CC BY
151
| Малышев Е. А.
1 Некоторые аспекты гармонизации
5 законодательства государств — членов ЕврАзЭС
8 в сфере регулирования внешней трудовой
ш миграции
о
^ Малышев Евгений Александрович
т Калининградский филиал Санкт-Петербургского университета МВД России
^ Старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин и информационного обеспечения оз ОВД
ш Кандидат юридических наук, доцент e_malishev31@rambler.ru
РЕФЕРАТ
В статье рассматриваются современное состояние и перспективы гармонизации законодательства государств — членов ЕврАзЭС с учетом формирования Евразийского экономического союза. Автор раскрывает необходимость разработки типового проекта законодательного акта государств — членов ЕврАзЭС «О внешней трудовой миграции». Центральным звеном этого дискурса является свободное перемещение рабочей силы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
гармонизация законодательства, имплементация международно-правовых норм, государства — члены ЕврАзЭС, внешняя трудовая миграция, трудящийся-мигрант
Malishev E. A.
Some Aspects of the Harmonization of Legislation EurAsEC Member States in the Sphere of Regulation of External Labor Migration
Malishev Evgeny Aleksandrovich
Kaliningrad branch of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (Kaliningrad, Russian Federation)
Assistant Professor of the Chair of Administrative Legal Disciplines and Information Support of Ministry of Internal Affairs
PhD in Jurisprudence, Associate Professor e_malishev31@rambler.ru
ABSTRACT
In the article review concerns the current state and prospects of harmonization of legislation EurAsEC member states considering the formation of the Eurasian Economic Union. The author reveals the need to develop a model draft of a legislative act EurAsEC member states «On of external labor migration». The central element of this discourse is the free movement of labor.
KEYWORDS
harmonization of legislation, the implementation of international legal norms, EurAsEC member states, external labor migration, migrant worker
Миграционная ситуация в мире в условиях глобализации требует новых, современных подходов: чтобы потоки внешней трудовой миграции стали фактором, способствующим социально-экономическому развитию государств — членов Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС, Сообщество).
«Аксиологической и во многом праксиологической основой правовой глобализации являются имеющие всеобщее признание универсальные конституционные
ценности современной демократии, как общее достояние человеческой цивилиза- ^
ции. В их ряду — ценности свободы и прав человека, социальной справедливости ^
и равенства всех перед законом правового социального государства... и др.» т
[5, с. 253]. §:
ш
В настоящее время государственное управление в сфере внешней трудовой ^ миграции на любом уровне — глобальном, региональном или национальном — о представляет собой столь же широкое, сколь и полное пробелов правовое поле. ^
В государствах — членах ЕврАзЭС с обретением независимости и переходом на ^ рыночные отношения были проведены социально-экономические и политические ^ преобразования, которые повлекли изменения во всех сферах жизнедеятельности. ^ Одним из следствий таких трансформаций стали четко выраженные на территории < ЕврАзЭС потоки внешней трудовой миграции. ™
Внешняя трудовая миграция занимает особое место в системе многообразных миграционных потоков и неразрывно связана с реализацией двух основных конституционных прав каждого человека: 1) право на свободу занятости, в том числе и поиска работы за рубежом; 2) право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства.
Основной задачей ЕврАзЭС является сближение и гармонизация национальных законодательств. Таким образом, актуальными остаются вопросы имплементации международных договоров в национальное законодательство государств — членов ЕврАзЭС и обеспечение единообразного применения международных договоров в рамках Сообщества и Таможенного союза. Имплементация (англ. ¡тр!етеп!а^оп), в международном праве, — фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне. В ряде государств ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законодательства [2, с. 367-368].
Наиболее часто имплементация норм международного права на внутригосударственном уровне осуществляется с помощью таких способов, как инкорпорация, рецепция и отсылка. Конституция России, например, содержит принципиально важное положение, посвященное инкорпорации норм международного права в российскую правовую систему. В соответствии с Конституцией России (ч. 4 ст. 15), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
«Рецепция права — неизменный инструмент развития национального права. Она отражает тенденцию сближения правовых систем. Игнорирование иностранного права препятствует процессам гармонизации и унификации национальных законодательств» [3, с. 57].
Отметим, что рекомендации по гармонизации законодательства государств — членов ЕврАзЭС и предложения по введению в национальное законодательство унифицированных норм преследуют своей целью приведение их в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС. К сожалению, до настоящего времени до конца не выработаны общие принципы регулирования внешней трудовой миграции в государствах — членах ЕврАзЭС, а также отсутствует концепция миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции Сообщества.
