CC BY
61
УДК 342.951 ББК 64.401
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОРА МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В РЯДЕ СТРАН ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО
СОЮЗА
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: 203.019@mail.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена особенностям реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в государствах — членах Евразийского экономического союза как части миграционной деятельности государств. Ключевые слова: свобода передвижения, миграция, реализация, Евразийский экономический союз.
Annotation. The article is devoted to the peculiarities of the realization of the right to freedom of movement, choice of place of stay and residence in member States of the Eurasian economic Union as part of the migration the activities of States. Keywords: freedom of movement, migration, implementation, of the Eurasian economic Union.
Взаимодействие международной и национальных правовых систем в сфере регулирования права на свободу передвижения предопределяется наличием в обеих системах общей основы, гарантирующей рассматриваемое право.
В рамках развития региональных интеграционных процессов и усилением взаимозависимости государств, представляется актуальным рассмотрение особенностей реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в регионе, образуемом территориями государств-участников Евразийского экономического союза.
Анализ особенностей правового регулирования миграционных процессов, в том числе права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в регионе, образуемом территорией стран, входящих в ЕАЭС, следует начать с общего обзора миграционной ситуации, сформировавшейся во всех входящих в организацию странах. Миграционные процессы в рамках
ЕАЭС характеризуются особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющими говорить о перемещениях населения между странами ЕАЭС как об особой миграционной системе. О некоторых характеристиках этой системы следует сказать вначале.
Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи сложились между Россией и государствами Центральной Азии. Причем если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то все остальные республики являются поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы, в первую очередь в Россию, во вторую — в Казахстан.
Политическая история и тесные социально-экономические связи предопределили формирование устойчивой миграционной системы именно между постсоветскими государствами1. Статистика трансграничной миграции в пределах ЕАЭС на постоянное место жительства (имен-
но этот показатель является основным в миграционной статистике всех постсоветских государств) свидетельствует, например, о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени из России. Кыргызстан имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. В Россию на постоянное место жительства прибывают в достаточно больших количествах переселенцы из всех без исключения стран Центральной Азии, но первенство все же держит Узбекистан и Казахстан. Население, выбывающее из России и направляющееся в страны ближнего зарубежья, переезжает преимущественно в Казахстан.
Во все противоречия в Центральной Азии неизбежно оказывается вовлеченной и Россия. Это обусловлено, во-первых, тем, что Россия инвестирует значительные средства в транспортно-энергетические системы во всех без исключения странах региона, а во-вторых, обеспокоенностью статусом русского языка в государствах Центральной Азии. Согласно Конституциям постсоветских азиатских республик в настоящее время в качестве официального языка русский язык используется в Казахстане и Кыргызстане.
Что касается правового регулирования миграционных процессов в странах ЕАЭС, и в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, то государства этих стран неоднозначны в решении этого вопроса. Как показывает практика, рассматриваемое право закреплено в большинстве Конституций стран ЕАЭС, однако, вместе с тем, в этих государствах принимаются нормативные правовые акты, которые стремятся его ограничить. Рассмотрим данный вопрос подробнее.
К сожалению, в России в настоящее время отсутствует системность в осуществлении законодательного обеспечения права на свободу передвижения с учетом необходимости защиты прав граждан и интересов государства. Мы считаем, что данное обстоятельство является очередным подтверждением целесообразности разграничения права на свободу передвижения и права на свободу выбора места пребывания и жительства. Данное действие позволило бы обеспечить системный подход к регулированию свободы передвижения, не нарушающий и не затрагивающий другие права и свободы граждан2.
Свобода передвижения в Белорусском законодательстве зафиксирована в Конституции Республики Беларусь (ст. 30). Согласно Конституции Республики Беларусь ее территория является естественным условием существования и пространственным пределом
самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь (ст. 9). Уже это определение (а не только ст. 30 Конституции, на которую обычно ссылаются в литературе, когда касаются вопроса о свободе передвижения и выбора места жительства) дает правовую основу для утверждения о естественном характере данной свободы3.
