CC BY
47
С.В. Ненароков,
(КЮИ МВД России)
ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ОВД ЗА ПРЕСТУПЛЕНИЯ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Проблема привлечения к
ответственности руководителей органов внутренних дел в настоящее время изучена явно не достаточно. И это связано не только с тем, что здесь присутствует определённая специфичность субъекта, подлежащего привлечению к
ответственности, но и с тем, что в решении этого вопроса зачастую существовал формальный подход. Построение
руководящей иерархии часто базируется на субъективных позициях вышестоящих руководителей. Таким образом, приоритетными основаниями при
назначении на должность становятся отнюдь не деловые и профессиональные качества кандидата на должность, а личные взаимоотношения с вышестоящим руководителем. Конечно, формальные требования для кандидата на должность соблюдаются, но далеко не все и не всегда. Что, конечно же, не может не сказаться на качестве функционирования органа. Та же ситуация складывается и при определении степени ответственности руководящих лиц за совершённые ими нарушения. Прослеживается закономерность, что чем более дружеские отношения между
соподчинёнными руководителями, тем
меньше ответственность за совершённые правонарушения. Таким образом, формируется некая «круговая порука», присущая руководящему составу. Конечно, такая ситуация обусловлена существованием «человеческого фактора», полностью искоренить его нельзя, да и не нужно, но совершенно объективно можно сказать, что возможно оптимизировать взаимоотношения в данной области путём разработки новых систем требований и процедур, как при назначении на должность, так и последующем контроле со стороны вышестоящего руководства.
Согласно действующему уголовному законодательству за нарушение запретов и
предписаний, адресованных юридическим лицам, ответственность должно нести физическое лицо. Последнее обозначается как руководитель организации
(юридического лица) (ст. 176, 177, 189, 193, ч. 2 ст. 195, 196, 197, 199.2 УК РФ); учредитель (участник) юридического лица (ч. 2 ст. 195, 196, 197 УК РФ); собственник организации (ст. 199.2 УК РФ); лицо, выполняющее управленческие функции в организации (ст. 199.2, 201 УК РФ). К категории лиц, выполняющих
управленческие функции в организации, в полной мере относится руководитель
органа внутренних дел. Законодатель в примечании 1 к ст. 201УК РФ даёт
определение лица, выполняющего
управленческие функции в коммерческой или иной организации: «Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в статьях настоящей главы, а также в статьях 199.2 и 304 настоящего Кодекса признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях. Поскольку иного уточнения в УК РФ по данному поводу не имеется, то руководителя органа внутренних дел следует считать лицом, «выполняющим управленческие функции в иной организации». Таким образом, термина «руководитель государственного органа» либо «руководитель
правоохранительного органа» в УК РФ нет. Хотя в ряде случаев (ст. 285, 285.1,
286, 290 и т.д.) противоправная
деятельность руководителя
правоохранительного органа, в силу обладаемых им служебных полномочий, может причинить значительно больший ущерб общественным отношениям, нежели деятельность руководителя любой коммерческой организации. Ведь здесь речь идёт о подрыве доверия к
государственной власти. Конечно, в
примечании 1 ст. 285 УК РФ даётся понятие «должностного лица» как «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях, государственных
корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Но если речь идёт о подрыве авторитета государственной власти, то этого понятия явно не достаточно для назначения объективного наказания. Ведь легко представить, как сложится общественное мнение, когда на месте правонарушителя окажется крупный руководитель правоохранительного органа,
определяющий, например, политику
правоприменения целого региона, нежели должностное лицо низшего звена (оперуполномоченный, участковый
уполномоченный и т.д.). Сказанное заставляет задуматься о необходимости редакционного уточнения примечания 1 к ст. 201 УК РФ.
В юридической литературе под коррупцией понимается продажность власти, которая проявляется как совокупность преступлений и
правонарушений, совершаемых
должностными лицами органов
государственной власти и местного самоуправления для удовлетворения своих корыстных либо иных личных интересов [1].В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией
рассматриваемое понятие определяется как «злоупотребление государственной
властью для получения выгоды в личных целях» [2]. Такое понимание коррупции, с точки зрения российского
законодательства, представляется
зауженным, так как акцент при этом делается на использовании
государственной власти в корыстных и иных личных целях. В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию Совета Европы 1998 года под коррупцией понимается активный и пассивный подкуп национальных и иностранных
должностных лиц, членов национальных и иностранных публичных собраний, злоупотребление влиянием в корыстных целях, подкуп в частном секторе [3].