Н. Г. Доронина констатирует: «.гармонизация законодательства является способом международно-договорной унификации права, основанным на обязательстве государства при разработке национального законодательства следовать определенному направлению (принципу) правового регулирования, сформулированному в международном соглашении» [1, с. 54]. Однако в рамках ЕврАзЭС прослеживается тенденция, когда не определены конкретные сроки реализации международных договорных норм. После подписания документов о них часто забывают.
^ Отметим, что подписанные 19 ноября 2010 г. в Санкт-Петербурге Соглашение
^ о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей1, предусматривающее
^ значительное упрощение порядка пребывания и осуществления трудовой деятель-
с! ности трудящимся-мигрантом на территориях государств сторон, и Соглашение о
ш „
^ сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих о государств2 стали первыми международными договорами, заключенными в фор-^ мате Единого экономического пространства (далее — ЕЭП), ориентированными на ^ упорядочение внешней трудовой миграции. Предметы регулирования обоих со-^ глашений выбраны не случайно — они отражают проблемные аспекты, являющие-^ ся приоритетными для государств — участников ЕЭП, которые также являются < государствами — членами Сообщества.
™ В ст. 1 Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей дается определение понятия «трудящийся-мигрант»: лицо, являющееся гражданином государства одной из сторон, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства другой стороны, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.
Таким образом, во-первых, с созданием Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России и началом функционирования Единого экономического пространства (январь 2012 г.) стала реальной свобода передвижения человеческого капитала и перспектива формирования общего рынка труда. Во-вторых, нормативно-правовая база стран Таможенного союза и Единого экономического пространства в сфере внешней трудовой миграции развивается, приводя к постепенной гармонизации их национального законодательства и формированию единой миграционной политики. Следующий этап евразийской интеграции — создание (2015 г.) Евразийского экономического союза.
Государствами — членами ЕврАзЭС осуществляется сотрудничество в сфере внешней трудовой миграции по следующим направлениям: а) создание единого рынка труда; б) гармонизация миграционного законодательства; в) создание межгосударственного банка данных о привлечении и использовании на национальных рынках труда трудящихся-мигрантов и т. д.
Безусловно, изо всех миграционных потоков на пространстве государств — членов ЕврАзЭС выделяется, прежде всего, поток внешней трудовой миграции граждан из стран Содружества Независимых Государств. Отметим, что в 2008 г. была принята Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов государств — участников Содружества Независимых Государств и членов их семей (далее — Конвенция). Данная Конвенция была подписана всеми государствами — членами ЕврАзЭС 14 ноября 2008 г., однако до сих пор не ратифицирована Российской Федерацией и Республикой Таджикистан.
В этой связи рассмотрим, насколько основные положения Конвенции получили развитие и интегрированы в национальное законодательство государств — членов ЕврАзЭС.
Сравнительный анализ миграционного законодательства государств — членов ЕврАзЭС позволит выявить существующие проблемы регулирования правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей в государствах Сообщества и определить перспективы по гармонизации миграционных законодательств этих стран.
1 О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей: Федеральный закон от 11.11.2011 № 186-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 18.07.2011. № 29. Ст. 4277.
2 О ратификации Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств: Федеральный закон от 11.11.2011 № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 18.07.2011. № 29. Ст. 4269.
В Республике Беларусь действует Закон Республики Беларусь от 04.01. 2010 № 105-3 ^
«О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике ^
Беларусь»1. Этот закон определяет, что иностранные граждане, постоянно прожива- ^
ющие в Республике Беларусь, имеют равные права с белорусскими гражданами в ^
ч ш
отношении занятия трудовой и предпринимательской деятельностью. ^
В случае временного пребывания и временного проживания иностранных граждан о указывается, что порядок осуществления ими трудовой деятельности на территории ^ Республики Беларусь устанавливается специальными законодательными актами. К ним ^ относятся: Закон Республики Беларусь от 30.12.2010 № 225-З «О внешней трудовой ^ миграции»2, которым устанавливается порядок выезда граждан Республики Беларусь ^ для трудоустройства за границу, привлечения иностранной рабочей силы в Республи- < ку Беларусь и определяются правовые нормы, направленные на защиту трудящихся- ™ мигрантов; Закон Республики Беларусь от 29.12.1998 № 224-3 «Об иммиграции»3; Закон Республики Беларусь от 20.09.2009 № 49-З «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»4.
В Законе Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» дается понятие «внешняя трудовая миграция» — выезд из Республики Беларусь для трудоустройства и осуществления трудовой деятельности по трудовому договору в государстве трудоустройства, а также въезд в Республику Беларусь для трудоустройства и осуществления трудовой деятельности по трудовому договору и осуществление такой деятельности в Республике Беларусь. Понятие «трудящийся-мигрант» в указанном Законе отсутствует, а в ст. 1 даются определения «трудящийся-иммигрант» и «трудящийся-эмигрант».
