CC BY
13ХАБЛАК Евгений Владимирович,
Аспирант, заместитель начальника претензионно-искового отдела департамента правового обеспечения Негосударственное образовательное частное учреждение Московской финансово-промышленный университет «Синергия», АО «ГТ Энерго», e-mail: [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ГЕНЕРИРУЮЩИХ ОБЪЕКТОВ, ФУНКЦИОНИРУЮЩИХ НА ОСНОВЕ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГИИ
Аннотация. Цифровизация экономических процессов в России выводит проблематику правового регулирования энергетики на новый уровень. Перед правовой наукой стоит технологический вызов, связанный с необходимостью внедрения новых технологий и правового регулирования их использования в гражданском обороте. Особенное место данная проблема занимает в сегменте регенеративной энергетики, где правовой режим генерирующих объектов определяется через призму подзаконных актов, а не энергетического законодательства. Целью статьи является анализ особенностей правового режима генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии. Достоверность полученных результатов обеспечивается теоретическим анализом научной литературы, анализом нормативно-правовых актов, сравнительным анализом, анализом отечественного и зарубежного опыта. Научная новина заключается в раскрытии специфики правового режима генерирующих объектов, использующих регенеративные источники энергии. Автор пришел к выводу о том, что функциональная модель правового режима следует определять как фрагментарную, которая распространяется на частноправовые и публичные правоотношения. По большинству аспектов правовой режим генерирующих объектов регулируется подзаконными актами министерств и ведомств, устанавливающих организационные процедуры, определяющие порядок функционирования таких объектов. Основные проблемы создают нормы, определяющие порядок экономической поддержки генерирующих объектов.
Ключевые слова: генерирующий объект, возобновляемые источники энергии, правовой режим, оптовый рынок, розничный рынок, квалификация, регенеративная электроэнергетика.
KHABLAK Evgeny Vladimirovich,
Postgraduate Student, Deputy Head of the Claims Division of the Legal Support Department Non-state educational private institution of the Moscow Financial and Industrial University «Synergy», JSC «GT Energo»
FEATURES OF THE LEGAL REGIME OF GENERATING FACILITIES OPERATING ON THE BASIS OF RENEWABLE ENERGY SOURCES
Annotation. Digitalization of economic processes in Russia brings the problems of legal regulation of energy to a new level. Legal science faces a technological challenge associated with the need to introduce new technologies and legal regulation of their use in civil circulation. This problem occupies a special place in the segment of regenerative energy, where the legal regime of generating facilities is determined through the prism of by-laws, and not energy legislation. The purpose of the article is to analyze the features of the legal regime of generating facilities operating on the basis of renewable energy sources. The reliability of the results obtained is ensured by the theoretical analysis of scientific literature, the analysis of normative legal acts, comparative analysis, analysis of domestic and foreign experience. The scientific novelty consists in revealing the specifics of the legal regime of generating facilities using regenerative energy sources. The author came to the conclusion
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-4-87-92 NIION: 2018-0076-4/23-234 MOSURED: 77/27-023-2023-4-234
that the functional model of the legal regime should be defined as fragmentary, which extends to private-legal and public legal relations. In most aspects, the legal regime of generating facilities is regulated by by-laws of ministries and departments that establish organizational procedures that determine the functioning of such facilities. The main problems are created by the norms defining the order of economic support for generating facilities.
Key words: generating facility, renewable energy sources, legal regime, wholesale market, retail market, qualification, regenerative electric power industry
Введение
Увеличение в топливно-энергетическом балансе государства доли возобновляемых источников энергии и внедрение инновационных технологий их использования определяет современную повестку энергетической и экономической безопасности Российской Федерации. На это обстоятельство сильное влияние оказывает современное состояние правового обеспечения, которое тормозит использование в генерирующих объектах новых технологий применения возобновляемых источников энергии, формируя будущие стратегические риски энергетической безопасности и для экономики в целом. Такие принципы, как энергосбережение и энергоэффективность получили законодательное закрепление. Их реализация на практике позволяет увеличивать масштабы использования возобновляемых источников энергии.
Непростым вопросом является правовое положение генерирующих объектов электроэнергетики, которое в настоящее время не уточнено в полной мере. Классификация энергетических объектов по виду возобновляемых источников энергии и типа расположения усложняет понимание того, каким должен быть правовой подход. Сложившаяся модель правового регулирования не соответствует особенностям функционирования генерирующих объектов. Сравнительный анализ зарубежного опыта позволяет выделить значительные отличия в отечественной практике правового регулирования договорных отношений по использованию возобновляемых источников энергии, сфера использования которых не является в настоящее время объектом должного надзора и контроля со стороны государства.
