CC BY
142
И.А. ГДАЛЕВИЧ
ОСОБЕННОСТИ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В статье выделены и проанализированы основные аспекты идеи приоритета законодательной ветви государственной власти над иными ее институтами. Злоупотребления в современной российской законотворческой (правотворческой) политике осуществляются на федеральном и региональном уровнях, они обусловлены переходной правовой системой, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений функционирования
субъектов законотворческой деятельности. Выявлены типичные и социально опасные (легальные и нелегальные) злоупотребления в сфере пост совет -ской правотворческой политики. В статье обосновывается целесообразность проведения комплексной экспертизы законопроектов, включающей фи нан сово-э кон ом и ческу ю, анти корруп цион ную,
экологическую и социальную составляющие.
Злоупотребления властью, злоупотребления законотворческой (правотворческой) политики, принцип разделения властей, федеральная и региональная законодательная власть, виды злоупотреблений законодательной власти, механизм противодействия злоупотреблениям, экспертиза законопроектов.
В XVII - начале XX в. в классической либеральной политико-правовой мысли была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей Дж. Локк считал, что в «конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются» [1, с. 349].
Известны высказывания Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал: «Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации... Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличите ль ным свойством правового государства... Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия» [2, с. 289-291].
Следует отметить, что эта идея не была чисто умозрительной, а напротив, нередко воплощалась в государственно-правовой практике. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране не представ -ляет собой величину постоянную и неизменную, а зачастую меняется именно в пользу власти законодательной. Идею господства законодательной власти над другими властями и сегодня поддерживают некоторые отечественные правоведы. Так, В.А Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме «обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-
вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти» [3, с. 45]. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: «В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной» [4, с. 185].
Таким образом, критически оценивая такую позицию, считающую верховенство законодательной власти основой формирования и функционирования современной демократической политической системы, полагаем, что такого рода конфигурация институтов публичной власти в полной мере соответствует британской конституционной доктрине (модели разделения властей) и в полной мере может быть реализована в конституционных монархиях.
Принципиально иную позицию занимает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь вопросом, «совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной», он подчеркивает, что «само понятие «верховенство» предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может» [5, с. 82]. С.А Ава-кьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют [6, с. 497] .
Следует согласиться с мнением Г.Н. Чеботарева, С.А Авакьяна и других российских исследователей, полагающих, что при практической реализации принципа разделения властей в республиках законодательные (представительные) органы верховенства не имеют, хотя бы в силу действия принципа «сдержек и противовесов», важного в плане сдерживания злоупотреблений государственной (шире - публичной) властью.
Опираясь на ряд современных общетеоретических исследований В. Я. Любашица, А В. Малько, М.Н. Марченко, АЮ. Мордовцева, В.В. Сорокина и др., можно констатировать, что злоупотребления в современной российской законотворческой (правотворческой)
политике, осуществляемой на федеральном и региональном уровнях, в целом обусловлены переходной, а значит, типологически не определенной и нестабильной правовой системой, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства в постсоветской России. Эти и иные злоупотребления должны быть рассмотрены как серьезные институциональные искажения, институциональные формы, не соответствующие функциональной природе и первоочередным целям деятельности структур публичной власти.
В качестве конкретизации данной ситуации следует выделить и проанализировать несколько типичных социально вредоносных (легальных и нелегальных) и опасных злоупотреблений в сфере постсоветской правотворческой политики: использование методов «нецивилизованного» лоббизма, когда определенные финансовые, промышленные и иные группировки, а также отдельные должностные лица раз -личными средствами добиваются принятия несоответствующих публичным интересам нормативноправовых актов (законов, указов, постановлений и др.); злоупотребление законотворческими процедурами в парламенте государства или на уровне функционирования высших представительных и законодательных органов власти субъектов РФ, связанных с неоправданно долгим рассмотрением социально значимых законопроектов (кладут их «под сукно»); президент может злоупотреблять своим правом «отлагательного вето» или подменять законотворчество в отдельных областях жизнедеятельности институтом указного права, возникшим еще в первой трети XIX в. в ряде государств Западной Европы и ставшим важнейшим элементом политической системы в государствах. Организация и функционирование институтов публичной власти в той или иной мере основана на монархическом принципе, в условиях же переходного периода развития государства и права президент весьма часто издает указы по тем вопросам, которые не урегулированы законами, что оправдывается целесообраз-ностью, но противоречит теории и практике правового государства.
