CC BY
29
Е.Е. Шестакова
ОСТРЫЕ ВОПРОСЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ: ДАЕТ ЛИ НАМ ОТВЕТ ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ?
Шестакова Елена Евгеньевна - кандидат э] ведущий научный сотрудник Института эк
Поиск путей сочетания солидарной взаимопомощи и индивидуальной ответственности за социальные риски
В современных демографических и социально-экономических условиях в цивилизованном мире необходимость сохранения действующих, достаточно щедрых распределительных систем пенсионного обеспечения с высокой ответственностью государства за их бесперебойное функционирование, постоянно подвергается сомнению. В качестве более работоспособных и эффективных оцениваются многоуровневые системы, предполагающие расширение участия застрахованных лиц в управлении своими рисками прежде всего за счет накопления средств для обеспечения своей достойной старости. В то же время имеется немало сторонников точки зрения, что накопительные системы нельзя оценивать как беспроблемный способ содержания растущего числа пенсионеров. Более того, среди причин недавнего финансового кризиса фигурирует и деятельность огромных частных пенсионных фондов, их немалый вклад в раскручивание финансовых спекуляций. Основными причинами происходящих неблагоприятных изменений и неудовлетворенности традиционными распределительными системами являются качественные изменения в демографическом составе населения, рост частичной и неформальной занятости и раннего выхода на пенсию в условиях высокой безработицы, сокращающие продолжительность трудовой жизни и базу страховых платежей, снижение мотивации особенно вновь выходящих на рынок труда работников в участии в национальных пенсионных системах, возрастание финансового бремени социального страхования для социальных партнеров, несущее с собой серьезные макроэкономические и структурные угрозы.
Степень остроты пенсионных проблем везде разная. Наиболее серьезные сложности, связанные с ростом числа старших возрастных групп в результате увеличения ожидаемой продолжительности жизни, в самой ближайшей перспективе прогнозируются в наиболее развитых странах. Старение населения государств данной группы происходит давно, но сложность современного этапа состоит в том, что большинство из них переходят к стадии ускорения темпов старения, сокращения численности и доли населения трудоспособных возрастов, отрицательного естественного прироста.
Демографическая структура жителей основной части государств Азии, Африки и Латинской Америки не создает серьезных проблем для пенсионного обеспечения, но перспективы достаточно тревожны. Развивающийся мир встанет перед лицом огромного демографического дисбаланса, связанного со снижением численности когорт трудоспособного возраста к середине XXI в., возможно не успев достигнуть высокого уровня экономического развития и благосостояния. Доля лиц в возрасте 65 лет и старше по отношению к трудоспособному населению в настоящее время в мире составляет 10%, к 2050 г. по прогнозам возрастет до 17-18% (есть и более пессимистические прогнозы -25%), в ЕС это соотношение увеличится с 25 до 45%, в Китае - до 37, Латинской Америки до 29, в Индии - до 22% [5, с. 3].
Первые национальные пенсионные системы, возникшие в Европе в конце XIX - начале XX в., в том числе и система Бисмарка, относились к частным накопительным страховым схемам, финансируемые работниками и работодателями без финансового участия и гарантий государства. Вплоть до реформы 1956 г. пенсия в Германии представляла собой минимальное социальное пособие, а не компенсацию утраченного дохода (достойный уровень материального обеспечения должны были обеспечить другие накопления и семья). Распределительный принцип финансирования пенсий в немецкой практике был вместе с реформой системы введен только в середине 50-х годов прошлого века (при этом предполагалось сохранение резервного запаса для выплаты пенсий в течение года). Основными характеристиками сложившейся к настоящему времени немецкой профессиональной трудовой модели пенсионного страхования (которая в основных чертах сохранилась кроме Германии, в Австрии, Бельгии, Италии, Японии, Испании) являются использование страхового принципа эквивалентности между взносами и выплатами, и сохранение для застрахованных лиц уровня жизни и социального статуса при выходе на пенсию. Важным условием устойчивого функционирования данной модели служат договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы. В теоретическом плане данную модель можно рассматривать как последовательное воплощение принципа субсидиарности или оптимальной поддержки, опека государства используется в тех сферах и объемах, в которых у групп и индивидов нет возможности самостоятельно 118
решать свои проблемы жизнеобеспечения. Кардинальное изменение роли государства в социальном обеспечении связывается с другой классической моделью социального страхования - моделью Бевериджа, основными чертами которой является предоставление государством базовых гарантий социальной защиты всего населения, ориентированных на сохранение социально приемлемого минимального уровня доходов и профессиональное страхование наемной рабочей силы. Данная модель предназначена компенсировать часть утраченной заработной платы в связи с потерей трудоспособности. Она исходит из необходимости следования не только групповой, но и общенациональной солидарности, взаимной ответственности индивида и общества. В основу формирования ее первоначального варианта были положены принципы всеобщности (универсальности) социальной защиты и единообразия и унификации социальных услуг (равные пособия за равные взносы). Смысл концепции -гарантированное предоставление каждому гражданину определенного дохода, возможность реализации его неотъемлемого права на минимальную социальную защиту при наступлении нетрудоспособности независимо от его принадлежности к активному населению. На формирование этой патерналистской концепции государства большое влияние оказали идеи Кейнса о необходимости государственного вмешательства в экономику и перераспределения доходов в интересах наименее обеспеченных групп, способного повысить денежный спрос массовых покупателей. Из-за ограничения финансовых источников (низкого уровня страховых взносов, приспособленного к доходам малообеспеченных слоев) в своем первоначальном варианте данная модель просуществовала недолго, однако она дала толчок к формированию целой серии универсальных пенсионных систем, включающих в качестве важного элемента независящий от ранее получаемого гражданами дохода, базовый уровень.