В рамках данной публикации целью статьи является анализ особенностей правового режима генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии.
Достоверность и обоснованность полученных научных результатов обеспечивается теоретическим анализом научной литературы и анализом действующего законодательства Российской Федерации. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта позволил определить горизонты ближайшего развития правого обеспечения.
Анализ отечественного опыта правового регулирования генерирующих объектов позволил установить специфические особенности регионального правотворчества в отношении возобновляющихся источников энергии.
Российская правовая доктрина содержит несколько подходов к определению правового режима объектов электроэнергетики. Так или иначе его специфика зависит от функционального назначения энергетических объектов, и определяется федеральными законами и подзаконными актами, локальными документами энергетических компаний. При этом следует учитывать полный цикл функционирования таких объектов (от проектирования до вывода из эксплуатации). По оценкам исследователей проблем права, на современном этапе правовые акты, регламентирующие отношения в сфере топливно-энергетического комплекса, не устанавливают правовой режим объектов отраслей, связанных с возобновляемыми источниками энергии [6]. Отношения, связанные с использованием возобновляемых источников энергии, распространяются на частноправовые и публично-правовые отношения.
Обращение к российскому энергетическому законодательству показывает, что термин «объекты энергетики» - емкое многогранное понятие, куда входят объекты недвижимости и инфраструктуры (производство и передача электроэнергии, сбыт электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление, электросетевое хозяйство). Для каждого из них следует установить правовой режим. В настоящее время Федеральный закон №35-Ф3 «Об электроэнергетике» устанавливает такой режим лишь для объектов электросетевого хозяйства. То есть существует пробел в законодательстве. Данная область регулируется подзаконными нормативными актами. Под генерирующим объектом, функционирующим на основе возобновляемых источников энергии, следует понимать, комплекс недвижимого имущества, необходимого для производства электроэнергии из регенерацион-ных источников, территориально расположенных в границах российского государства.
Положения, определяющие правовой режим генерирующих объектов, отражены в Постановлении Правительства №426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе возобновляемого источника энергии».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
Документ не дает трактовки термина «генерирующий объект», но определяет критерии для его квалификации (соответствие целевым показателям производства, потребления и локализации). На основе этого формируется открытый реестр квалифицированных генерирующих объектов, принципы включения которых в оптовые и розничные рынки значительно отличаются.
Важным аспектом, определяющим правовой режим генерирующих объектов, функционирующих на возобновляемых источниках энергии, является конкурсный порядок его включения в региональную схему развития электроэнергетики. Для этого определен перечень критериев, нарушение которых влечет исключение из реестра генерирующих объектов в административном порядке. Способность вырабатывать мощность в размере 25 МВт позволяет собственнику (субъекту) генерирующего объекта рассчитывать на субсидированную поддержку со стороны государства на технологическое присоединение к энергетической системе (не более 70% от стоимости, но не более 15 млн. руб.). Другим аспектом правового режима генерирующих объектов, выступает порядок подключения к электрическим сетям и устройствам для энергопотребления. Однако, порядок их присоединения не обозначен.
Нерешённым в правовом поле остается вопрос о микрогенерирующих мощностях (до 15 кВт), полученных из возобновляемых источников энергии. В настоящее время соответствующий законопроект обоснован, но не принят. Документ предусматривает передачу из микрогенерирующих установок электроэнергии в энергосеть. В данном случае, сложным является механизм ценообразования: экономические стимулы для микрогенерации без субсидий государства в настоящее время отсутствуют [5].
Также правовой режим генерирующих объектов, работающих в том числе и на основе возобновляемых источников энергии, является прохождение процедуры локализации генерирующего объекта, то есть подтверждение его местонахождения в пространстве. Для этого необходимо подать соответствующее заявление в Министерство промышленности и торговли РФ. После чего идет обследование объекта и принимается решение о степени локализации объекта генерации. Далее определяется наименование генерирующего объекта, его расположение и вид возобновляемого источника энергии [7]. Таким образом, реализуется процедура учета в реестрах действующих и планируемых в эксплуатацию генерирующих объектов по федеральным округам.
Статья 33 Федерального закона №35-ФЗ «Об электроэнергетике» повышает роль Ассоциации «Совет рынка», уполномоченной признавать
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
генерирующие объекты квалифицированными. Необходимость данной процедуры особенно важна для организации торговли электроэнергией на розничных и оптовых рынках, и квалификации ее участников. Также организация уполномочена вести учет действующих генерирующих объектов, и учет организаций, у которых отозвана квалификация.
