CC BY
52
УДК 338.4:633.1
Ю.А. Широков
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исследуются современные проблемы функционирования частногосударственного партнерства в Российской Федерации. Даётся анализ сложившейся ситуации при использовании этой организационной формы. Характеризуются сложности для государства и бизнеса в процессе взаимодействия в рамках частно-государственного партнёрства.
Частно-государственное партнерство.
Yu.A. Shirokov PRIVATE-STATE PARTNERSHIP FUNCTIONING FEATURES IN RUSSIAN FEDERATION
Modern problems of functioning of the private-state partnership in Russian Federation are researched in the article. The analysis of the developed situation is given at use of this organizational form. Complexities for the state and business during interaction within the limits of the private-state partnership are characterized.
The private-state partnership.
В последние годы во многих странах мира происходят значительные изменения в отраслях, которые до этого находились в государственной собственности и управлении. Власти все активнее привлекают частный бизнес к решению стратегически важных для государства задач. Механизм частно-государственного партнерства (ЧГП) предоставляет такую возможность и Россия не стала исключением. В госбюджете, как правило, нет достаточных средств для развития стратегически значимых предприятий. Чтобы разрешить эту проблему, в хозяйственной практике за рубежом используют ЧГП. Это представляет собой объединение ресурсов государства, с его потенциалом собственности, и бизнеса, располагающего средствами для инвестиций. Частный сектор может вложить в качестве своей «доли» в партнерство финансовые ресурсы, управленческие навыки и опыт. Каждый такой альянс государства и бизнеса создается на срок реализации конкретного проекта в самых различных сферах деятельности. ЧГП распространено от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг.
В России уже сложилась определенная практика ЧГП. Проекты реализуют главным образом на региональном уровне. Государство принимает на себя значительную часть проектных рисков. Возвратные выплаты инвестору произведенных им затрат осуществляются с привлечением бюджетных средств. Риски эксплуатации не влияют на возвратное финансирование. Проекты ЧГП частично реализуют в форме утверждаемых Правительством РФ планов развития отдельных отраслей экономики и федеральных целевых программ. Инструменты частно-государственного партнерства используют в
развитии внешнеэкономических связей. Поддержку венчурного инвестирования государство осуществляет также с использованием механизмов ЧГП. В настоящее время роль основной формы частно-государственного партнерства приобретает концессия.
Чтобы партнерство было максимально эффективным, необходимо обеспечить взаимовыгодное сотрудничество между государственным и частным секторами.
Частный сектор получает наиболее полную свободу в принятии управленческих решений в рамках проекта. Между тем у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им договора и при возникновении необходимости защиты общественных интересов, так как инвестор получает право владеть объектом и эксплуатировать его, но остается он в собственности у государства.
Государство в последние 10-15 лет практически не восстанавливает и не развивает общественную инфраструктуру, являющуюся его собственностью. Потребность в инвестициях намного превышает возможности госбюджета. Ценовая конъюнктура на продукцию топливно-энергетического комплекса может измениться в неблагоприятную для РФ сторону. В такой ситуации наличие поддержки бизнеса необходимо. Посредством ЧГП государство может привлечь частные деньги для осуществления приоритетных проектов. Это даёт возможность повысить эффективность управления инфраструктурой, стимулировать развитие инноваций. При этом проекты ЧГП имеют максимальную отдачу на вложенные средства, а часть рисков государство передает частному сектору.
По своему определению, механизм ЧГП для бизнеса также привлекателен. Инвесторы получают возможность вкладывать деньги в капиталоемкие объекты и получать запланированную прибыль. Очевидно, каждая сторона проекта ЧГП стремится получить больше прав, одновременно стараясь минимизировать свои обязательства и риски. Поэтому необходимо, чтобы такое партнерство стало обоюдовыгодным для государства и для бизнеса.
В условиях развивающейся нормативно-правовой базы российские проекты ЧГП подвергаются ряду потенциальных финансовых, политических рисков. Они лежат в юридической сфере и связаны с участием в проектах государства. Согласно российскому законодательству расходы органов власти на исполнение финансовых обязательств должны быть заложены в бюджете. Иначе их исполнение незаконно. Для проекта, основным источником которого являются бюджетные средства, такая ситуация может привести к банкротству. В то же время бизнес боится вступать в партнерские отношения с государством из-за отсутствия доверия к нему. Должно быть налажено законодательное регулирование, способствующее снижению рисков для бизнеса. К сожалению, принятый закон о концессиях не гарантирует возврата инвестиций в случае невыполнения государством своих партнерских обязательств. Как отмечают инвесторы, закон о концессиях далек от совершенства. Согласно данному документу, правительство каждый год должно получать санкцию парламента на осуществление проектов в рамках ЧГП. Между тем многие из них рассчитаны на 30 или более лет. Кроме того, закон затрудняет передачу активов под контроль инвесторов в случае, если правительство нарушит свои обязательства. Существует опасность, что тендеры по многомиллиардным проектам в рамках ЧГП будут проводиться в условиях непрозрачности. Есть угроза, что наиболее выгодные заказы достанутся компаниям, связанными с государством. Участие в российских проектах частно-государственного партнерства содержит гораздо больше рисков для иностранных инвесторов. С другой стороны, по мнению многих западных фирм, инвестиционный климат в стране улучшился, и потенциальные прибыли от проектов перевешивают опасные тенденции.
