CC BY
20
13(196) - 2011
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 316.42:338.46(571.56)
ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СЕКТОРЕ СОЦИАЛЬНЫХУСЛУГ СЕВЕРНОЙ ЭКОНОМИКИ
И. И. АРТАМОНОВ,
кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Тел. (4112)35-11-08 Институт региональной экономики Севера
Рассмотрены институциональные преобразования сектора социальных услуг северной экономики.
Ключевые слова: северная экономика, сектор социальных услуг, институциональные преобразования.
Современный уровень развития сектора социальных услуг северной экономики, качество и разнообразие предоставляемых услуг, их доступность для населения значительно отстают от существующих по Российской Федерации в целом. Это связано, во-первых, с природно-климатическими, отраслевыми и территориальными особенностями, во-вторых, произошли расширение контингента населения и изменение системы расселения, в-третьих, функционирующая в настоящее время сфера социальных услуг недостаточно мобильна и не отличается высокими параметрами конкурентоспособности, в-четвертых, государство оказалось не готово к переосмыслению функции сферы социальных услуг. В условиях инновационного социально-экономического развития регионы Севера вынуждены менять подходы к социальной политике, одним из важнейших направлений которой является сектор социальных услуг. Сектор социальных услуг северной экономики является одной из самых перспективных, быстроразвивающихся отраслей региональной экономики, ей принадле-
жит важная роль в совершенствовании и улучшении образа жизни, повышении материального и культурного благосостояния людей. Она позволяет экономить материальные, трудовые и финансовые ресурсы, увеличивает свободное время работника, повышает творческую содержательность их труда, сокращает нерациональные затраты вне рабочего времени, делает жизнь людей более комфортной и приятной.
Вопросы социальной политики и развития социальной сферы в регионах Севера Российской Федерации изучаются многими исследователями, среди которых выделяются работы А. Аверина, Н. Волгина, А. Гранберга, Н. Зубаревич, Е. Егорова, И. Ильина, В. Лаженцева, А. Пилясоваи др. [1—7, 10—12]. Научное сообщество зарубежного Севера также включено в проблематику социальной политики. Это подтверждается успешным мировым опытом функционирования сектора социальных услуг, актуализирующимся поиском новых подходов в формировании социальной политики в условиях постиндустриального общества, позволяющего совмещать государственные и негосударственные усилия в решении острых социальных проблем через сферу социальных услуг [2, 8,11,14]. Социально-экономический спектр целей региональной социальной политики раскрывается через следующие формулировки: «... поддержание
существующего характера расселения и достижения равенства условий жизни во всех районах страны», «... предотвращение оттока населения из северных регионов» (Норвегия); «... предоставление равных возможностей населению в области доступа к товарам и услугам вне зависимости от места проживания» (Канада); «... создание и поддержание равных условий для бизнеса» (США); «... выравнивание уровня социально-экономического развития, обеспечение экономического роста и повышение занятости населения» (Финляндия); «... совершенствование условий для развития в регионах и повышение благосостояния населения» (Швеция) [9, 10, 13].
Особый интерес вызывают возможные варианты предоставления социальных услуг населению, в том числе путем поиска новых механизмов взаимодействия государственного и частного секторов в этой области. В связи с этим будет полезно изучение международного опыта в области альтернативного предоставления услуг (термин этот канадский, но получил широкое распространение в зарубежных странах). Альтернативное предоставление услуг подразумевает поиск новых адекватных форм и структур, включающих партнерства с другими уровнями государственного сектора и негосударственным сектором. Цель этого поиска состоит в улучшении качества реализации государственных программ и в оптимизации предоставления услуг населению. Его возможными результатами могут стать:
• менее дорогостоящее и более адекватное предоставление услуг гражданам;
• изменения в организационной культуре и практике управления, способствующие повышению эффективности организаций;
• наделение руководителей организаций государственного сектора большими полномочиями, что физически приближает уровень принятия решений к месту предоставления услуг — к соответствующим населенным пунктам и гражданам.
