CC BY
50
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2015
МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА
Е.Е. ШЕСТАКОВА
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАКОПИТЕЛЬНЫХ ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ: ОПЫТ АЗИАТСКИХ ГОСУДАРСТВ С ФОРМИРУЮЩИМИСЯ РЫНКАМИ
В статье анализируются основные модели и направления реформирования пенсионных систем в быстро стареющих государствах Восточной и Южной Азии. Акцент сделан на дискуссионных для российской системы вопросах сочетания обязательного и добровольного пенсионного накопления, участия государства в управлении накопительными фондами. Особое внимание уделяется состоянию и степени зрелости финансовых рынков государств региона в сравнении с положением в других странах с формирующимися рынками как условия успешного развития накопительных систем.
Ключевые слова: социальное страхование, модели пенсионных систем, старение населения, неформальный сектор, накопительные схемы, управляемые государством накопительные фонды, финансовые системы.
1БЬ: С23, Н55, 121, 126.
В современных условиях защита от социальных рисков не ограничивается только обязательным государственным страхованием, основанным на принципах коллективной солидарности, при решении вопросов пенсионного обеспечения она широко использует продукты коллективного и индивидуального накопительного страхования. Экономически развитые страны в основном следуют принципу добровольности накопления пенсионных средств. В большинстве восточноевропейских и ряде латиноамериканских государств используются пенсионные системы с обязательным накопительным компонентом.
В России после долгих дискуссий принято решение сохранить обязательный характер пенсионных накоплений. Главными аргументами в пользу данного решения были следующие: неготовность граждан самостоятельно откладывать на будущую пенсию в силу их низких доходов, возможность использования пенсионных накоплений в каче-
стве важнейшего источника «длинных денег» для развития национальной экономики и предполагаемая перспектива снижения нагрузки на государственный бюджет в будущем, при дальнейшем увеличении доли пожилых в структуре населения страны.
До недавнего времени основное внимание при анализе процессов реформирования пенсионных систем уделялось государствам Латинской Америки и Восточной Европы, в которых проводились активные эксперименты по введению обязательного накопительного страхования под частным управлением. Страны Азиатского региона оставались в определенной информационной тени, хотя процессы реформирования пенсионных систем активно идут и в этой части мира. Опыт азиатских государств может быть интересен для нас с точки зрения сочетания обязательного и добровольного пенсионного страхования, применения механизмов поддержки добровольного накопления для широких категорий лиц с невысокими доходами, распространения общей системы обязательного страхования на госслужащих.
Для восточноазиатского региона характерна достаточно длительная традиция использования накопления для поддержки лиц старших возрастных групп. С точки зрения структуры можно выделить несколько особых моделей накопления в регионе. В первую группу входят страны, пенсионные системы которых ограничиваются только накопительными (провидентными) фондами, управляемыми государственными структурами (Малайзия, Сингапур, Индонезия, Бруней, Шри-Ланка, ряд небольших азиатских островных государств). Вторую группу составляют государства, в том числе такие крупные, как Китай и Индия, где параллельно действуют распределительные страховые системы и смешанные с обязательными накопительными компонентами или традиционные провидентные фонды. Третий вариант национального пенсионного накопления - крупные, управляемые государством пенсионные фонды специально для госслужащих, финансируемые за счет взносов застрахованных лиц и государства. В большой группе государств, с недавно сформированными распределительными страховыми системами, накопление пенсионных средств идет через резервные фонды или схемы дополнительного профессионального или индивидуального пенсионного страхования в частных пенсионных фондах или страховых компаниях.
Из всех моделей накопления наиболее специфичной (аналогов в других регионах практически не осталось) и имеющей длительный опыт функционирования является первая модель. Схема деятельности провидентных накопительных фондов везде практически идентична. Работники и работодатели формального сектора должны в обязательном порядке делать взносы в централизованные и управляемые государством пенсионные фонды, у каждого застрахованного в фонде
есть свой индивидуальный счет (или счета). Для самозанятых участие в накоплении и страховании является, как правило, добровольным. Хотя основной целью этих фондов считается накопление средств на старость, они дают возможность клиентам использовать накопленные средства на различные цели, то есть провидентные фонды являются многоцелевым инструментом накопления, а не только инструментом пенсионного страхования. Возможность снятия значительных сумм до наступления пенсионного возраста и единовременные выплаты вместо аннуитетов серьезным образом дестабилизируют систему, особенно в условиях растущей продолжительности жизни. Первоначально про-видентные фонды выплачивали застрахованным накопленные на их счетах средства единым платежом и не поддерживали с пенсионерами какие-либо финансовые отношения, в настоящее время данные фонды, как правило, предлагают более широкий комплекс опций: кроме единовременной выплаты можно использовать пожизненные и срочные аннуитеты.