В настоящее время происходит динамичное развитие новых технологий, детерминирующее новые способы генерации электроэнергии. Апробацию проходят новые энергоэффективные технологии, которые дают новый импульс увеличению объемов использования возобновляемых источников энергии. Стимулирует данный процесс и законодатель. Российское природоохранное законодательство в данном сегменте электроэнергетики предусматривает поддержку со стороны государства, представленную системой льгот и субсидий (Статья 17 Федеральный закон №7-ФЗ «Об охране окружающей среды). В то же время оценка экологического влияния генерирующих объектов на природу должна учитывать освоение площади территории, шумовое загрязнение, изменение ландшафта, влияние на растения и животных.
Статья 7 Земельного кодекса определяет специальный правовой режим для земельных участков, на которых размещены объекты электроэнергетики. Вместе с развитием аукционной системы сложным является порядок получения земельного участка.
Нарушение правил пользования электросетями, их повреждение, нарушение правил раскрытия информации о положении дел на оптовых рынках мощности и электроэнергии, нарушение требований энергоэффективности и энергосбережения влекут за собой административную ответственность, согласно нормам Кодекса РФ об административных правонарушениях. Эта система общих требований также распространяется и на генерирующие объекты.
Для функционирующих объектов генерации законом установлены стимулирующие надбавки за продажу электроэнергии на оптовые рынки [8]. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта позволил И.О. Красновой прийти к выводу о том, что генерация электроэнергии на основе возобновляемых источников энергии отличается дороговизной, компенсация которой со стороны государств лишь незначительно снижает стоимость генерации [4]. К примеру, в Китае для внедрения возобновляемых источников энергии используются инвестиции из государственного бюджета, что позволяет государству занимать ведущее место на мировых рынках генерации электрической энергии [12]. В других технологиче-
ски развитых странах можно встретить в отрасли меры государственной финансовой поддержки генерирующих объектов, представленные налоговыми льготами и гарантиями по кредитам, то есть правовой режим объектов генерации определяют нормы бюджетного, гражданского и налогового законодательства [11]. Также анализ опыта развитых государств показывает, что на устойчивость правового режима генерирующих объектов может оказывать влияние природно-климатический фактор: ухудшение погоды способно нарушить планы по генерации мощностей электроэнергии, что влечет нарушение обязательств по энергопоставкам [1].
Обращение к мнению экспертов показывает, что в России государственная поддержка генерирующих объектов минимальна, и сводится установлению формальных правил, меняющих принципы функционирования рынка, и привлечения инвесторов в строительство генерирующих объектов. При этом без внимания остается большое количество нормативных и инвестиционных барьеров. То есть отсутствует система экономической поддержки субъектов генерации, как в зарубежных странах (льготные займы, переходный период, упрощение требований, упрощение льготных ставок, льготных таможенных пошлин, законодательная возможность продажи электроэнергии со стороны физических лиц) [2].
В то же время следует учитывать, что появление и применение новых способов генерации электроэнергии из возобновляемых источников подлежит государственному регулированию, так как применение хозяйствующими субъектами инноваций без согласия автора технологии влечет гражданско-правовые последствия. Решение проблемы требует заключения лицензионных соглашений. Однако, данное требование законодатель не определяет, как директивное. В России такие разработки активно внедряются в отрасль [9].
Особую группу актов правового регулирования работы объектов генерации энергии из возобновляемых источников составляют региональные правовые акты. В России лишь в трех регионах работает собственное законодательство, регулирующее оборот возобновляемой энергетики. Чаще всего законодательство регионов регулирует вопросы включения в конкурс генерирующих объектов в региональную программу развития электроэнергетики на 5-7 летний период, а также установление тарифов (Иркутская, Свердловская область, Башкортостан). При этом региональное правотворчество при определении правового режима генерирующих объектов может руководствоваться особенностями социально-экономического развития территории, и решать социальные, экологические и экономические вопросы с помо-
щью распределения энергоресурсов [10]. В данном контексте показательным является опыт Республики Тува. Учитываются в региональном законодательстве и поиски факторов, способных повысить роль возобновляемых источников энергии (Якутия, Краснодарский край). Выработка региональных правовых актов в области энергетики должна опираться на реальный спрос со стороны граждан и организаций, а также на необходимость решения практических задач в регионах [3]. Анализ опыта государственного регулирования в развитых странах показывает, что в них преобладает региональный принцип государственного реагирования возобновляемой энергетики.