В Республике Саха (Якутия) актуальной является проблема трансформации региональной экономики, обусловленная изменениями в отраслевой и территориальной структурах, связанными с переходом к рыночным методам хозяйствования. Рыночные методы хозяйствования влекут за собой изменения в экономике и социальной сфере республики. В качестве основных проблемных аспектов институциональных преобразований экономики и социальной сферы республики можно выделить следующие [3, 4, 5]:
• повышение человеческого потенциала, включающее обеспечение расширенного воспроизводства населения, образовательную и профессиональную подготовку, духовное и физическое развитие человека;
• расширенное воспроизводство и повышение конкурентоспособности экономики на основе государственного стимулирования, поддержки инновационного сектора и малого бизнеса, обеспечения комплексности производства и сферы услуг;
• совершенствование территориальной и отраслевой структур, обеспечивающее укрепление систем производства и расселения, сближение уровней социально-экономического развития различных районов и поселений, создание особых зон — «точек» роста экономики. Развитие социальных услуг складывается из
двухчастей [3,10,11]: «общесеверной» и собственно «республиканской», отражающей специфику региона. Решение «общесеверных» социальных проблем происходит в основном на основе общей модели, характерной для всех регионов Севера, а также за счет тесного взаимодействия между органами государственной власти, местного самоуправления и крупными предприятиями. На основе частно-государственного партнерства в южной и западной частях Якутии (соглашения и договоры с компаниями АЛРОСА, Сургутнефтегаз, Газпром, «Мечел», «Полюс Золота» и др.) осуществляются компенсационные и природоохранные мероприятия, реконструкция жилья и систем жизнеобеспечения, решаются вопросы трудоустройства оседлого населения на территориях проживания коренных народов, принимаются региональные законы, обеспечивающие сохранение и развитие традиционного хозяйствования коренных народов. Тенденции и закономерности развития социальной ответственности бизнеса проявляются:
• в расширении социальных программ (социальные выплаты, охрана труда, снижение рисков профессиональных заболеваний, социальные гарантии, влияющие на повышение уровня жизни населения);
• в повышении уровня транспарентности и доступности информации о социальных и экологических последствиях деятельности компании;
• в развитии и совершенствовании обратной связи и контроля за эффективностью использования выделяемых на социальные нужды населения средств.
Очевидно, что взаимодействие государства и бизнеса в форме государственно-частного партнерства должно базироваться на основе совершенствования нормативно-правового регулирования, а это становится возможным только при доступности и достоверности информации о деятельности компаний и реальных процессах в экономике и социальной сфере региона.
«Республиканская» часть составляющей определяется тем, что на территории Якутии развитие сектора социальных услуг необходимо развивать с учетом следующих проблем:
• расселения — депопуляция, мелкоселенность, поляризация;
• финансирования — распыление средств, недофинансирование, избыточность сетей;
• организации взаимодействия — ведомственная разобщенность, административные барьеры, разграничение полномочий;
• управления — институциональный дисбаланс, отраслевой подход к управлению территориями;
• инфраструктуры — слабое развитие транспорт-ныхсетей, коммуникаций, современной связи. Указанные проблемы способствует возникновению малочисленных учреждений, что неоправданно повышает издержки на содержание этих учреждений. Сектор социальных услуг начинает выполнять не свойственные ему системообразующие функции. В улусах республики различные тенденции развития сектора социальных услуг, например, в городах и крупных райцентрах, осуществляются в большей мере специализированными учреждениями социальной сферы, а в сельской местности, наоборот, учреждения интегрируются в единый многофункциональный социальный комплекс. В этой связи важной задачей развития сектора социальных услуг является проведение институциональных изменений в секторе социальных услуг в улусах Республики Саха (Якутия). Они должны проводиться таким образом, чтобы управляемость учреждениями социальной сферы не снижалась по сравнению с существующим уровнем. Исходя из этого, представляется, что развитие сектора социальных услуг в республике должно заключаться в следующем: «нормированию» подлежат не сетевые показатели развития социальной сферы как таковые, а удовлетворение в полном объеме потребностей в определенном круге услуг; финансирование должно производиться как за счет средств федерального и республиканского бюджетов, так и за счет местных бюджетов муниципальных образований; дополнительное финансирование возможно также за счет внебюджетных источников.