К преимуществам данной формы накопления относятся простота управления, отсутствие или низкий уровень государственного финансирования, прозрачность системы с точки зрения определения связи между размерами взносов и выплат, возможность снятия средств при потере занятости, невысокий (в сравнении с частными системами) уровень издержек. Экономически более успешные государства региона (Малайзия и Сингапур) предоставляют застрахованным лицам широкие возможности выбора инвестиционных программ в рамках схем пенсионного накопления. Так, граждане Малайзии, у которых сформированы значительные счета в Национальном провидентном фонде, имеют право определенную часть своих сбережений с основного пенсионного счета перевести в фонд совместных инвестиций и получать дополнительный инвестиционный доход (около 7% активных плательщиков участвуют в этих инвестиционных схемах) [1, р. 106]. Среди главных недостатков - отсутствие системы объединения социальных рисков и в результате низкий уровень пенсий для большинства застрахованных, слабость защиты выплат от инфляции (если часть накоплений предоставляется в виде срочных или пожизненных аннуитетов), недостаточность прозрачности систем управления фондами и инвестирования накопленных средств.
Общий размер обязательных страховых взносов колеблется от 5% в Индонезии до 23% в Малайзии и 35% в Сингапуре. По величине активов пенсионных фондов (осуществляющих как обязательное, так и добровольное накопление) в отношении к ВВП лидирует Сингапур (60% от ВВП) и Малайзия (50%), в Китае и Индонезии этот показатель составляет менее 1% от ВВП, на Филиппинах - 8%, в Таиланде - 5%, Вьетнаме -3% ВВП, в Республике Корея - 20% (в последних четырех государствах
нет обязательного пенсионного накопления, оно осуществляется только в добровольном порядке). Процент замещения пенсией заработной платы (для условного работника с полным страховым стажем и средней заработной платой), по данным Азиатского банка развития, в государствах только с накопительными системами составляет в Малайзии -37%, в Сингапуре - 20%, Индонезии 19%. Для сравнения в странах с распределительными или смешанными системами (Китай, Филиппины, Вьетнам) этот процент выше - 50-60%. [1, р. 19]
Азиатская модель социального обеспечения представляется достаточно привлекательной в силу низких государственных расходов на социальное обеспечение, своеобразия потребительского поведения населения, ориентированного в значительной степени на сбережения, высокого уровня занятости пожилых. Данные характеристики - это результат особых условий развития. Хотя страны азиатского региона находятся на разных стадиях демографического перехода, но в абсолютном большинстве государств нагрузка иждивенцев на одного работающего невысокая, естественный прирост снижается, доля лиц старших возрастных групп небольшая (ниже 10% - критерия старого населения). Все это вместе обеспечивает так называемое « демографическое окно возможностей» для успешного экономического роста и создает дополнительные благоприятные условия для проведения реформ в пенсионной сфере. Это первое принципиальное отличие, например, от группы восточноевропейских государств с формирующимися рынками.
Другое важное отличие - невысокий уровень накопленных государственных обязательств перед нынешними и будущими пенсионерами. Доля занятых, включенных в страховые схемы, колеблется в государствах восточно- и южноазиатского регионов от 15 до 60%, для развитых экономик и восточноевропейских стран этоадоля значительно выше - до 90%. В результате расходы на пенсионное обеспечение по данным на 2010/11 гг. в Восточной Азии составляли 2,0% ВВП, в Западной Европе - 11,1%, ЦВЕ- 8,3, Северной Америке - 6,6%, а в среднем по миру - 3,3% ВВП [2, р. 76].