В рамках отечественного федерализма к наиболее распространенным видам злоупотреблений в правотворческой сфере следует отнести принятие в ряде субъектов РФ (Татарстане, Чечне, Башкортостане, Тыве и др.) конституций, содержание которых несет угрозу сохранению единства и целостности российской государственности и т.д. Таким образом, конституции некоторых республик в составе Рос -сийской Федерации в вопросе верховенства Конституции РФ и ее федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции) противоречат федеральной Конституции, признавая верховенство не федерального, а республиканского закона.
Например, конституции республик Ингушетии (ст. 7), Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Тывы (ст. 112,
ч. 2), Башкортостана (ч. 2 ст. 1), Дагестана (ст. 1), Коми (ст. 7), Чечни (ст. 7) и других содержат
следующую норму: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным правам Республики».
Основой формирования политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям станет внесение коррективов в действующее законодательство: принятие специального нормативно-правового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность, установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия, ограничение использования «указного права» и права вето, изменение правового режима федеративных отношений и др.
Злоупотребление правом в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации начиналось с реализации права законодательной инициативы, затем вполне наглядно проявилось при предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, при обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при внесении поправок и голосовании.
Помимо собственно законодательной деятельности перед депутатами открыты и иные возмож-ности для злоупотребления правом, например, институт депутатского запроса. Конечно, не все запросы относятся к злоупотреблению правом, но значительная их часть может квалифицироваться именно таким образом.
Как субъект права законодательной инициативы, Совет Федерации имеет самые широкие возможное -ти. Прежде всего, к ним относится право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, в том числе и в виде проектов законов РФ о внесении поправок в Конституцию (от имени палаты в целом или от группы численностью не менее одной пятой ее состава). Важной формой проявления права законодательной инициативы Советом Федерации яв -ляется внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой.
В Федеральном Собрании - парламенте России -используется принципиально иной вид законодательной процедуры, в которой Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе лишь принять одно из трех решений: одобрить текст, после чего закон считается принятым парламентом в целом; отклонить закон в связи с принципиальным несогласием с его концептуальными положениями, после чего Дума может лишь снять закон с дальнейшего рассмотрения, либо (если речь не идет о конституционном законе) преодолеть вето Совета Федерации квалифицированным (2/3) большинством голосов; отклонить закон с формулировкой о необходимости поправок к его тексту и обратиться с предложением к Государственной Думе о создании согласительной комиссии палат для совместного
обсуждения возникших разногласий и поиска взаимоприемлемого варианта. Совет Федерации наделен, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы. При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение первоочередных стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социальноэкономическую и политическую ситуацию.
Необходимо отметить, что частое изменение закона не способствует ни политической стабильности, ни повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, реализации их прав и свобод. Между тем действительность такова, что не успеет закон вступить в силу, как уже готовы поправки к нему. Кроме того, принимая какой-либо закон, депутаты далеко не всегда одновременно вносят изменения в ранее принятые нормативные акты, порождая противоречия и запутывая правоприменителей. Коллизии между правовыми нормами ведут к нарушению системности правового регулирования, тем самым снижается его эффективность, создается благоприятная почва для произвола должностных лиц.
Еще одним примером институционально-правового искажения в системе федеральной законодательной власти стала отмена конфискации Государственной Думой. А.И. Долгова отмечает, что отмена конфискации Государственной Думой - это виртуозный прием экономических преступников. «Экономические преступники проводят красивую операцию, -пишет А.И. Долгова, - лоббируют свой интерес, позволяя исключить статью о конфискации... Проходит полтора года, вспоминают о международных обязательствах, восстанавливают конфискацию в несколько ином варианте, но обратной силы закон не имеет. Таким образом, красивая операция, и вновь -сохранение капиталов» [7].
Вообще, следует отметить, что формирование и совершенствование политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям связано с двумя видами нормативно-правовых изменений : а) изменение, конкретизация ряда статей Конституции РФ, что практически осуществить достаточно сложно в силу действия множества факторов; б) внесение коррективов в действующее законодательство (принятие специального нормативноправового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность, установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия, ограничение использования «указного права» и права вето, изменение правового режима федеративных отношений и др.). Последний вариант более реален в современных условиях, поэтому и должен быть положен в основу
соответствующей государственной стратегии и подкреплен политической волей представителей высших эшелонов власти.
Полагаем, что в настоящее время рационально проводить комплексную экспертизу законопроектов, включающую финансово-экономическую, антикоррупционную, экологическую и социальную составляющие.
При наличии серьезных политических и социально-экономических проблем в российском федеративном государстве, при стремлении многочисленных субъектов законодательной инициативы использовать закрепленное в Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы и при отсутствии реального, легитимного способа ограничить или скоординировать их законотворческую активность институт правовой экспертизы законопроектов призван стать научно-правовым механизмом, обеспечивающим качественный аспект законодательных актов.