Заключение
Подведение итогов статьи позволяет заключить, что особенности правового режима генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии, дифференцируются в зависимости от вида источника электроэнергии, а также от его локализации. Усложняет правовой подход к регенеративной энергетике классификация возобновляемых источников энергии. Действующее законодательство формирует правовые барьеры для развития регенеративной электроэнергетики в стране: такие принципы как энергоэффективность и энергосбережение без внедрения новых технологий реализовать в отрасли сложно.
С опорой на мнения исследователей и профильных экспертов следует признать, что современная российская правовая модель не учитывает особенности функционирования объектов генерации возобновляемых источников энергии, а больше ориентирована на преобладающие отрасли в топливно-энергетическом комплексе.
Обращение к профильным нормативно-правовым актам министерств и ведомств позволяет констатировать, что в целом правовой режим отрасли определяется не федеральными законами, а значительным массивов подзаконных актов. Анализ работ (Р.Н. Салиева, Е.М. Кологер-манская) показывает, что правовой режим не охватывает в полной мере полный цикл функционирования генерирующих объектов регенеративной электроэнергетики.
Комплекс объектов недвижимого имущества, способных генерировать энергию из регене-рационных источников следует определять как объекты генерации. Правовой режим таких объектов определяют такие элементы, как: критерии квалификации генерирующих объектов, порядок интеграции таких объектов в схемы регионального развития электроэнергетики, порядок подключения к электрическим сетям и устройствам энергопотребления, порядок локализации генерирующих объектов, учет в действующих реестрах и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
в реестрах планируемых в эксплуатацию генерируемых мощностей, признание генерирующих объектов как квалифицированных со стороны Ассоциации, а также отзыв их квалификации.
Сложным в практике является порядок получения земельного участка для размещения на нем генерирующих объектов. Установлено, что законодательство об административных правонарушениях не распространяется на генерирующие объекты, функционирующие на регенеративных источниках энергии.
Нерешенным в правовом поле вопросом, также определяющим правовой режим объектов генерации энергии из регенеративных источников, является проблема правового регулирования микрогенерирующих мощностей, внедрение которых усложняет отсутствие необходимой поддержки со стороны государства.
Региональное правотворчество также оказывает влияние на правовой режим генерирующих объектов регенерационной электроэнергетики. Однако, в отличие от федеральных нормативно-правовых актов, оно максимально учитывает специфику социально-экономического развития территории, и ориентируется на решение территориальных проблем посредством выработки механизмов распределения регенеративных энергоресурсов.
Перспективой дальнейших исследований являются вопросы конструирования эффективных правовых механизмов, устанавливающих правовой режим генерирующих объектов регенеративной электроэнергетики на основе передового зарубежного опыта правового регулирования.
Список литературы:
[1] Вальков В.А. Правовые формы и средства поддержки, внедрения возобновляемых источников энергии / В.А. Вальков // Гражданское право. 2022. №6. С.42-45.
[2] Кокорин А. Развитие ВИЭ в России: убрать препятствия, создать условия // Экология и право. 2018. №70. С.38-40.
[3] Игнатьева И.А. Правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии в субъектах Российской Федерации / И.А. Игнатьева // Право и бизнес. 2022. №2. С.27-35.
[4] Краснова И.О. Зарубежный опыт правового регулирования использования возобновляемых источников энергии / И.О. Краснова // Экологическое право. 2019. №4. С.23-29.
[5] Ланьшина Т. ВИЭ оптом и в розницу Российское законодательство в сфере возобновляемой энергетики / Т. Ланьшина // Экология и право. 2018. №70. С.34-38.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
[6] Правовое регулирование в сфере энергетики / Р.Н. Салиева, И.Р. Салиев, А.А. Попов [и др.]. Казань: Изд-во Акад. наук Республики Татарстан, 2015. 245 с.
[7] Приказ Минэнерго России от 29.07.2011 N 316 (ред. от 19.04.2012) «Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.11.2011 N 22236) // СПС Консультант. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_121372/ (дата обращения: 08.04.2023).
[8] Приказ Минэнерго России от 22 июля 2013 г. N 380 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов с установленной генерирующей мощностью не более 25 МВт, признанных квалифицированными объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, юридическим лицам, которым такие объекты принадлежат на праве собственности или на ином законном основании» (зарегистрировано в Минюсте России 1 ноября 2013 г. N 30287) // СПС Консультант. URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_121372/ (дата обращения: 08.04.2023).
[9] РусГидро разработало инновационный гибридный накопитель энергии // Официальный сайт ПАО «РусГидро». URL: http://www.rushydro. ru/press/news/115370.html (дата публикации:
06.04.2022).
[10] Указ Председателя Правительства Республики Тыва от 18 апреля 2003 г. N 287 «О внедрении нетрадиционных источников энергии» // Электронный фонд правовых и информационно-технических документов. URL: https://docs.cntd. ru/document/450277095 (дата обращения:
08.04.2023).