Важнейшим условием развития накопительного пенсионного страхования (и обязательного, и добровольного) считается успешное функционирование рынков капитала. С начала 1980-х годов и особенно с 1990-х годов многие развивающиеся экономики Азии предпринимали значительные усилия по расширению и либерализации своих финансовых систем, поэтому они в настоящий момент опережают другие государства с формирующимися рынками по размерам и динамике развития банковской системы, рынков акций и облигаций. Активы банковской системы в среднем в период 2000-2009 гг. составляли в Китае более 130% ВВП, в других странах Восточной Азии - в среднем 80%, в Индии - чуть менее 60%, а в Латинской Америке - в среднем около
40% ВВП. Рынок облигаций в Восточной Европе в среднем достигал уровня 28% ВВП, в Латинской Америке - 32%, в Восточной Азии - 56% ВВП. Капитализация рынка акций в 2000-х годов находилась в среднем в Восточной Азии и в Китае на уровне 66% ВВП, в Индии - 62% (для сравнения, аналогичный показатель для латиноамериканских стран составлял 42% от ВВП, Восточной Европы - 31%, в группе экономически наиболее развитых стран - 85%) [3, р. 27]. Но пока азиатские ПФ играют более скромную роль по сравнению с другими участниками финансового рынка: активы страховых компаний в Восточной Азии составляют 26% ВВП, инвестиционных фондов - 17%, ПФ - 15% ВВП [3, р. 18] ( см. табл. 1).
Таблица 1
Активы страховых компаний и пенсионных фондов в региональном разрезе (в % ВВП)
Регионы Страховые компании Пенсионные фонды
Восточная Азия 26 15
Латинская Америка 7 19
Восточная Европа 7 7
в 7 58 35
Другие развитые страны 55 35
По данным ОЭСР, на 2011 г. из общего объема активов пенсионных фондов мира, составляющего 20,2 трлн долл., - на государства Азии (в том числе государства ОЭСР, Японию и Южную Корею) приходится 1,8 трлн долл. [4, р. 15].
Несмотря на более благоприятные демографические условия и более развитые финансовые рынки, действующие системы, особенно с накопительными компонентами, по мнению руководства стран, нуждаются в серьезной корректировке. Основные направления реформ включают, во-первых, достройку действующих обязательных накопительных систем, введение в схемы элементов перераспределения в виде базовых или социальных пенсий. Практически общей чертой сформировавшейся азиатской модели поддержки пожилых является отсутствие перераспределения средств в рамках пенсионной системы. Перераспределительный элемент действует только в 3 странах: в Китае, Южной Корее и на Филиппинах (см. табл. 2). При этом социальная пенсия в экономически успешной Корее, назначаемая после оценки нуждаемости, составляет 5% от средней заработной платы в стране, а базовая пенсия на Филиппинах - около 7 долл. в месяц. Отказ от солидарного принципа финансирования пенсий приводит к увеличению числа бедных пожилых граждан.
Таблица 2
Пенсионный возраст и структура пенсионных систем
Страна Официальный Срок Системы Наличие пере-
пенсионный дожития ББ/ БС** распределения
возраст после пенсии средств
Китай 60(55)* 13(18) ББ/ БС +
Индонезия 55 15,7 БС -
Корея 65 13,6 ББ +
Малайзия 55 19,2 БС -
Филиппины 65 6,7 ББ +
Сингапур 62 18 БС -
Таиланд 55 15,6 ББ -
Вьетнам 60(55) 12,4 ( 19,2) ББ -
* в скобках указан возраст и срок дожития женщин.
** ББ Формула с установленными выплатами предполагает нормативное определение размера пенсий в основном как процентного отношения к заработку работника за весь или часть периода его трудовой деятельности и предполагает возможность перераспределения поступающих в страховые фонды средств. При использовании формулы с установленными взносами (БС) размер пенсии заранее не устанавливается и зависит только от суммы накопленных работником пенсионных взносов (и полученного на них инвестиционного дохода, если эти средства инвестируются). Данная схема не предусматривает перераспределения средств. Источник: [1, р. 10].
Второе направление реформ - стимулирование расширения участия в накопительном пенсионном страховании самозанятых и работающих в неформальном секторе экономики. В азиатском регионе в зависимости от страны доля неформального сектора, даже в несельскохозяйственной занятости, находится в пределах 45-80%. Согласно традиционным представлениям, по мере экономического развития неформальный сектор должен сокращаться, но в большинстве динамично развивающихся стран Азии он растет. Трансакционные издержки, связанные со сбором взносов с неформального сектора, существенно превышают сумму взносов. Волатильность доходов работников неформального сектора стимулирует их выбор в пользу получения текущих денежных средств. Если действует опция раннего получения денежных сумм со счетов (что, как правило, разрешают провидентные фонды), то представители неформального сектора ею пользуются наиболее часто. Альтернативные инвестиции (в землю, бизнес, образование детей) могут принести большие экономические выгоды, чем долгосрочное накопление. Почти все схемы по расширению охвата пенсионным страхованием и накоплением работников неформального сектора предусматривают использование прямых и косвенных методов государственного субсидирования. В одних слу-
чаях эти субсидии поступают на стадии формирования накоплений, в других - на этапе расчета пенсий или используются для покрытия операционных издержек пенсионных систем.