Проблема коррупции в органах внутренних дел в наши дни является одной из наиболее актуальных, привлекающих внимание многих исследователей, а также практиков. Подтверждением тому является, например, создание в
Генеральной прокуратуре РФ Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции [4], а также проведение 11 июня 2009 года в здании МВД России в режиме видеоконференции с субъектами Российской Федерации совместного заседания Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности, Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по
законодательному обеспечению
противодействия коррупции и
Министерства внутренних дел Российской Федерации по теме: «Состояние работы по предупреждению и противодействию коррупции в органах внутренних дел и обсуждение предложений по
законодательному обеспечению
противодействия коррупции в них». В программе заседания также был сделан упор на усилении ответственности
руководителей органов внутренних дел. Так, например, было принято решение об использовании института личного
поручительства при приеме кандидатов на службу, перемещении сотрудников на
вышестоящие должности, а также повышена требовательность к
руководящему составу органов внутренних дел за состояние дисциплины и законности в коллективах.
С учетом сказанного выше к коррупционным преступлениям,
совершаемым руководителями органов внутренних дел, следует отнести все преступные посягательства, совершаемые по корыстным или иным личным мотивам с использованием полномочий по занимаемой должности. По УК РФ 1996 г. к таким преступлениям можно отнести преступные деяния, предусмотренные ст. 1451, п. «г» ч. 3 ст. 146, ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160, п. «б» ч. 3 ст. 174, п. «б» ч. 3 ст. 1741,
ч. 3 ст. 175, ст.ст. 201, п. «б» ч. 3 ст. 2281,п. «а» ч. 2 ст. 241, ч. 2 ст. 258, ст. 285, ст.ст. 289-290, ст. 292 УК РФ и другими.
Изучение данных судебной статистики показывает, что в настоящее время наказание в виде реального лишения свободы за коррупционные преступления в органах внутренних дел назначается осужденным весьма редко. За указанные и иные преступления ныне весьма широко применяется условное осуждение в соответствии со ст. 73 УК РФ. Так, в 2004 году федеральными районными (городскими) судами Республики Татарстан условное осуждение применено к 55,13% осужденных сотрудников; в 2007 году - 53,4%; в 2008 году - 51,87%; в 2009 году - 50,64%; в 2010 году - 51,2% к их общему числу.
Предусмотренная в ст. 44 УК 1996 г. система видов наказаний из-за ее дороговизны подвергается справедливой критике наукой и практикой. Отдельные наказания не применяются с момента введения в действие УК 1996 года (арест, ограничение свободы).
Одним из вариантов сокращения практики столь широкого применения условного осуждения, в том числе за коррупционные преступления, а также уменьшения доли реального лишения свободы для руководителей ОВД, осужденных за должностные
преступления, можно предложить шире использовать в отношении данной
категории лиц уголовное наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ).
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в соответствии со ст. 47 УК РФ назначается в качестве основного наказания на срок от одного года до пяти лет, а в качестве дополнительного наказания - от шести месяцев до трех лет. Рассматриваемое наказание в ст. 44 УК по степени строгости располагается на втором месте после штрафа и считается более мягким наказанием, чем наказание в виде лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград, обязательные работы, исправительные работы, а также ограничение по военной службе.
Однако в условиях распространения коррупции данное положение не соответствует действительности.
Несправедливо на законодательном уровне так недооценивать данное наказание в системе других видов наказаний. Необходимо по-иному законодательно определить тяжесть данного наказания, пересмотреть его место в ст. 44 УК, а также изменить его сроки в качестве основного и дополнительного наказания, пересмотреть правовые условия погашения судимости после отбытия этого наказания.
Что касается вопроса о месте данного вида наказания в ст. 44 УК РФ, то целесообразно это наказание поместить в ст. 44 УК на восьмое место, то есть перед наказанием в виде лишения свободы на определенный срок.