Новый контракт поколений
или возвращение к хорошо забытому старому?
Условия формирования классических моделей пенсионных систем, основанных на распределительных принципах, кардинально отличались от современных: для периода 50-60-х годов XX в. были характерны длительные сроки трудовой активности, существенно меньшая продолжительность жизни, низкий уровень безработицы (в пределах 2-5% экономически активного населения), стабильная демографическая ситуация, на каждого получателя пенсий приходилось пять-шесть плательщиков страховых взносов. Первая серия пенсионных реформ (70-е годы) была связана с ухудшением положения на рынке труда, ростом безработицы среди молодежи и вылилась в поощрение досрочного выхода на пенсию лиц старших возрастных групп. Второй этап
реформирования пенсионных систем в группе наиболее экономически развитых государств длится уже более двух десятилетий. Он включает поиск наиболее эффективных моделей пенсионного обеспечения, способствующих достижению компромисса между уровнем социальной защиты и готовностью социальных партнеров его финансировать, снижению бремени финансовой нагрузки на государственные бюджеты. Продолжаются дискуссии по поводу неизбежности перехода от государственной распределительной системы к частной накопительной. В 90-е годы предлагались достаточно радикальные неолиберальные проекты трансформации систем социальной защиты, предусматривающие возврат к индивидуализму, дерегулирование и приватизацию систем социальной защиты, но западное общество весьма неоднозначно отнеслось к их реализации, сохранив приверженность принципу совместного принятия социальных рисков. Наиболее серьезные трансформации своих пенсионных систем с введением обязательных накопительных элементов под частным управлением осуществили государства с формирующимися рынками - восточноевропейские и латиноамериканские.
Из 34 государств, входящих в ОЭСР, в 1/3 стран охват частным пенсионным страхованием остается крайне незначительным, в 11 - частные накопительные пенсионные программы являются обязательными, еще в девяти государствах широкий охват получили добровольные частные пенсии (прежде всего в государствах с либеральными социально-экономическими системами, в том числе в Великобритании, США). Расходы на пенсионное обеспечение в среднем в государствах ОЭСР составляют 8,4% ВВП (в отдельных государствах - 12-13%). Но в ближайшей перспективе при сохранении современных демографических тенденций прогнозируется увеличение данного уровня в полтора раза, почти до 11,4% ВВП. В среднем, особенно высокие расходы на пенсионное обеспечение к 2050 г. (16-17%) прогнозируются для Испании, Германии и Франции [4].
Соотношение распределительной
и накопительной компонент в пенсионных системах
Сторонники сохранения значительной доли распределительной компоненты в пенсионном обеспечении, в частности Международная ассоциация социального страхования, доказывают, что система социального страхования должна основываться на солидарности лиц, находящихся внутри- и вне- рабочей силы, т.е. тех, кто платит взносы и тех, кто получает пособия и услуги, а индивидуализированные системы не в состоянии удовлетворять современные, постоянно изменяющиеся потребности в социальном страховании и эффективно защищать от социальных рисков, особенно в государствах со средним и невысоким уровнем экономического развития. Главными недостатками
солидарных распределительных систем считаются их уязвимость по отношению к демографическим изменениям, особая чувствительность к соотношению численности плательщиков взносов и пенсионеров. К негативным сторонам относится и то, что взносы в распределительных системах воспринимаются плательщиками как налог, а не отложенное потребление или часть личных сбережений, поэтому функционирование системы зависит от эффективности контроля за правильностью начисления страховых взносов или за уплатой специальных социальных налогов. В странах, где возможность проводить политику эффективного контроля ограничены, устойчивость распределительных систем подрывается массовым уклонением от уплаты страховых взносов. Это положение послужило важным доводом в пользу введения многоуровневых систем в государствах Центральной и Восточной Европы.