С точки зрения возможностей государственной поддержки и софи-нансирования добровольного пенсионного страхования критически важными считаются показатели государственных расходов на пенсии (низкий уровень, по критериям Всемирного банка (ВБ), - менее 6% ВВП), общей величины бюджетных расходов (показатель ниже средних - менее 40% ВВП), государственной задолженности (до 60% -невысокий уровень). По всем этим показателям для большинства государств региона характерен пониженный уровень (см. табл. 3).
Таблица 3
Пенсионная нагрузка и расходы на пенсионное обеспечение
Страна Пенсионная нагрузка (2010 г.)* Пенсионная нагрузка (2040 г. прогноз) Государственные расходы на пенсии (% ВВП) Нетто государственный долг (% ВВП) 2011 г. Бюджетные расходы (% ВВП) 2010 г.
Япония 59,2 97,2 14,4 126,4 29,6
Южная Корея 25,9 80,8 3,4 32,9 22,7
КНР 20,4 56,5 2,8 25,8 21,3
Индия 14,5 27,4 1,9 67,0 18,7
Индонезия 14,6 38,1 ** 24,5 17,0
ЮАР 14,0 21,3 ** 35,1 27,5
Бангладеш 12,9 28,4 ** ** 11,5
Нигерия 12,7 13,6 ** 10,4 20,0
Пакистан 13,6 20,5 ** 58,9 14,4
* Пенсионная нагрузка определяется как отношение лиц в возрасте 60 лет и старше к населению в возрасте 20-59 лет. ** Отсутствуют данные. Источник: [7 , р. 12].
Серьезные изменения в сфере пенсионного обеспечения осуществляются и в ряде государств Южной Азии, прежде всего в Индии. В начале 2000-х годов индийское правительство приступило к проведению широкомасштабной пенсионной реформы, направленной на замену традиционной схемы с установленными выплатами (ЭВ), полностью финансируемой из бюджета, на схему индивидуальных накопительных счетов с соответствующими взносами застрахованных для
госслужащих, которая одновременно должна, но уже на добровольной основе, охватывать и работников неформального сектора, прежде всего наиболее уязвимые группы. Одной из главных черт новой пенсионной схемы является передача административных обязанностей (управление фондами, ведение индивидуальных счетов) получившим соответствующие лицензии частным финансовым организациям. Государство в данной системе выплачивает взносы за госслужащих как работодатель и субсидирует взносы самозанятых. Программы реформирования пенсионного страхования госслужащих разрабатываются и в Шри-Ланке и Южной Корее. Основная цель этих реформ, как и в Индии, - введение страховых взносов для данной категории занятого населения и превращение соответствующих страховых фондов в крупных профессиональных инвесторов на рынке капитала.
В Индии и Бангладеш развивается система программ микропенсий; основная задача - расширить охват пенсионным накоплением наиболее бедных слоев населения через группы взаимопомощи и государственные банки [5, р. 133].
В Китае уже в течение нескольких десятилетий с разной степенью успеха идет процесс реализации различных пилотных программ по добровольному пенсионному накоплению для сельских жителей, ключевой чертой которых выступает государственное субсидирование на стадии накопления, на стадии выплат или в обоих периодах. Основная часть государственного субсидирования программ пенсионного страхования на селе осуществляется из бюджета за счет общего налогообложения, но с середины 2000-х годов на эти цели стали использовать и специальные налоговые поступления, например, от купли-продажи земли (эти средства направляются на выплаты гарантированных пенсий лицам, которые исчерпали свои накопления).
Для сокращения разницы в доходах между населением города и сельскими жителями и для стимулирования внутреннего потребления правительство Китая с 2009 г. реализует новую общую пилотную схему страхования для сельского населения, которая состоит из финансируемой государством базовой пенсии1 и индивидуального пенсионного счета. Система сохранила добровольный характер: участники могут самостоятельно выбирать размер взносов из предложенной шкалы (как правило, используется 5 уровней: от 100 до 500 юаней в год, но местные власти могут расширять диапазон взносов). На индивидуальный счет застрахованного лица государство будет начислять субсидию. Кроме
1 Центральное правительство предоставляет 100%-ную субсидию на финансирование базовой пенсии в менее развитые центральные и западные регионы Китая и 50%-ную в восточные регионы (оставшаяся часть финансируется местным правительством).