Реструктуризация и оптимизация сети учреждений и организаций сферы социальных услуг должны обеспечить равный доступ к качественному образованию, здравоохранению и культуре всех граждан республики, независимо места проживания, а также более рациональное использование материальных и интеллектуальных ресурсов.
При обосновании моделей и механизмов создания и функционирования в условиях Севера учреждений и организаций сектора социальных услуг нужно отметить два фактора, способствующих легитимизации появляющихся в ходе реструктуризации социальных услуг новых моделей учреждений, которые облегчают эту работу. Во-первых, это демократизм социального законодательства на уровне федеральных и республиканских законов и подзаконных актов, предоставляющий значительную свободу действий по реструктуризации сети учреждений социальной сферы на местах; во-вторых, высокая степень автономии самих учреждений социальных услуг, наделенных правами юридического лица и хозяйствующего субъекта, и самостоятельности органов местного самоуправления. При этом можно выделить основной путь правового оформления взаимодействий как для специализированного учреждения, так и для учреждения многофункционального назначения, установление правоотношений между участниками взаимодействия посредством частно-правовых инструментов, т. е. в договорном порядке.
Доступность и качество социальных услуг можно обеспечить путем построения рациональной сети учреждений, отвечающей запросам реальных социальных заказчиков. Процесс построения сети осуществляется посредством организации сетевого взаимодействия учреждений сферы социальных услуг, в рамках которых увеличиваются многообразие предоставляемых социальных услуг и совокупный объем ресурсов взаимодействующих учреждений. В соответствии с российским законодательством интеграция и кооперирование межпоселковых и межрайонных учреждений и организаций, оказывающих социальные услуги, могут широко использоваться в качестве правовых инструментов обеспечения комплексных социальных услуг населению. Анализируя и обобщая опыт создания и функционирования сектора социальных услуг, интегрирующего различные виды, уровни и формы социальных услуг, можно выделить следующие модели комплексов сферы социальных услуг: • комплекс на ассоциативной основе — обеспечивается за счет согласования усилий раз-
личных юридических лиц и создается, как правило, на основании постановления главы муниципального района;
• комплекс на административной основе, представляющий собой единое юридическое лицо, вокруг которого сосредоточивается деятельность всей социальной сферы муниципального района или села с целью рационального использования бюджетных средств и ликвидации дублирования в работе;
• социальный консорциум — модель, построенная на кооперации группы учреждений и организаций сферы услуг с целью обеспечения индивидуальных социальных услуг, качества и доступности социальных услуг. Институциональные преобразования в северной экономике затронули не только экономическую, но и социальную сферу. Для Республики Саха (Якутия), по всей видимости, необходимо будет разработать специальный порядок организации и преобразования учреждений сферы социальных услуг в новые организационно-правовые формы, которые позволят вписать реально сформировавшееся разнообразие стратегий в логику социально-экономического развития поселения, муниципального образования. В свою очередь, преобразование учреждений в новые организационно-правовые формы предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются государственное (муниципальное) задание и нормативно-подушевое финансирование.