Данное предложение определяется тем, что коррупционная преступность - это так называемая «беловоротничковая»
преступность. Субъектами коррупционных преступлений являются, как правило, люди с высшим или средним профессиональным образованием, они, по общему правилу, не нуждаются в изоляции в местах лишения свободы, поскольку не представляют общественной опасности для окружающих.
В условиях дороговизны содержания осужденных в местах лишения свободы, отсутствия возможностей привлечения всех их к труду, установление на более длительные сроки этих видов наказания, чем это предусмотрено в настоящее время в ст. 47 УК РФ, а за особо тяжкие преступления - пожизненно, могло бы стать серьезным барьером к доступу к соответствующим должностям и видам деятельности для лиц, склонных использовать предоставленные им по службе полномочия в корыстных или иных личных целях.
В ст. 47 УК РФ под наименованием «лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью» фактически
предусматривается два самостоятельных вида наказания: а)лишение права занимать должности на государственной службе и службе в органах местного самоуправления; б) лишение права заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью
[5].
С точки зрения ужесточения наказания руководителя ОВД, осужденного за совершение должностного преступления, наиболее ценными являются оба этих положения, поскольку они, в определённом смысле, гарантируют недопущение данного лица к власти в государственных органах, то есть сводится к минимуму проявление рецидива.
Правовые условия применения данного вида наказания целесообразно определить в самостоятельных статьях Общей части УК, а в санкциях статей Особенной части УК использовать их в качестве альтернативных наказаний либо раздельно с учетом характера совершенного преступления.
В целях повышения
предупредительного эффекта
использования рассматриваемых
наказаний в противодействии
коррупционной и иной преступности в УК РФ целесообразно установить за особо тяжкие коррупционные и иные преступления наказание в виде пожизненного лишения права занимать должности на государственной службе и
службе в органах местного самоуправления. Данная, на первый
взгляд, радикальная мера не должна
восприниматься в качестве жестокой и негуманной. Нечто подобное уже существует в нашей стране. Фактически уже установлено пожизненное лишение права занимать должности в форме запрета приема на работу в органы прокуратуры, на службу в органах МВД и в некоторые иные государственные органы лиц, имеющих и имевших судимость. Но эта практика действует лишь в рамках
ведомственных нормативных актов, что не исключает возможности лицам, занимавшим высокие посты в
правоохранительных органах, после
осуждения и увольнения с должности занимать высокие руководящие посты в гражданских организациях и продолжать пользоваться своими связями в
правоохранительной среде. Вот почему необходимо в рамках УК РФ ужесточить данный вид наказания. Другими словами, руководитель должен знать, что в случае увольнения за совершение должностного преступления руководящей должности в другой организации ему не получить. Это особенно становится актуальным, когда в обществе принимается за аксиому тезис «Начальник никогда не живёт на одну зарплату».
В ряде европейских государств данный вопрос решён достаточно жёстко. Так, законодательная практика пожизненного лишения прав установлена УК Республики Болгария (п. 5 ст. 49) [6], УК Голландии (ч. 2 ст. 28, п. (1) ч. 1 ст. 31) [7], УК Норвегии (§§ 29 и 30) [8], УК КНР (ст. 57) [9], УК Польши (§§ 3 и 4 ст. 42) [10], УК Турции (ст. 20) [11], УК ФРГ (§ 69а, § 70) [12].
За совершение особо тяжких и тяжких преступлений коррупционного и иного характера в Общей и Особенной частях УК РФ целесообразно предусмотреть возможность назначения лишения права занимать должности на государственной службе и службе в органах местного самоуправления в качестве основного наказания от 10 лет до пожизненного, за преступления небольшой и средней тяжести от одного года до 10 лет. В качестве
дополнительного это наказание следует
установить за особо тяжкие преступления на срок от десяти до пятнадцати лет, за тяжкие
- от пяти до десяти лет, а за преступления небольшой и средней тяжести от одного года до пяти лет.
На аналогичные сроки следует
установить лишение права выполнять
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а также в некоммерческих организациях, не являющихся государственным органом, органом местного самоуправления,
государственным или муниципальным учреждением.