Действующее миграционное законодательство Республики Казахстан характеризуется тем, что большой пласт миграционных вопросов остался не охваченным принятыми законами. Вопросы въезда, пребывания в Республике Казахстан, выезда из нее, оформления документов на право временного и постоянного пребывания в республике и многие другие регулируются постановлениями Правительства, приказами Министерства внутренних дел, инструкциями различных министерств и ведомств. Среди них постановление Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года «Отдельные вопросы правового регулирования пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан»; инструкция «О порядке применения Правил въезда и пребывания иностранных граждан на территории РК, а также их выезда из РК», инструкция «О выдаче органами внутренних дел разрешений для выезда на постоянное жительство за пределы РК» и многие другие. По самым приблизительным подсчетам общее количество подзаконных документов, регулирующих отношения в области миграции, превышает 200. Некоторые подзаконные акты содержат в себе ограничения прав и свобод иностранцев на территории Республики Казахстан, что является нарушением статьи 39 Конституции РК, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения»4.
Ограничением права на свободу передвижения по территории Казахстана остается существующий в Казахстане институт обязательной регистрации по месту жительства, доставшийся в наследство от советской паспортной системы и режима прописки. Важно отметить, что вопросы социального обеспечения, реализация избирательного права, права на выезд из Казахстана и другие находятся в зависимости от института регистрации.
Похожая ситуация складывается в Кыргызской Республике. В статье 14 Конституции Кыргызской Республики закреплено право граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Кыргызской Республики5. Однако государство в принимаемых законах и издаваемых
приказах министерств и ведомств тут же стремится ограничить это право. Подтверждением это является принятие Закона «О внутренней миграции»6 от 30 июля 2002 года, о коем и пойдёт речь.
Согласно пункту 3 ст. 13 указанного Закона, граждане, временно выбывшие из постоянного места жительства в другую местность на срок свыше 45 календарных дней без снятия с регистрационного учета по месту жительства, подлежат регистрации по месту пребывания.
Кроме того, этот же Закон предусматривает (ст. 6), что каждый гражданин Кыргызской Республики в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами Кыргызской Республики по правам человека имеет право на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания на всей территории Кыргызстана.
Интересно заметить, что одним из принципов регулирования внутренней миграции в Кыргызской Республике на основании данного Закона является обеспечение закрепленных в Конституции Кыргызской Республики прав человека, и в частности, прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения, на личную свободу и безопасность.
Иными словами, прослеживается своего рода непоследовательность — с одной стороны государство признаёт право на свободу передвижения, закрепляя данное право в Конституции, с другой стороны ограничивает его посредством принятия иных нормативных правовых актов.
В редакции Конституции Кыргызской Республики от 18 февраля 2003 право на свободу передвижения закреплялось в пункте 8 статьи 16. Вероятно, законодатель в то время, учитывая наличие действующего Закона, ограничивающего данное право, либо не исключая необходимость его ограничения в будущем, в этом же пункте указал, что ограничение указанных прав допускается только на основании закона.
Однако в действующей же от 23 октября 2007 года редакции Конституции Кыргызской Республики отсутствует ссылка на возможность ограничения данного права. Это ставит под сомнение соответствие Закона «О внутренней миграции» нормам действующей Конституции Кыргызской Республики.
В то же время, право на свободу передвижения является одним из основных, естественных прав человека. Ограничивать его бессмысленно ввиду естественного побуждения каждого человека к передвижению и практической невозможности контролирования каждого шага человека.
Ограничение права на свободу передвижения может иметь обоснование лишь в некоторых исключи-
тельных случаях. Ограничение может быть обосновано в отношении пограничной зоны, закрытых военных городов и объектов, закрытых административно-территориальных образований, зон экологического бедствия и угроз природных (техногенных) катастроф, отдельных территорий и населенных пунктов с наличием опасности распространения массовых инфекционных заболеваний и отравления людей, территорий, где введено чрезвычайное или военное положение7. В остальном ограничение права на свободу передвижения граждан выходит за рамки, как необходимости, так и возможности его контролирования.