того, местные власти должны субсидировать в минимальном размере индивидуальные взносы наиболее уязвимых групп, например, инвалидов. Главными задачами на ближайшую перспективу являются: всеобщий охват страхованием сельского населения и постепенный переход на более высокий уровень управления (с местного на уровень провинций).
В 2011 г. правительство страны объявило о продвижении еще одной национальной пилотной программы пенсионного страхования - для не охваченных базовой программой городских резидентов. Основной целевой группой данной программы являются сельские мигранты, приезжающие в город и часто не включаемые в базовую систему в силу отсутствия соответствующей местной регистрации. Если доля городских рабочих, делающих взносы в систему страхования, составляет 56%, то сельских мигрантов, работающих в городе, - 21% [6, р. 30]. Как и в программе для сельских жителей, в данной схеме гарантируется базовая пенсия (в отдельных регионах местные власти осуществляют выплату и дополнительных базовых пенсий из местных бюджетов). Вторую часть составляют накопленные средства на индивидуальном счете.
Ряд стран использует частичное накопление, создавая суверенные фонды и резервные фонды пенсионных систем (Китай, Южная Корея, Индия, Индонезия). По данным на 2012 г. суммарный объем активов трех суверенных фондов Китая составлял 1,3 трлн долл., объем страховых резервов пенсионной системы Южной Кореи - 302,9 млрд долл., Индии - 105,7 млрд, Индонезии - 14,1 млрд долл. [4, р. 18-19]
После десятилетий ориентации на быстрый экономический рост целый ряд государств Азии приступил к серьезному реформированию своих систем социального обеспечения, прежде всего пенсионного страхования. Направления реформ различны. В Индонезии, Малайзии и Сингапуре, где действуют накопительные провидентные фонды, ставится задача достройки пенсионной системы, формирования или укрепления нестрахового базового уровня, а на Филиппинах, наоборот, - рассматриваются возможности введения обязательного накопления. В Таиланде, где институциональными инвесторами выступают Правительственный пенсионный фонд (обеспечивающий формирование накопительной части пенсии для госслужащих), добровольные фонды накопления, формируемые работодателями, взаимные страховые фонды, прорабатывается предложение о создании единого Национального накопительного фонда. Лидер догоняющего развития КНР ставит ориентиры увеличения потребления, роста доходов населения, совершенствования системы социального обеспечения, в стране идет процесс унификации условий и объединения различных моделей пенсионного обеспечения.
Общими задачами реформ являются: повышение прозрачности и управляемости пенсионных систем, расширение участия работаю-
щего населения в страховании, сокращение различий в социальной поддержке разных слоев населения. Для действующих накопительных или частично накопительных фондов особую важность приобретает проблема эффективного инвестирования накопленных средств. Финансовая система стран Азии более развита, чем в странах Восточной Европы и Латинской Америки, но, несмотря на очевидный прогресс, она все еще сталкивается с объективными сложностями. Разрыв между развитыми странами и азиатскими экономиками в плане финансового развития сохраняется или даже расширяется.
Литература
1. Pension systems and old-age income support in East and Southeast Asia. Overview and reforms directions / Ed. D. Park. Asian Development Bank, 2011.
2. World social protection report. Building economic recovery, inclusive development and social justice. ILO, 2014.
3. Dider T, Schmukles S. Financial development in Asia. Beyond aggregate indicators // Policy research working paper 6761. WB. 2014.
4. The role of banks, equity markets and institutional investors in long-term financing for growth and development. Report for G20 leaders. OECD, 2012.
5. Social protection for a changing India. Vol. 2 New Delhi, WB, 2011.
6. Expending social insurance coverage in urban China. 2013.
7. Developing future social protection systems retirement income. World economic forum. Sustainability, risks and challenges of current retirement income schemes. 2013.
E.E. SHESTAKOVA
PhD in economics, leading research fellow of the Institute of economics of the Russian
Academy of sciences, Moscow, Russia
THE USE OF THE FUNDED PENSION SYSTEMS: THE EXPERIENCE OF THE ASIAN COUNTRIES WITH EMERGING MARKETS
The author analyzes the basic models and the directions of reform of pension systems in rapidly aging countries in East and South Asia. Emphasis is placed on controversial issues for the Russian system of combination of mandatory and voluntary pension savings, the state's participation in the management of saving funds. Particular attention is paid to the state and degree of maturity of the financial markets in the countries of the region in comparison with the situation in other emerging markets as the condition for the successful development funded schemes.
Keywords: social insurance, pension systems models, population aging, informal sector, fully funded schemes, centrally managed provident funds, financial systems. JEL: G23, H55, J21, J26.