Накопительные системы являются более предпочтительными в условиях, когда процент доходности по инвестициям превышает процент роста базы взносов в страховую систему и наоборот. Но накопительные системы не являются более надежными или предсказуемыми, чем распределительные, они также подвержены демографическим и общеэкономическим рискам. Пенсионные накопления не могут в целом решить проблему растущей демографической нагрузки, ключевым фактором для ее решения является рост производства и создание качественных рабочих мест. В условиях падающего производства и роста цен на товары и услуги неизбежно снижение реальной величины пенсионных обязательств и сокращение покупательной способности пенсионеров. Приверженцы накопительных систем стараются обходить проблему расходов на ее функционирование, особенно если речь идет о децентрализованных системах, и априори считают, что улучшение состояния мировой экономики приведет к возобновлению роста пенсионных накоплений.
Кризисные явления в экономике конца 2000-х годов привели к снижению доверия к частным пенсионным структурам, замедлению реформ и возврату в ряде стран к традиционным распределительным системам. С целью защитить накопления граждан от влияния мирового кризиса частные пенсионные фонды в 2008 г. национализировала Аргентина. В Словакии гражданам в 2008 г. была предоставлена возможность вернуться в государственную систему, обязательный характер участия в накопительном пенсионном страховании для всех вновь выходящих на рынок труда был заменен на добровольный. В 2010 г. Венгрия фактически национализировала частные пенсионные фонды, занимающиеся обязательным накопительным страхованием, средства фондов были переведены в государственную распределительную систему. Разворот потоков от частных пенсионных фондов в государственную систему для покрытия дефицита, хотя бы в краткосрочной перспективе, осуществили Эстония, Латвия и Литва. В Польше обсуждается вопрос о снижении размера
обязательных взносов в накопительную часть с 7,3 до 2,3% заработка работников, высвободившиеся 5% должны направляться в распределительную систему.
Серьезную проблему для современных пенсионных систем представляет одновременное обеспечение и межпоколенческого равенства, справедливого распределения расходов на будущие пенсии между работающими и пенсионерами, и внутрипоколенческой справедливости, защиты наиболее уязвимых групп работающих и пенсионеров. К современным пенсионным системам предъявляются требования обеспечения социальной эффективности, т.е. предоставление гарантий всем застрахованным на достойное существование, реализации функции компенсации утраченного дохода, обеспечения общего соответствия пенсионных выплат уплаченным взносам (индивидуальная справедливость, эквивалентность степени участия и прав на получение выплат), а также достижения экономической эффективности и приемлемости, включающие установление размера тарифа, который не был бы чрезмерно обременительным для страхователей, но одновременно бы обеспечивал необходимый объем средств для осуществления текущих и будущих пенсионных выплат. Среди важнейших критериев оценки фигурируют финансовая стабильность и гибкость системы, ее возможность противодействовать демографическим, экономическим и политическим изменениям. Широкую поддержку и среди ученых и среди практиков получила идея о необходимости изменения межпоколенческого контракта, но не все его элементы окончательно ясны. Должна ли солидарная часть систем основываться только на поддержке занятого населения, не следует ли расширить критерии выбора, использовать общее налогообложение, другие источники финансирования (это особенно актуально для РФ, с уменьшающимся кругом плательщиков взносов и слабой дифференциацией пенсий)? Каков достижимый в современных условиях процент замещения получаемого дохода, который обеспечивает обязательное страхование? Соответствует ли действительности тезис об увеличении предложения труда при снижении страховых взносов? Эти вопросы не нашли своего разрешения.
Изменение баланса солидарных
и накопительных элементов пенсионных систем
Пока эти общие очертания нового межпоколенческого контракта проявляются в постепенном снижении внутренних долговых обязательств государства, в том числе перед будущими пенсионерами, сокращении уровня замещения пенсией трудовых доходов за счет распределительной части и повышении официального пенсионного возраста.
Видимым результатом длительного и успешного действия традиционных распределительных и смешанных систем пенсионного страхования в группе развитых стран является достигнутый высокий уровень замещения пенсией индивидуальных трудовых доходов работников, особенно со средним и низким уровнем заработка и кардинальное снижение бедности среди пожилых людей. Процент замещения пенсией заработков лиц со средними доходами за счет обязательных солидарных схем составляет в среднем в странах ОЭСР 42% (максимум в Словакии и Финляндии - 57, более 50 - во Франции, Чехии, ниже 40 - в Австралии и США, в Англии - 30%). Обязательное частное страхование, там, где оно действует, повышает уровень замещения на 13%, добровольное - на 9%. Общий процент замещения заработка пенсией у работников с доходом 50% от среднего национального за счет обязательных страховых систем составляет 72%, со средними доходами - 57%, с доходами в размере 1,5 от средних по стране - 52%. Разные пенсионные модели обеспечивают приблизительно одинаковый суммарный процент замещения; в государствах, где действуют главным образом распределительные системы, средний общий процент замещения составляет 64% заработка, при смешанных системах (распределительные и обязательные накопительные) процент возмещения - 62% (в том числе за счет обязательного накопления 22-32%) [6, с. 119].