Таким образом, государство легко упрощает режим пребывания в Кыргызской Республике для граждан иностранных государств, мотивируя это либерализацией отношений, поддержкой и развитием туризма, добрососедскими отношениями, привлечением иностранных инвестиций, и принимает соответствующие Постановления и подписывает Межправительственные соглашения. Однако в «интересах государственной безопасности», «охраны общественного порядка», «регулирования процессов внутренней миграции» либо других целей государство с лёгкостью ограничивает права передвижения по стране своих, родных граждан8.
Не сильно отличается ситуация в Республике Таджикистан — кандидате во вступлении в ЕАЭС. В настоящее время в Таджикистане до сих пор существует институт прописки как для граждан страны, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Для лиц без гражданства, для получения вида на жительство, лицо должно предоставить документ о временном проживании (регистрация) и/или разрешение родственников или знакомых о прописке. Институт прописки в Республике Таджикистан является наследием советского времени и нарушает права человека на свободу передвижения, предусмотренных Конституцией Республики Таджикистан9 и статей 12 Международного пакта о гражданских и политических правах10, который закрепляет права на свободу передвижения. Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права приобретения в собственность жилые помещения на территории Республики Таджикистан, что делает институт прописки для лиц без гражданства практически невозможным.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что сегодня миграционная проблематика еще только начинает входить в спектр приоритетных вопросов, подлежащих политическому регулированию в рамках ЕАЭС. Однако, что при изучении права граждан на свободу передвижения в пределах рассматриваемого региона был выявлены ряд проблем, препятствующих реализа-
ции гражданами данного права.
Первая проблема связана с отсутствием единого законодательного акта в рамках ЕАЭС в сфере регулирования миграционных процессов, и в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это выражено, прежде всего, в несоответствии внутреннего законодательства стран-участниц ЕАЭС в сфере миграции Конституциям и международно-правовым актам, регулирующих право на свободу передвижения
Вторая проблема — во многих государствах, входящих в ЕАЭС, отсутствует самостоятельный орган власти, который был бы компетентен в решении вопросов в сфере миграции, исполнял бы функции государства в данной сфере (например, в Российской Федерации указанные функции исполняет Федеральная миграционная служба11). В настоящее время регулирование миграционных процессов в указанных странах осуществляется, в основном, органами внутренних дел. Сотрудники ОВД при осуществлении функций в сфере миграции руководствуются, в большинстве своем, внутренними приказами, инструкциями и распоряжениями, а последние нередко противоречат Конституциям и международно-правовым актам.
Решение изложенных основных проблем видится в совершенствовании законодательной базы стран-членов ЕАЭС в сфере регулирования права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Для этого необходимо принять единый
согласованный комплексный нормативный правовой акт, который бы регулировал рассматриваемое право в рамках ЕАЭС (международное соглашение, договор, концепция и др.), а так же создание самостоятельного органа по вопросам миграции, который исполнял бы функции по разработке политических основ регулирования миграционных процессов в регионе.
1 Конституционное право России / под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С.279.
2 Конституционное право России / под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С.282.
3 Чудаков М. Ф. Избирательный процесс: понятие и основные стадии. Минск, 2001. С. 24.
4 Конституция Республики Казахстан 1995 года. - Конституции государств-участников СНГ. - М. - 1999.
5 Конституция Кыргызской Республики 2010 года. Принята всенародным голосованием 27 июня 2010 года.
6 Закон Кыргызской Республики от 16 октября 2002 года № 1447.
7 Конституция Кыргызской Республики 2010 года. Принята всенародным голосованием 27 июня 2010 года.
8 Международные акты о правах человека. Сборник документов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М., 1998.
9 Конституция Республики Таджикистан от 06 ноября 1994 года (ред. от 22 июня 2003 г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1991-1995 гг.
10 Международные акты о правах человека. Сборник документов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М., 1998.
11 Постановление Правительства Российской Федерации № 711 от 13 июля 2012 года «О вопросах Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2012. № 30, Ст. 4276.