Требования очищения российского законодательства от норм (и дефектов норм), которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стали активно выдвигаться несколько лет назад, в том числе российскими парламентариями, представителями экспертного и журналистского сообщества. Сегодня, как правило, не вызывает возражений утверждение о том, что значительная часть коррупционных деяний становится возможной благодаря дефектам российских законов и подзаконных нормативных правовых актов. Некоторые из этих дефектов (вероятно, большинство) появляются в законодательстве по недосмотру, а другие встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями.
В настоящее время назрела необходимость функционирования института антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов. Обусловлено это тем, что законодательство порой само провоцирует коррупционную ситуацию. Данное предложение поддерживается в работах ряда ученых (Ю.А Тихомиров, М. А. Краснов,
В.Н. Южаков, Э.В. Талапина, Г.А Сатаров, К.И. Го-ловщинский). В настоящее время разработана методика проверки законодательства на коррупцио-генностъ, которую необходимо применять в нормотворческом процессе и выявлять потенциально опасные ситуации с точки зрения проявления коррупции.
Формирование института проверки законодательства на коррупциогенностъ будет соответствовать Конвенции ООН против коррупции, в которой закреплено предписание о том, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер для определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции (п. 3 ст. 5) [8]. Полагаем, что эффект может быть максимальным, если наряду с работой по снижению коррупциогенности федерального законодательства будут предприниматься усилия по снижению коррупциогенности региональных законов.
Тем, как идет работа по экспертизе российского законодательства, недовольны «общественники». Причем организацию своей работы на этом направлении они также признали не вполне эффективной. «Одним из источников правового нигилизма являются недостатки нашего законодательства, - уверял О. Кутафин, - потому что мы никогда не продумываем последствия принимаемого закона». Одним из способов улучшения качества законотворчества, по мнению «общественников», может стать обязательное направление всех законов «на суд» Общественной палаты (ОП). Палата же сама решает, что стоит подвергать экспертизе, а что нет. Более того,
0. Кутафин уверен, что ОП надо дать возможности, схожие с возможностями Конституционного суда, т.е. на любое обращение палаты ведомства и общественные организации должны давать заключения.
«У нас вся работа над законопроектами построена по-другому, - признался ДА Медведев. - Никогда не было комплексного взгляда, каковы последствия законопроекта. Министерства же при оценке документов ориентируются на одни и те же принципы. Минфину важно, чтобы закон не привел к дополнительным издержкам бюджета, а минюст все время отписывается, что к законопроекту нет замечаний правового характера. Я поддерживаю идею обязательной экспертизы. Правда, не доводить до ситуации, когда все экспертные организации будут молотить на Общественную палату, а палата будет проталкивать экспертизы, которые не нужны» [9].
Полагаем, что в отношении комплексной экспертизы законопроектов следует иметь в виду и то, что внедрение институтов социального государства (социальной защиты, социального обеспечения, социальных гарантий и др.) является, безусловно, положительным моментом государственного строительства только в том случае, если они не становятся причиной нарушения баланса публичных и частных интересов (работодателей, наемных работников и нетрудоспособных граждан) со стороны законодательной власти, что будет одним из вариантов злоупотреблений в этой отрасли. Примером этого является шведская модель социального правового государства, в рамках которой культ социальной защиты одних категорий граждан и ее чрезмерный характер привел к неоправданному налоговому бремени, которое несут иные - трудоспособные слои населения.
Конечно, для ситуации в современной России последний вид злоупотреблений пока не является актуальным, однако тенденции такого рода институциональных искажений в социальной правовой политике имеют место, тем более что в процессе вовлечения отечественного государства в европейское политико-правовое и социально-экономическое пространство имеют место многочисленные и далеко не всегда целееообразные заимствования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Т. 3: Два трактата о правлении. М.: Мысль, 1988.
2. Гессен В.М. Антология мировой правовой мыс -ли: в 5 т. М.: Мысль, 1999. Т. 5.
3. Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь-справочник /В.А Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А Юдин. М.: Большая Российская Энциклопедия, 1997.
4. Чиркин В.Е. Основы конституционного права: учебное пособие. М.: Манускрипт, 2010.
5. Безуглов A.A. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 10.
6. Конституционное право: энциклопедический
словарь-справочник /С.А Авакьян. М.: Большая Российская Энциклопедия, 2000.
7. Долгова А.И. В тени коррупции // Литературная газета. 2008. № 2.
8. Конвенция ООН против коррупции // Собр. законодательства РФ. 2006. № 26.
9. Кузьмин ВА. Д.А. Медведев говорил с общественниками // Российская газета. 2008. 20 марта.