Большая группа стран планирует сохранить или добиться стабилизации финансового положения пенсионных систем, используя в перспективе равномерное сокращение пенсий для всех категорий получателей как с высокими, так и низкими пенсионными доходами (Австрия, Финляндия, Германия, Италия, Япония). В среднем пенсии, рассчитываемые по новым правилам, должны быть на 20-22% ниже, чем пенсии для работников со средними доходами и полным стажем в настоящее время.
В другой группе стран также намечено снижение размера будущих пенсий, но реформы предусматривают более высокий уровень защиты доходов лиц с низкими пенсиями. В эту группу входят, например, Франция и Швеция. Для работников со средними доходами предполагаемое снижение пенсий, предоставляемых системой обязательного страхования, должно составить 20%, для работников с низкими зарплатами (50% от средних) - 5%. В восточноевропейских странах взят курс на укрепление связи между пенсиями и трудовыми доходами, усиление страхового характера национальных систем1.
При всем различии подходов к повышению макроэкономической стабильности систем пенсионного страхования, практически общей тенденцией процесса реформирования стало увеличение степени вовлечения в пенсион-
1. Коэффициент замещения для лиц с доходами 0,5 средней заработной платы в Польше по прогнозам снизится с более чем 80 до 60%.
ное накопление населения (в одних случаях принудительное, в других - добровольное). Добровольное пенсионное накопление наиболее успешно развивается и охватывает максимальное число занятых (до 45-50%) в странах, в которых обязательное пенсионное страхование обеспечивает относительно невысокий уровень замещения заработной платы (до 40%), особенно для средне- и высокооплачиваемых работников (США, Великобритания, Япония). В государствах, где уровень замещения пенсией заработной платы выше (50-60%), степень охвата добровольным страхованием существенно меньше, во Франции и Финляндии в систему добровольного пенсионного страхования включено 20% занятого населения, в Италии, Португалии, Испании - менее 10% [6, с. 120].
Государственное стимулирование добровольных накоплений в большинстве случаев включает льготное налогообложение. Для повышения гарантий выполнения обязательств перед пенсионерами предусматриваются особые условия минимизации инвестиционных рисков: создание страховых резервов и обязательное страхование субъектами инвестирования средств пенсионных накоплений.
В среднем активы частных пенсионных фондов составляют около трети национальных ВВП в группе экономически наиболее развитых стран, лидерами здесь (более 100% национальных ВВП) выступают государства с обязательными накопительными системами - Австралия и Нидерланды, в государствах с традиционными солидарными страховыми моделями доля пенсионных фондов не превышает 5% ВВП (к этой группе относятся Австрия, Бельгия, Франция, Германия).
Резервные фонды распределительных систем
Параллельно с тенденцией роста числа различных коллективных накопительных систем под частным управлением можно проследить тенденцию роста частичного накопления средств через резервные фонды распределительных систем. Главными целями формирования резервных фондов, действующих в Канаде, Франции, Японии, Скандинавских странах, США, провозглашаются сглаживание колебаний уровня налогообложения, сохранение относительно постоянной величины страховых взносов и рост национальных накоплений.
Традиционно резервные фонды делятся на две большие категории: резервные фонды, формируемые как часть системы социального страхования в основном за счет превышения взносов социальных партнеров над текущими выплатами, и суверенные резервные фонды, выделенные из системы социального страхования и финансируемые главным образом на основе прямых налоговых трансфертов правительства. Наиболее крупными в первой группе
являются Трастовый фонд социального страхования США, Национальный резервный фонд Японии, далее следуют с большим отрывом (с точки зрения объема средств) Национальный пенсионный фонд Кореи и Канадский пенсионный фонд. Во второй группе (суверенные резервные фонды) лидерами выступают Правительственный пенсионный фонд Норвегии, Австралийский фонд будущего, Французский резервный фонд [1, с. 7]. В целом резервные фонды аккумулировали, по данным за 2009 г., в 4 раза меньше средств, чем коллективные корпоративные и традиционные частные пенсионные фонды (соответственно 4,6 трлн. долл. и 16,8 трлн. долл.). Но есть примеры стран (Франция, Япония, Республика Корея, Норвегия и Швеция), где объем средств резервных фондов значительно превышает средства, сконцентрированные в негосударственных пенсионных фондах. В среднем резервные фонды составляют 19,6% ВВП государств ОЭСР, максимального значения они достигают в Швеции - 27% ВВП, Южной Кореи и Японии - 26% [6, с. 11].