Новые институциональные подходы к развитию социальных услуг, реализуемые в условиях перехода к рыночным отношениям, потребуют регулирования сектора социальных услуг как комплекса с четко определенным целевым назначением всех его составляющих. Предлагается следующая схема их применения: в республиканском бюджете будет изначально заложена сумма финансовых обязательств республики по содержанию, определенная на основе гарантированных минимумов социально-бытовых, социально-духовных и социально-оздоровительных услуг. Полученная таким образом сумма расходов бюджета должна рассматриваться как минимальная и не подлежащая сокращению. Дополнительно в инвестиционный бюджет развития должны быть заложены расходы, обеспечивающие повышение уровня материально-технического состояния объектов социальных услуг. Из федерального бюджета регионам могут выделяться целевые социальные инвестиционные субвенции. Ответственность за разработку и реализацию соответствующих проектов
несут региональные власти, а федеральный бюджет оказывает поддержку в форме долевого участия в их финансировании в зависимости от типа улуса, потенциала и уровня развития сектора социальных услуг: Для повышения эффективности сектора социальных услуг требуется существенно реформировать их организационно-экономический механизм. Основные черты существующего ныне механизма были спроектированы в расчете на практически полное государственное финансирование и ориентированы главным образом на обеспечение контроля над распределением государственных средств и услуг. Этому соответствует, с одной стороны, ограниченность прав учреждений, а с другой — крайняя слабость регуляторов рыночных отношений. Улучшение государственного финансирования необходимо, но в обозримой перспективе недостижима ситуация, в расчете на которую проектировались сугубо распределительные механизмы. Альтернативой им может служить модель, непосредственно ориентированная не на распределение, а прежде всего на высокую эффективность производства услуг и на этой основе — их широкую доступность. В рамках такой модели организация, предоставляющая услуги, является самостоятельной производственной единицей, которой свойственно формировать свою стратегию. Соответственно, государственное и муниципальное финансирование должно стать стимулом, ориентирующим производителей как на эффективное производство, так и на социально предпочтительное распределение услуг:
Для достижения социально-экономических результатов необходимы выбор эффективной схемы развития сектора социальных услуг северной экономики и проведение региональной социальной политики, направленной на жизнеобеспечение населения в этих регионах. Нужен сценарный подход к поиску новой парадигмы развития социальных услуг в существующей социально-экономической ситуации, обусловленной сложностью перехода к рыночным методам управления. Задача институциональных преобразований в секторе социальных услуг северной экономики — одна из наиболее трудно решаемых в ходе реформ, проводимых в республике. Пока можно говорить лишь об общих принципах, которыми, как представляется, следуетруководство-ваться, строя политикуреспублики в этой области. Учитывая, что развитие сектора социальных услуг на территории республики связано с распределением финансовых и материальных ресурсов, следует осуществлять анализ и прогнозирование в рамках территориальных структур. Такой подход на основе анализа уровней социально-экономического
развития различных групп улусов в рамках республики позволит сформировать научно обоснованные приоритеты развития сектора социальных услуг северной экономики на перспективный период.
Список литературы
1. Аверин А. Н. Социальные проблемы развития северныхрегионов. М.: Изд-во РАГС, 2005.
2. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ-ВШЭ, 2001.
3. Егоров Е.Г. Стратегия модернизации экономики Республики Саха. Новосибирск: Наука, 2001.
4. Егоров Е. Г. Якутия: Размещение производи-тельныхсил. Новосибирск: Наука, 2005.
5. Егоров Е. Г. Север России: экономика, политика, наука. Якутск: Сахаполиграфиздат, 2006.
6. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Едиториал УРСС, 2003.
7. Ильин И. А. Социальное строительство на территории России. М.: Наука, 2006.
8. Кликич Л. М. Эволюция сферы услуг: неравновесный подход. М.: Изд-во МСХА, 2004.
9. Ларина Н. И., Киселъников А. А. Региональная политика в странах с рыночной экономикой. М.: Экономика, 1998.
10. Пилясов А.Н. Северная периферия на пути к экономике знания: и последние станут первыми. М.: КД Либроком, 2009.
11. Север: проблемы периферийной территории / отв. ред. В.Н. Лаженцев. Сыктывкар, 2007.
12. Социальная политика / под общ. ред. проф. Н. А. Волгина. М.: РАГС, 2002.
13. Социальное рыночное хозяйство: концепции, практический опыт и перспективы применения в России / под общ. ред. Р. М. Нуреева. М.: ТЕИС, 2007.
14. СтиглицДж. Ю. Экономика государственного сектора/пер. с англ. М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
