, например, результаты осуществления контрольно-надзорных функций районным землеустроителем для типичного сельскохозяйственного предприятия ООО «Ломь», находящегося на территории Уинского муниципального района Пермского края. Полевые обследования позволили установить, что из 3380 га пашни в обработке находится 2085 га (61,7%), при этом 1295 га (32,9%) остаются неиспользованными. На территории предприятия распространены дерново-мелкоподзолистые тяжелосуглинистые почвы, средний балл бонитета - 46. Неиспользуемые земли заросли кустарником площадью 644 га, мелколесьем - 354 га и лесом - 297 га. Перечень баллов качественных характеристик содержится в таблице.
Таблица
Качественная характеристика неиспользуемой пашни ООО «Ломь»
Интервалы баллов Средний балл бонитета Земли заросшие, га
Кустарник Мелколесье Лес
до 40 35 73 54 107
1 © 4 41 139 79 39
чс 1 4 43 148 87 63
более 46 51 283 134 88
ИТОГО 644 354 297
Из таблицы видно, что земли наибольшей площади (283 га), заросшие кустарником, расположены на почвах с высоким баллом бонитета, а средний балл бонитета у этих почв равен 51. Это относится и к пашне, заросшей мелколесьем: из 354 га, заросших мелколесьем, 134 га находятся на землях со средним баллом 43. Участки большей площади, заросшие лесом, расположены на почвах с наименьшим баллом бонитета.
После анализа количественных и качественных характеристик необходимо принять решение, как поступить с заросшими землями. Поскольку в соответствии с Федеральным законом 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенства оборота
земель сельскохозяйственного назначения» неиспользуемые сельскохозяйственные угодья переданы в собственность муниципальных образований, то дальнейшая судьба этих земель зависит от решения органов местного самоуправления. Эти решения должны приниматься исключительно на основании экономической целесообразности либо дальнейшего стратегического интереса. В свою очередь, экономическая целесообразность может быть доказана рядом мероприятий, включающих в себя действия, подтверждающие оправданность вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. К ним следует отнести культуртехнические мероприятия и расчет срока окупаемости.
Культуртехнические мероприятия по вовлечению земель в сельскохозяйственный оборот требуют капиталовложений и очевидно, что на землях разного качества эффективность этих работ также будет различной. Для определения последней все земли ООО «Ломь», заросшие лесом и кустарником, мелколесьем и лесом, были сгруппированы по группам почв.
Были выделены земли с низким плодородием, средним и высоким; угодья разного культуртехнического состояния (заросшие кустарником, мелколесьем и лесом). Очевидно, на землях разного качества будет разный рентный доход. Расчеты показали, что на землях с баллом бонитета от 43 до 51 рентный доход составляет 958,96 руб./га; от 41 до 43 - 772,80 руб./га; от 35 до 41 - 673,83 руб./га; менее 35 - 676,77руб./га.
Проведен расчет капитальных или единовременных вложений на проведение культуртехнических работ. Установлено, что для культивации земель (в расчете на 1 га), занятых кустарником, потребуется 3800,8 руб., мелколесьем
- 2891,78 руб., лесом - 13 699,02 руб. Следующий шаг - определение срока окупаемости капиталовложений. Установлено, что при возврате пашни в сель-хозоборот для земель, заросших кустарником, срок окупаемости капиталовложений составит: на почвах низкого качества - около 6 лет; на почвах среднего качества - около 5 лет; на почвах высокого качества - около 4 лет. Для земель, заросших мелколесьем: срок окупаемости на почвах низкого качества составит 4 года; на почвах среднего качества - около 4 лет; на почвах высокого качества - около 3 лет. Для земель, заросших лесом: срок окупаемости на почвах низкого качества составит более 20 лет; на почвах среднего качества - около 18 лет; на почвах высокого качества - около 14 лет.
Из расчетов можно сделать следующий вывод: земли, заросшие кустарником и мелколесьем, вовлекать в сельскохозяйственный оборот выгодно: срок окупаемости - от 3 до 5 лет. Затраты в среднем через 4 года полностью окупятся, после чего эти земли начнут приносить прибыль. Что касается земель, заросших лесом, то, беря во внимание сроки окупаемости, использовать следует те земли, балл бонитета которых от 43 до 51 и выше. А вот остальные участки (с баллом бонитета менее 41) вовлекать нерентабельно [5; 6]. Соответственно, открывается возможность обеспечить эффективное и рациональное производство на земле и привести к минимуму бездействие этого важнейшего ресурса.
Потребность в новых структурах, призванных наладить учет количества и качества земель сельскохозяйственного назначения, обусловлена экономи-
ческой необходимостью. Так, например, на территории Пермского края существуют 335 сельскохозяйственных предприятий, из них 270 являются прибыльными, что обеспечивает рабочими местами 105,6 тыс. чел., средняя площадь предприятий составляет около 2400 га [4; 7]. В то же время достоверная информация о действительной площади угодий отсутствует. Не определены местоположение и качественное состояние неиспользуемых и невостребованных сельскохозяйственных угодий. Создание структуры по учету и контролю за использованием угодий обеспечит своевременной и полной информацией многофункциональную систему учета недвижимости. Это, в свою очередь, позволит сформировать полную базу сведений о земельных массивах и применять ее при целесообразном прогнозировании и результативном планировании использования земельных ресурсов.
Список литературы
1. Волков С.Н.Землеустройство в системе мер по организационноэкономическому и правовому регулированию земельных отношений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. № 11. С. 11-16.
2. Гальченко С.А. Экономическая эффективность системы государственного земельного кадастра административно-территориальных образований: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2003.
3. Домчева Е. В Российской Федерации увеличат штраф за неиспользование сельскохозяйственных земель [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg.ru/2013/08/02/shtrafi-site.html (дата обращения: 18.08.2013).
4. Министерство сельского хозяйства Пермского края [Электронный ресурс]: офиц. сайт. URL: http://www.agro.perm.ru (дата обращения: 09.08.2013).
5. СветлаковаН.А. Предпринимательство в АПК: учеб. пособие. / ПГСХА. Пермь, 2003. 233 с.
6. Территориальные единичные расценки для определения стоимости строительства в Пермской области: сб. № 1: Земляные работы (тер 81-02-012001). Пермь, 2001.
7. Территориальный орган Федеральной службы Государственной статистики по Пермскому краю [Электронный ресурс]: офиц. сайт. URL: http:// permstat.gks.ru/default.aspx (дата обращения: 10.09.2013).
8. Хлыстун В.Н. Нужен ли кадастр стране? // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. № 7.