Пенсионный возраст
Другое общее направление реформирования пенсионных систем касается повышения официального пенсионного возраста и ограничения возможностей досрочного выхода на пенсию по старости. Длительная трудовая жизнь определяется как необходимое базовое условие для получения адекватной пенсии. В европейских странах в настоящее время действуют два возрастных лимита: нормальный пенсионный возраст, в котором пенсионер может рассчитывать на неурезанную пенсию и разрешенный ранний возраст, как правило со снижением размера пенсии. Средний процент сокращения пенсии составляет 4,4% за каждый недоработанный до официального пенсионного возраста год. Но есть примеры и более значительного снижения (например в Канаде более 7%) и, наоборот, отсутствия применения такой меры при наличии необходимого страхового стажа (Франция, Германия, Бельгия) [6, с. 12]. Для мужчин средний эффективный возраст выхода на пенсию снизился с конца 60-х годов прошлого века с 68,6 лет до 63,5 лет (2009), для женщин соответственно с 66,7 до 62,3 лет. Среди основных причин ухода с рынка труда до достижения нормального пенсионного возраста респонденты называют возможность ухода на раннюю пенсию (20%), болезнь и инвалидность (15), окончание контракта или увольнение (20), другие причины, в том числе личные - 10% [5, с. 58].
Комиссия ЕС по вопросам труда, социальным вопросам и политики социальной интеграции в июле 2010 г. вынесла на обсуждение «Зеленую книгу», представляющую стратегическую программу Еврокомиссии в области пенсионного обеспечения, основной целью которой является повышение пенсионного возраста в перспективе до 67-70 лет и снижение доли лиц выходя-
щих на пенсию до достижения официального пенсионного возраста. Гарантией адекватности и стабильности пенсионной системы, с точки зрения Комиссии, является прежде всего достижение положения, при котором время, проведенное на пенсии, не увеличивалось по сравнению с трудовым периодом.
В целом ряде развитых стран, несмотря на противодействие населения, в отдельных случаях крайне активные (вспомним выступления против реформ во Франции), вопрос постепенного повышения официального пенсионного возраста является практически решенным. Законы о постепенном повышении нормативного пенсионного возраста до 67 или 68 лет приняли Дания, Германия, Великобритания. Восточноевропейские государства - Польша, Чехия, Хорватия, Румыния, Венгрия - увеличивают пенсионный возраст мужчин до 65 лет. Для женщин в государствах восточноевропейского региона возраст повышен до 60 лет и остается меньше, чем для мужчин, кроме Венгрии и Словакии, где в этом вопросе нет гендерных различий. Серьезной корректировке подвергается система ранних пенсий: повышается возраст, дающий право на досрочный выход на пенсию, усложняются условия ее получения, в том числе увеличивается необходимая продолжительность страхового стажа.
В России вопрос повышения официального пенсионного возраста (до 6263 лет мужчин и до 60-62 лет женщин) на ближайшую перспективу, вероятно, закрыт, но опасения, что это лишь отложенная на предвыборный период задача, сохраняются. Среди факторов, которые действуют против повышения пенсионного возраста, являются возможность возрастной безработицы, низкая продолжительность жизни и неудовлетворительное состояние общественного (популяционного) здоровья, высокие трудовые нагрузки (большая продолжительность рабочей недели) и худшие условия труда, чем в странах с более высоким пенсионным возрастом. Финансовая эффективность данной меры также не совсем ясна. Повышение пенсионного возраста одновременно влияет на доходы и расходы: периоды сбора взносов увеличиваются, а периоды выплат пенсий уменьшаются, в то же время те, кто дольше платил взносы, получают более высокую пенсию (если не менять условия назначения пенсий). Минздравсоцразвития РФ, выступающий против изменения пенсионного возраста на данном этапе, в качестве основных негативных побочных явлений называет рост расходов бюджета на выплату пособий по безработице лицам предпенсионного возраста, увеличение численности пенсионеров по инвалидности из-за плохого здоровья значительной части лиц старших возрастных групп, необходимость выплаты пенсий в повышенных размерах в силу увеличения трудового стажа. В качестве экономических стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию предлагается за каждый год стажа свыше 30 лет начислять дополнительно 6% к фиксированной базовой части пенсии. Однако широко применяемое в западных странах поощрение добровольного откладывания выхода на пенсию через повышение 126
пенсии пока неспособно вызвать серьезного интереса у российских пенсионеров, которые в условиях современной нестабильности и неопределенности не готовы отказываться от положенных выплат ради небольшой добавки в перспективе.