В действующем УК РФ (ст. 47) устанавливается, что лишение права заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении заниматься
определенной профессиональной или иной деятельностью. С точки зрения рассмотрения вопроса об ответственности руководителя ОВД, было бы
целесообразным в УК РФ сформулировать дополнительную статью, например, ст. 471 УК, в которой следовало бы обозначить две части. В части первой ст. 471 УК целесообразно установить следующее:
«Лишение права выполнять
управленческие функции в коммерческой организации независимо от ее формы собственности или ином
негосударственном учреждении или организации назначается за преступления небольшой и средней тяжести от одного года до 10 лет, а за тяжкие и особо тяжкие преступления - от десяти до 20 лет, в исключительных случаях при особо
отягчающих обстоятельствах -
пожизненно». В качестве дополнительного этот вид наказания следует установить за особо тяжкие преступления на срок от десяти до пятнадцати лет, за тяжкие - от пяти до десяти лет, а за преступления небольшой и средней тяжести - от одного года до пяти лет. В части второй предлагаемой ст. 471 УК целесообразно предусмотреть следующее: «Лишение
права заниматься определенной профессиональной или иной
деятельностью, не связанной с управленческой, назначается на срок от одного года до десяти лет».
При законодательном закреплении названных правовых условий назначения рассматриваемых наказаний
целесообразно в ст. 79 УК РФ предусмотреть возможность применения к осужденным условно-досрочного
освобождения по отбытии тех же сроков наказания, которые установлены в ч. 3 данной статьи этого УК.
Кроме того, необходимо изменить правовые условия погашения судимости у осужденных к этим видам наказания. В настоящее время, согласно п. «б» ч. 3 ст. 86 УК РФ, лицо, отбывшее наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, признается не имеющим судимости по истечении одного года после отбытия этого наказания. Сроки погашения судимости у осужденного за коррупционные и
некоторые иные преступления к
наказанию в виде лишения права занимать должности на государственной службе или службе в органах местного самоуправления, а также лишения права заниматься управленческой деятельностью в коммерческих и иных
негосударственных организациях и
учреждениях либо заниматься
определенной профессиональной и иной деятельностью следует увеличить,
дифференцировав их, как это предусмотрено применительно к лишению свободы в зависимости от категории тяжести совершенного преступления.
Наказание в виде лишения права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью в судебной практике России применяется весьма редко, хотя оно в качестве основного предусматривается в 6% санкций статей (либо их частей) Особенной части УК, а в качестве дополнительного - в 16,5%. Особо редко это наказание судами назначается в качестве основного. Вероятно, это объясняется, с одной стороны, недооценкой доктриной уголовного права
и судебной практикой (да и законодателем) карательно-
предупредительных возможностей данного наказания, с другой - отсутствием в уголовно-правовой науке и практике единообразного понимания правовых условий его применения по УК 1996 года.
По смыслу ч. 1 ст. 47 УК РФ не требуется конкретизации в приговоре должности и вида государственной службы (федеральной или субъекта федерации, военной, правоохранительной либо гражданской), а также конкретизации должности на службе в органах местного самоуправления (того или иного уровня). Этот запрет относится к любой должности на государственной службе каждого ее вида, а также и к любой должности службы в органах местного самоуправления.
С точки зрения логики и карательнопредупредительного значения
рассматриваемого наказания
представляется неразумным, с одной стороны, устанавливать запрет
осужденному занимать какую-либо конкретную должность федеральной государственной службы, и в то же время оставлять ему право занимать иную по компетенции и наименованию как должность федеральной государственной службы, так и должность государственной гражданской службы субъекта РФ. То же самое относится и к запрету занятия должностей службы в органах местного самоуправления. Нельзя же осужденному к данному наказанию за совершение преступления в связи с занимаемой должностью в органе местного самоуправления оставлять право занимать другие, менее или более важные должности на службе в другом по месту дислокации органе местного
самоуправления либо на государственной службе.
Применительно к наказанию в виде лишения права заниматься определенной деятельностью в ч. 1 ст. 47 УК указывается на «запрещение заниматься определенной профессиональной или иной
деятельностью». Такая формулировка закона предполагает необходимость
конкретизации в приговоре суда вида запрещаемой осужденному
профессиональной или иной деятельности.