Необходимо составить рейтинг российских проектов ЧГП, когда они войдут в стадию реализации и организации финансирования. Необходимо оценивать перспективы подобных проектов в РФ и анализировать риски. Появление рейтингов приведет к расширению инструментов финансирования ЧГП. Частные операторы смогут привлекать инвестиции не только через кредиты, но и через выпуск специальных ценных бумаг, как
это происходит на Западе. В настоящий момент основная проблема ЧГП - это потребность в долгосрочном финансировании. Концессии могут продолжаться десятки лет, а банки готовы кредитовать только на среднесрочную перспективу не более чем на 15 лет. Высокий рейтинг проекта поможет найти новых инвесторов. С помощью привлеченных средств проекты удастся завершить, даже если из них выйдет государство.
Необходимо признать, что единого определения и понимания ЧГП до сих пор не сложилось даже в тех странах, где оно зародилось и развивается достаточно успешно. В связи с этим можно говорить лишь о тех или иных подходах к определению данного института общественных отношений. При этом необходимо учитывать условия, в которых данное явление возникает в той или иной стране.
Частно-государственное партнерство (ЧГП) в инновационной сфере - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и областей научных исследований.
В РФ и во всем мире ЧГП в сфере инноваций возникает по инициативе государства из-за его доминирующей заинтересованности в инновационном развитии экономики страны.
Создание партнерства государства и частного бизнеса будет ключевым моментом для дальнейшего развития России. Создание благоприятных условий для развития ЧГП в инновационной сфере требует принятия соответствующих нормативных правовых актов. Таким образом, необходимо формирование целой отрасли законодательства, регулирующей инновационную деятельность в целом и вопросы частно-государственного партнерства.
Следует отметить, что партнерство государства и частного бизнеса обеспечивает большую отдачу от финансирования научных исследований. Кроме того, это позволяет успешно решать вопросы дальнейшей коммерциализации их результатов.
Для современного состояния инновационной активности характерно, что по уровню развития инновационной инфраструктуры Российская Федерация заметно отстает от развитых стран. В связи с этим, естественно, отмечается низкий уровень интеграции в мировую инновационную систему. На рынке высоких технологий редко появляется готовый отечественный инновационный продукт, привлекающий внимание инвесторов и покупателей. Поэтому в РФ очень осторожно поступают средства венчурных организаций.
Средние и малые предприятия малоактивны в инновационной сфере из-за отсутствия специалистов в этой области, инновационной инфраструктуры, недостаточного финансирования внедрения разработок и т.д.
Создание и усовершенствование инновационной продукции, её освоение в наукоемких высокотехнологичных отраслях нельзя рассматривать как предпринимательскую деятельность в строгом значении. На этих стадиях нет явных и устойчивых источников получения прибыли, поэтому участие в них предпринимателей -явление весьма редкое. Специфичны роль и место в этих вопросах государства.
Государству в отличие от предпринимательской деятельности необходимо участвовать в инновационных процессах. Для этого необходимо быть организатором инновационной деятельности и разделять совместно с инвестором первоначальные риски разработки и создания новой наукоемкой продукции.
Следует отметить, что активное участие государства в инновационной деятельности приведет к усложнению процесса вывода новой продукции на внешние рынки, потому что это может рассматриваться как дотирование отечественного производителя.
В стране при определении принципов и механизмов организации ЧГП не проводится исследование нормативно-правовых основ в области инновационной деятельности. В действующем Налоговом кодексе РФ не предусмотрено прямое
стимулирование деятельности научно-производственных и инновационных организаций. Отсутствует также и стимулирование потребителей наукоемкой продукции, поскольку именно они формируют спрос на нее. Необходимо отметить полное отсутствие налоговых льгот для реального сектора экономики, как потребителя объектов интеллектуальной собственности. В течение 2007 и 2008 годов были подготовлены изменения и дополнения в законодательство с целью стимулирования инновационной деятельности и внедрения в производство наукоемких технологий.
В РФ уже реализуются проекты государственного значения, которые можно идентифицировать как организационно-правовые предпосылки для проектов частногосударственного партнерства.
К этим проектам можно отнести и создаваемые при поддержке государства инновационно-технологические центры, технопарки и т. п.
Таким образом, частно-государственное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР.
На сегодняшний день уже наметились тенденции по использованию механизма частно-государственного партнерства в экономическом развитии страны. В числе первых направлений определены транспорт, энергетика, инновационная система.