В поисках модели пенсионного обеспечения
Российские государственные органы пока четко не определили свою позицию в отношении общей модели пенсионной системы и отдельных ее элементов. Структура российского пенсионного обеспечения в начале 2000-х годов была трансформирована в соответствии с наиболее передовыми пенсионными технологиями, основанными на использовании условных накопительных счетов и обязательной накопительной компоненты, но в российских условиях они не сумели проявить свою высокую эффективность. Население в основной массе оказалось не заинтересовано активно включаться в процесс принудительного пенсионного накопления. Пока не удалось решить и многие другие основные проблемы, ради которых и затевалась реформа. Наиболее острыми и обсуждаемыми среди них являются вопросы определения способов повышения финансовой устойчивости пенсионной системы в условиях ухудшающейся демографической обстановки, определения рациональных размеров страховых взносов, трансформации или повышения эффективности накопительного компонента системы, реформирования системы досрочных пенсий, нахождения приемлемых вариантов продления трудовой жизни и периода уплаты взносов.
Во многом переломным с точки зрения повышения уровня пенсий оказался 2010 г.: единый социальный налог был заменен страховыми платежами, отменена регрессивная шкала начисления взносов и увеличен верхний лимит, с которого берутся страховые взносы, проведена валоризация пенсионных прав, заработанных застрахованными лицами до 1991 г., и опережающая индексация базового размера пенсий. Минимальные размеры пенсий неработающим пенсионерам были доведены до уровня региональных прожиточных минимумов.
Благодаря индексации и валоризации средний уровень российских пенсий повысился до 1,5-1,8 прожиточного минимума пенсионера, что способствовало переводу части неработающих пенсионеров из категории бедных в категорию малообеспеченных, но достижение так называемого социального бюджета пенсионера (2,5-3 прожиточных минимума) отложено на длительный период. Приходится признавать, что главным фактором, позволяющим пенсионерам обеспечивать приемлемый уровень жизни, остается их занятость, а не пенсионная система, при этом постоянно поднимается вопрос о нецелесообразности выплаты в полном размере пенсии работающим пенсио-
нерам. Положение пенсионеров, даже при равном коэффициенте замещения выглядит хуже, чем в советское время, а потребительская корзина пенсионера, состоящая из продовольствия, медикаментов и ЖКХ, дорожает значительно быстрее, чем средние показатели роста стоимости жизни.
Проблема пенсионных расходов
и величины страховых взносов
В 2010 г. накануне нового политического цикла пенсионные расходы в РФ были существенно повышены, поднявшись с умеренных по международным меркам 6-7% в предыдущие годы до 10% ВВП. Данный уровень расходов воспринимается многими экспертами как исключительно завышенный, вступающий в противоречие с задачами реструктуризации и модернизации экономики, поэтому сохранение достигнутого уровня выплат уже в ближайшей перспективе будет в значительной степени зависеть не только от мировой конъюнктуры на основные российские экспортные товары и доходной части бюджета, но и от политических решений. Оценивая уровень страховой нагрузки в РФ в сравнении с другими государствами, нельзя не учитывать и другие составляющие распределительных отношений: огромную дифференциацию доходов и растрачивание ресурсов на сверхпотребление при сохранении плоской шкалы подоходного налогообложения в стране, большую долю противозаконных способов получения доходов, сохраняющийся невысокий уровень вознаграждения работников в стоимости произведенной продукции и в целом доли потребления в ВВП (фонд оплаты труда составляет 0,3 ВВП, в экономически развитых странах - не менее 0,5-0,6 ВВП).
Социальные расходы на пенсии выше 10% ВВП для европейских стран явление не единичное, таких размеров они достигают в Австрии, Италии, Франции, Германии, Польше, Венгрии, Словении. В этой группе стран на пенсионное обеспечение расходуется от 1/4 до 1/3 бюджета. Есть и альтернативные примеры, существенно меньшая доля бюджетных средств на пенсионные цели (13-16%) направляется, например, в Великобритании и США, общие расходы на обязательное пенсионное обеспечение в государствах, использующих англо-саксонскую модель социальной политики, не превышают 6% ВВП [6, с. 159].