[11] National Technical Reports Library. Regulatory Impact Analysis for the Clean Power Plan Final Rule. URL: https://ntrl.ntis.gov/NTRL/ dashboard/searchResults/titleDetail/PB2016100072. xhtml (дата обращения: 08.04.2023).
[12] Zhenyu Zh., Ian Z., Leilei F., Zillante G. Impacts of renewable energy regulations on the structure of power generation in China - a critical analysis // Renewable energy. 2011. Vol. 36. Рр. 26.
Spisok literatury:
[1] Val'kov V.A. Pravovye formy i sredstva pod-derzhki, vnedreniya vozobnovlyaemyh istochnikov energii / V.A. Val'kov // Grazhdanskoe pravo. 2022. №6. S.42-45.
[2] Kokorin A. Razvitie VIE v Rossii: ubrat' prep-yatstviya, sozdat' usloviya // Ekologiya i pravo. 2018. №70. S.38-40.
[3] Ignat'eva I.A. Pravovoe regulirovanie ispol'zovaniya vozobnovlyaemyh istochnikov energii v sub"ektah Rossijskoj Federacii / I.A. Ignat'eva // Pravo i biznes. 2022. №2. S.27-35.
[4] Krasnova I.O. Zarubezhnyj opyt pravovogo regulirovaniya ispol'zovaniya vozobnovlyaemyh istochnikov energii / I.O. Krasnova // Ekologicheskoe pravo. 2019. №4. S.23-29.
[5] Lan'shina T. VIE optom i v roznicu Rossi-jskoe zakonodatel'stvo v sfere vozobnovlyaemoj energetiki / T. Lan'shina // Ekologiya i pravo. 2018. №70. S.34-38.
[6] Pravovoe regulirovanie v sfere energetiki / R.N. Salieva, I.R. Saliev, A.A. Popov [i dr.]. Kazan': Izd-vo Akad. nauk Respubliki Tatarstan, 2015. 245 s.
[7] Prikaz Minenergo Rossii ot 29.07.2011 N 316 (red. ot 19.04.2012) «Ob utverzhdenii skhemy razmeshcheniya generiruyushchih ob"ektov elektro-energetiki na osnove ispol'zovaniya vozobnovlyaemyh istochnikov energii na territorii Rossijskoj Federacii» (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 08.11.2011 N 22236) // SPS Konsul'tant. URL: https://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_121372/ (data obrashcheniya: 08.04.2023).
[8] Prikaz Minenergo Rossii ot 22 iyulya 2013 g. N 380 «Ob utverzhdenii Pravil predostavleniya iz fed-eral'nogo byudzheta subsidij v poryadke kompensacii stoimosti tekhnologicheskogo prisoedineniya gener-
iruyushchih ob"ektov s ustanovlennoj generiruyush-chej moshchnost'yu ne bolee 25 MVt, priznannyh kvalificirovannymi ob"ektami, funkcioniruyushchimi na osnove ispol'zovaniya vozobnovlyaemyh istoch-nikov energii, yuridicheskim licam, kotorym takie ob"ekty prinadlezhat na prave sobstvennosti ili na inom zakonnom osnovanii» (zaregistrirovano v Minyuste Rossii 1 noyabrya 2013 g. N 30287) // SPS Konsul'tant. URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_121372/ (data obrashcheniya: 08.04.2023).
[9] RusGidro razrabotalo innovacionnyj gibrid-nyj nakopitel' energii // Oficial'nyj sajt PAO «RusGidro». URL: http://www.rushydro.ru/press news/115370.html (data publikacii: 06.04.2022).
[10] Ukaz Predsedatelya Pravitel'stva Respubliki Tyva ot 18 aprelya 2003 g. N 287 «O vnedre-nii netradicionnyh istochnikov energii» // Elektron-nyj fond pravovyh i informacionno-tekhnicheskih dokumentov. URL: https://docs.cntd.ru/docu-ment/450277095 (data obrashcheniya: 08.04.2023).
[11] National Technical Reports Library. Regulatory Impact Analysis for the Clean Power Plan Final Rule. URL: https://ntrl.ntis.gov/NTRL/dashboard/ searchResults/titleDetail/PB2016100072.xhtml (data obrashcheniya: 08.04.2023).
[12] Zhenyu Zh., Ian Z., Leilei F., Zillante G. Impacts of renewable energy regulations on the structure of power generation in China - a critical analysis // Renewable energy. 2011. Vol. 36. Pr. 26.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2023