Под «профессиональной» понимается такая деятельность, для занятия которой установлены определенные
квалификационные требования, а именно наличие соответствующей
профессиональной подготовки,
подтвержденной официальным
документом государственного образца (дипломом, сертификатом,
свидетельством, удостоверением и т.п.). К профессиональным видам деятельности, например, относятся адвокатская, медицинская, педагогическая и другие виды деятельности.
В судебной практике вызывает определенные трудности понимание иной деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не
запрещенной законом экономической деятельности. В ч. 1 ст. 37 Конституции РФ провозглашается, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии. Под иной деятельностью следует понимать, кроме выполнения лицом управленческих функций в коммерческой и иной организации, также и
предпринимательскую либо иную не
запрещенную законом деятельность, для занятия которой требуется получение лицензии (разрешения) либо регистрация в качестве индивидуального
предпринимателя и постановка на учет как налогоплательщика. Во всех иных случаях, когда для соответствующей деятельности не требуется получения лицензии, регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или постановки на учет в качестве налогоплательщика, запрещение заниматься такой деятельностью, по мнению В.П.Малкова, «...не имеет смысла, так как в подобных случаях невозможен контроль за исполнением приговора о лишении права заниматься иной деятельностью, поскольку весьма
затруднено исполнение предписаний приговора, а следовательно, привлечение к ответственности за неисполнение приговора и незаконное
предпринимательство (ст. 171 УК РФ, ст. 14.1, 14.20 КоАП РФ)» [13].
Возвращаясь к ст. 201 УК РФ (злоупотребление полномочиями), следует отметить, что она служит защите, прежде всего, коллективных интересов, таким образом, является своеобразным «ограничителем» для руководителя. Интересно, что злоупотребление лицом, выполняющим управленческие функции, своими полномочиями совершается как путем действия, так и бездействия. Обязательным признаком преступления является наличие цели извлечения выгоды или каких-либо преимуществ (в том числе неимущественного характера). Формы злоупотребления полномочиями
руководителей органов внутренних дел -многообразны: заключение заведомо
ненужных для ОВД договоров с коммерческими организациями с целью извлечения собственной выгоды, сокрытие недостач государственного имущества и т.д. Является ли то или иное деяние «злоупотреблением», может установить только суд, а до этого момента руководителя ОВД ожидает тщательная служебная проверка.
Таким образом, в отличие от коммерческих предприятий, где уголовное преследование осуществляется только по заявлению этой организации или с ее согласия (согласно примечанию к ст. 201 УК РФ), от государственных организаций для возбуждения уголовного производства никакого заявления с их стороны не требуется. Такое положение в значительной степени упрощает порядок привлечения руководителя органа внутренних дел к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Юридическая энциклопедия/ под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.:
Юристъ, 2001. - С. 463. Большой Энциклопедический словарь/ глав. ред. А.М. Прохоров. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Науч. изд-во «Большая Российская энциклопедия», 1998. - С. 48-50; Кабанов П.А., Газимзянов Р.Р. Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: учеб. пособие. -
Набережные Челны, 2003. - С. 3.
2. См.: Юридическая энциклопедия/ под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 2001. - С. 463.
3. Там же. С. 464.
4. См.: Спецназ против взяточников. Генпрокуратура усиливает борьбу с коррупцией // Российская газета. - 2007. - 23 августа.
5. Большой Энциклопедический словарь/ глав. ред. А.М. Прохоров. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Науч. изд-во «Большая Российская Энциклопедия», 1998. - С. 48-50.
6. Уголовный кодекс Республики Болгария. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2001.
- С. 53-54.
7. См.: Уголовный кодекс Голландии. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2001. - С. 147149.
8. См.: Уголовное законодательство Норвегии. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. -С. 46-47.
9. См.: Уголовный кодекс Китайской Народной Республики. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2001.
10. См.: Уголовный кодекс Польши. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2001. С. 63-64.
11. См.: Уголовный кодекс Турции. - СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. - С. 46-47.
12. См.: Уголовный кодекс ФРГ. - М.: Зерцало, 2000. - С. 46-48.
13. См.: Малков В.П. Назначение наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью // Военноюридический журнал. - 2006. - С.66. - С. 48-50.