Сложную проблему для российской пенсионной системы составляет вопрос распределения нагрузки между государством и социальными партнерами по пенсионному обеспечению, определение адекватного размера страховых взносов. Например, средний уровень страховых пенсионных взносов по странам ОЭСР составляет 21%, а в Италии, Нидерландах, Чехии, Польше превышает 30%. Работники в группе наиболее развитых стран в среднем платят 36% общих пенсионных взносов, работодатели - 58%, оставшуюся часть
покрывает государство [7, с. 153]. В РФ в 2011 г. ставка взносов была повышена для работодателей на каждого работника с 20 до 26% фонда заработной платы с сумм заработков, не превышающих 463 тыс. руб. в год на человека (для предприятий СМИ, организаций, занятых в сфере информационных технологий, созданных бюджетными научными учреждениями и вузами, предоставляются значительные льготы при уплате страховых платежей). Данное повышение взносов вызвало жесткую негативную реакцию у представителей бизнес-сообщества, особенно организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения и единый налог на вмененный доход (для значительной части из них общая ставка страховых платежей поднялась с 14 до 34%, вместе со взносами в другие внебюджетные фонды). В итоге с 2012 г. тарифы страховых взносов, согласно поручению президента и обещаниям правительства, вновь будут снижены, хотя данное сокращение тарифов не дает никакой гарантии уменьшения широкой зоны неформальной и теневой занятости (доля официальной заработной платы в совокупной оплате труда наемных работников составляет не более 3/4). Для покрытия части выпадающих расходов, вызванных этим решением, по предложению Минфина РФ, одновременно со снижением взносов вводится пониженная ставка в 10% с заработков, превышающих верхний порог начисления взносов (в 2012 г. - 512 тыс. руб.), для малого бизнеса - 7%. Позиция Минздравсоцразвития РФ, предлагавшего 6% взносов, идущих на солидарную часть, взимать со всего заработка, а 16%, поступающих в страховую часть (распределительную и накопительную), рассчитывать с сумм до установленного лимита, поддержки не получила. Мировая практика в отношении определения верхних лимитов заработков, с которых берутся взносы по обязательному страхованию, неоднородна, средний уровень 2-2,5 средних заработка, но есть и более высокие лимиты (3 - в Италии, 6,2 - в Мексике) и даже есть отдельные примеры отсутствия подобных ограничений [6, с. 111].
Предлагаемые в РФ реформы накопительной системы включают в себя целый комплекс самых разнообразных мер от перенаправления финансовых потоков из накопительного в солидарный уровень и замены обязательного накопительного страхования добровольной формой до различных технико-экономических усовершенствований, нацеленных на повышение эффективности и доходности процесса накопления. В целом, многочисленные предложения по либерализации и активизации пенсионного рынка, внедрению стандартов разумного лица в процессе управления инвестициями в основном направлены на решение проблем профессиональных участников этого рынка. Для абсолютного большинства застрахованных, учитывая размеры оплаты труда и перспективы ее роста в ближайшем будущем, роль обязательного накопительного компонента в обозримой перспективе останется незначитель-
ной. Перспективы добровольного страхования напрямую будут зависеть от состояния мирового и российского финансовых рынков.
Что касается предполагаемой российской пенсионной модели, то какими бы ни были декларации и пожелания российского правительства в процессе всего периода перехода на рыночные принципы развития, в основу всех трансформаций и реформ в социальной сфере были положены традиции экономического либерализма. Либеральный подход предусматривает пересмотр национальной системы социальной защиты на принципе универсализма: предоставления гарантии минимального коэффициента замещения для застрахованных в солидарных системах, и минимальной или нулевой доходности для участвующих в накопительных схемах. Более высокий уровень замещения должен обеспечиваться по мере развития экономики, расширения финансовых возможностей перераспределения и собственных усилий застрахованных. Уязвимость данной модели состоит в том, что чем больше работающие полагаются на рынок для обеспечения своего благосостояния, тем меньше они готовы участвовать в солидарных схемах и увеличивать размер страховых взносов.
Рекомендуемый Международной организацией труда коэффициент замещения для работников со средними доходами на уровне 40%, при стаже не менее 30 лет - программа максимум на долгосрочную перспективу. Экспертная группа, занимающаяся предложениями по корректировке Концепции 2020, допускает возможность снижения коэффициента замещения меньше 30% за счет обязательного страхования .
Для действующих и будущих пенсионеров старших возрастных групп, (чьи пенсионные права формировались в советский период, при другой системе организации заработной платы) ставится задача не замещения утраченного заработка, а предоставление гарантий определенного размера пенсий. В обозримом будущем речь идет об обеспечении прожиточного минимума с определенными вариациями. Центр стратегических разработок предлагает, например, при реформировании системы использовать в качестве замены повышенного размера пенсии гарантии оплаты медицинских услуг для пенсионеров старших возрастов3. Более молодым категориям пенсионеров обеспечивать принятый коэффициент замещения, а после достижения 73 лет гарантировать бесплатное лекарственное обеспечение на сумму 100 тыс. руб. и возмещение других дорогостоящих медицинских расходов. Данное предложение широкой поддержки не нашло: такого рода гарантии не относятся к
2. http.//2020 strategy.ru/g3/doc
3. www.raexpert.ru/project/pension/2011/stenogramma 130
элементам пенсионного страхового механизма и скорее всего могут только привести к увеличению нагрузки на госбюджет.