В настоящее время конкуренция в инновационной сфере означает борьбу за вывод на рынок полностью готовых продуктов. Можно нанять высококвалифицированных менеджеров, найти источники финансирования, однако поиск конкурентных технологий является главной задачей. Все инновационные проекты строятся на условиях разделения рисков между его участниками. Каждый участник проекта должен иметь высочайший уровень профессионализма в своей сфере. Во всем мире главный координатор проекта занимается только сборкой, логистикой и продажами, а все остальное передается малому и среднему бизнесу. Это мировая тенденция и необходимо ей следовать, чтобы РФ могла выпускать конкурентоспособную продукцию.
Формируется новая сеть деловых институтов, которая будет контролировать процесс дальнейшего развития мировой экономики. Именно в этой сети будут делиться ресурсы, анализироваться и приниматься решения. Необходимо встроить в эту систему российский бизнес, чтобы иметь возможность вписаться в будущую систему хозяйственных связей с пользой для себя.
С другой стороны, период перестройки мировой деловой сети наиболее благоприятен для вступления туда первых членов. Крупные корпорации, устойчивые в годы подъема, сегодня в состоянии неопределенности и открыты для обсуждения новых возможностей. Таким образом, у российского бизнеса есть шанс оказаться включенным в формирующийся глобальный институт влияния.
Существующие сегодня в России источники финансирования инноваций немногочисленны и скудны. До сих пор основным источником финансирования инноваций в промышленности были и остаются собственные средства предприятий. Несмотря на то, что своих средств недостаточно, использование предприятиями собственных средств происходит потому, что других источников мало или их сложно получить. В странах с развитой экономикой довольно значительную долю в финансировании инноваций в корпоративном секторе занимают собственные корпоративные фонды.
Создающиеся венчурные структуры ориентированы на работу с бизнесами, находящимися на самых ранних стадиях инновационной деятельности. Иногда инвесторы готовы рассматривать даже инвестиционные проекты, не оформленные в виде бизнеса. Малый бизнес определяет философию инновационного развития общества в силу его многочисленности. Если все хозяйствующие субъекты квалифицировать по европейской методике, то в РФ на сегодняшний день из всех хозяйствующих субъектов: 6% крупных
предприятий, 30% средних, 10% малых предприятий, 54% ПБОЮЛ. Поэтому партнерство государства и частных предприятий - это, прежде всего, партнерство государства, малого и среднего бизнеса и индивидуальных предпринимателей.
В настоящее время остро обозначилась проблема подготовки кадров для малого бизнеса - менеджеров, маркетологов, бухгалтеров. Также требует пересмотра ошибочная позиция, когда предпринимались попытки научить ученого инновационному бизнесу. Управлять интеллектуальной собственностью должны квалифицированные специалисты и в настоящее время страна испытывает в них потребность. Учебные программы во многих учебных заведениях по подготовке инновационных менеджеров не могут быть реализованы по причине отсутствия соответствующих преподавателей. Возможно, сложится ситуация, когда центры трансфера технологий будут созданы, но они не смогут функционировать из-за отсутствия специалистов.
Как показывает мировой опыт, инновационное развитие не может быть всецело связано с государственным бюджетом. Такое развитие в основном должно определяться спросом на исследования и разработки со стороны частного сектора экономики.
В настоящее время в большинстве стран мира финансирование науки на две трети происходит за счет частных средств, на треть - за счет средств государства.
Одним из способов привлечения частного бизнеса в инновационную сферу является создание частно-государственных партнерств в инновационной сфере. Это позволяет разделить государству совместно с инвестором первоначальные риски. В России до последнего времени отсутствовали такие партнерства. Первые примеры возникли в ходе реализации федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002-2006 годы. Целью было привлечение новых инвесторов и частного бизнеса к участию в программе в сочетании с усилением их роли в выработке и принятии решений.
К настоящему времени необходимая инфраструктура инновационной системы уже в основном сформирована. Такие её элементы, как «бизнес-инкубаторы», технопарки, инновационно-технологические центры, центры трансфера технологий уже существуют в необходимом количестве. Дальнейшее развитие инфраструктуры должно идти по пути активного привлечения частного бизнеса. В первую очередь, потенциальным инвесторам необходимо использовать возможности, предоставляемые для инвестирования в создание и использование научно-технических разработок.
В силу практической безальтернативности инновационного пути, необходимо развивать ЧГП для выбора форм и методов технологического развития с целью выработки правильной инновационной политики и оптимальной стратегии ее осуществления. Использование этих возможностей позволит создать основу экономического роста и построить современную экономику, сохранить свой статус в ряду экономически развитых стран.
Широков Юрий Алексеевич - Shirokov Yuriy Alekseyevich -
аспирант Graduate Student of the Institute
Института аграрных проблем РАН, of Agrarian Problems of RAS, Saratov
г. Саратов
Статья поступила в редакцию 27.06.08, принята к опубликованию 05.09.08