Заключение
Современные пенсионные системы большинства высоко- и среднеразвитых государств как и их социальные программы в целом находятся в процессе реформирования, поиска путей сочетания солидарной взаимопомощи и индивидуальной ответственности за социальные риски. Государства благосостояния, даже наиболее социально ориентированные, уже не ставят задачу помочь всем и во всем, обеспечить всеобщее благоденствие. Главной задачей становится совмещение государственного участия с участием граждан, достижение равновесия между возможностями государства и растущими потребностями общества, компромисса между уровнем социальной защиты, которое общество считает необходимым и готовностью социальных партнеров и граждан его финансировать. Вместе с тем социальные требования к пенсионной системе за прошедшие после ее возникновения десятилетия существенно выросли, общество несогласно на пенсионную систему, которая лишь обеспечивает физиологический прожиточный минимум. Западная социальная модель основывается на сохранении основной части привычных социальных достижений и борьбе против социального исключения, хотя ряд базовых подходов к пенсионному обеспечению пересматривается. Новый межпоколенческий контракт, касающийся пенсионного обеспечения, в современных демографических и социально-экономических условиях предполагает перераспределение времени между занятостью и пребыванием на пенсии, что достигается повышением уровня занятости населения в трудоспособном возрасте и увеличением пенсионного возраста, а также расширение личной ответственности граждан за собственное социальное благополучие. Общей тенденцией социальной политики становится стремление снизить пенсионные ожидания граждан в отношении обязательного страхования, прежде всего в тех странах, где обеспечивался наиболее высокий уровень индивидуального замещения трудовых доходов (75% и выше). Уровень, который ранее гарантировался обязательным пенсионным страхованием, в ближайшей перспективе можно защитить только путем дальнейшего расширения частных и корпоративных пенсионных систем.
Наиболее болезненными проблемами традиционных распределительных систем остаются сложность обеспечения устойчивости системы в условиях снижения численности занятого населения по отношению к пенсионерам и связанное с этим повышение налоговой нагрузки на работающих. Для снятия остроты данной проблемы предназначаются созданные в ряде стран резервные пенсионные фонды, которые должны обеспечить возможность поддер-
жания финансовой устойчивости пенсионной системы в течение достаточно длительного периода времени при сохранении постоянного тарифа страховых взносов или его небольшом увеличении.
Современную реформируемую российскую пенсионную систему сложно отнести к категории страховых или накопительных, это прежде всего инструмент борьбы с бедностью или более точно - с материальной депривацией. Возросшие с началом предвыборного цикла затраты бюджета на пенсионное обеспечение рассматриваются как безвозвратные расходы и непосильное бремя, которое не соответствует современному уровню развития страны. Если окончательно утвердиться универсальная (либеральная) модель, то в рамках обязательного страхования будет страховаться не столько старость, сколько бедность, и одновременно будет усиливаться индивидуальный и частный характер пенсионной системы.
Одним из провозглашенных, но на практике не получивших реального подтверждения направлений реформирования российской пенсионной системы было усиление ее страхового характера, превращение пенсии из страховки от бедности в социальную выплату, замещающую фиксированный процент утраченного заработка при наступлении старости. Государства Центральной и Восточной Европы этому направлению реформирования в настоящее время уделяют основное внимание, используя для усиления страхового характера изменения пенсионных формул, расширение базы учета заработков и взносов, ограничения или упразднения разного рода льгот, связанных с пенсионным обеспечением. Такого рода изменения рассматриваются и планируются в РФ, но страховая модель несет свои риски. Тесная связь пенсий с заработной платой в условиях такого высокого уровня неравенства как в РФ будет способствовать не просто увеличению дифференциации, но и расширению бедности среди пенсионеров. Высокое неравенство в заработках вынуждает российскую пенсионную систему сохранять универсальную компоненту, не зависящую от трудовой истории человека. В условиях низкой финансовой дисциплины и уклонения от уплаты страховых платежей, базовую часть пенсии вполне оправданно финансировать из общих налоговых поступлений.
Литература
1. Blundell-Wignail A., Yu-Wei Hu, Yermo J. Sovereign Wealth and Pension Fund Issues. OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions. N 14. - 2008. - P. 7.
2. Calvo E., Bertranou F., Bertranou E. Are Old-Age Pension System Reforms Moving away from Individual Retirement Accounts in Latin America // Journal of Social Policy. N 39. - 2010.
3. Chawia M., Betcherman G., Betcherman A., Banerji A. From Red to Grey. The Third Transition of Aging Populations in Eastern Europe and Former Soviet Union. W.B. 2007.
4. Dang T., Antolin P., Oxley H. Fiscal Implications of Geing: Projections of Age-Related Spending OECD. Working paper. N 305. Paris, 2001.
5. Pension Reform in Southeastern Europe Linking to Labor and Financial Market Reforms. R. Holzmann, L. Mackeller /ed. W.B. 2009. - P. 58.
6. Pensions at a glance 2011. Retirement Income Systems in OECD and G 20 Countries. -Paris, 2011.
7. Pensions at a Glance 2009. Retirement Income Systems in OECD Countries. - Paris, 2009.