В Республике Казахстан основным законом, регулирующим правовой статус субъектов внешней трудовой миграции, является Закон Республики Казахстан от 22.07.2011 № 477-1У ЗРК «О миграции населения»5. Указанный закон регулирует общественные отношения в области миграции населения, определяет правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов. В гл. 6 закона рассматриваются правовые основы иммиграции с целью осуществления трудовой деятельности в Республике Казахстан. Вместе с тем, в законе отсутствуют детальные положения по правовому положению трудящихся-мигрантов и членов их семей в стране.
Законом Республики Казахстан от 19.06.1995 № 2337 «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан»6 закрепляются права трудящихся-мигрантов на труд и на отдых, на охрану здоровья, социальное и пенсионное обеспечение, на образование, жилище, на участие в общественных объединениях, свободу передвижения и выбор места жительства и свободу совести (раздел II Закона «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан»). При этом иностранные граждане, постоянно проживающие в Республике Казахстан, в трудовых отношениях имеют те же права и несут те же обязанности, что и граждане Республики Казахстан.
В Кыргызстане Законом Кыргызской Республики от 14.12.1993 № 1296-Х11 «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике»7 устанавливается различие в правовом статусе между постоянно и временно проживающими в стране иностранными гражданами. При этом иностранные граждане, постоянно
1 Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь: [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.by/ (дата обращения 25.03.2014).
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
5 База данных. Законодательство стран СНГ: [Электронный ресурс]. URL: http://base.spin-form.ru/ (дата обращения 25.03.2014).
6 Там же.
7 Там же.
^ проживающие по виду на жительство в Кыргызской Республике, уравниваются в ^ правах с кыргызскими гражданами. Общие требования в отношении въездной и вы-^ ездной миграции установлены Законом Кыргызской Республики от 17.07.2000 № 61 ^ «О внешней миграции»1. Однако данный закон закрепляет лишь общие требования ^ в отношении въездной трудовой иммиграции, не регламентируя их. о Более подробно правовой статус трудящихся-мигрантов регулируется Законом ^ Кыргызской Республики от 13.01.2006 № 4 «О внешней трудовой миграции»2; им ^ устанавливается порядок выезда граждан Кыргызской Республики для трудоустрой-^ ства за границу и для привлечения иностранной рабочей силы в Кыргызскую Респуб-^ лику. Данный закон определяет правовые нормы защиты и регламентирует порядок < осуществления трудовой деятельности трудящихся-мигрантов, а кроме этого, за™ крепляет в ст. 1 определения понятий: 1) «внешняя трудовая миграция» — добровольный выезд на законном основании граждан Кыргызской Республики за ее пределы, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Кыргызской Республики с целью осуществления ими трудовой деятельности; б) «трудящийся-мигрант» — лицо, имеющее урегулированный статус и занимающееся трудовой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является.
В России к законодательным актам, регулирующим правовой статус трудящихся-мигрантов, относятся: Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 02.07.2013) «О занятости населения в Российской Федерации»3; Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4; Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»5 и Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О лицензировании отдельных видов деятельности»6.
Основной Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»7 уделяет правовому регулированию привлечения и использования иностранной рабочей силы в стране лишь семь статей, которые находят развитие в большом количестве подзаконных нормативных правовых актах, что нельзя признать обоснованным. Для иностранных работников из государств — членов ЕврАзЭС предусмотрены преференции. Так, граждане Республики Беларусь и Республики Казахстан осуществляют трудовую деятельность на территории Российской Федерации без разрешения на работу, а граждане Кыргызской Республики и Республики Таджикистан могут самостоятельно получать разрешения на трудовую деятельность, а также патенты для работы в России.
Кроме того, для граждан Республики Таджикистан предусмотрена возможность оформления разрешения на работу в России сроком до трех лет. При этом продление разрешения на работу является основанием и для продления срока временного пребывания иностранного работника на территории принимающего государства без выезда за его пределы. Данная преференция на паритетной основе распространяется на российских граждан, осуществляющих трудовую деятельность в Республике Таджикистан8.
1 База данных. Законодательство стран СНГ: [Электронный ресурс]. URL: http://base.spin-form.ru/ (дата обращения 25.03.2014).
2 Там же.
3 Российская газета. № 84. 1996. 6 мая.
4 Там же. № 159. 1996. 22 августа.
5 Там же. № 156. 2006. 20 июля.
6 Там же. № 97. 2011. 6 мая.
7 Там же. № 140. 2002. 31 июля.
8 О ратификации Протокола о внесении изменения в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности
Следует согласиться с мнением Г. С. Скачковой о том, что «...в России не толь- ^ ко нет специального федерального закона, который регулировал бы отток ее ^ граждан за пределы РФ с целью трудоустройства, но нет и единого нормативно- g правового акта по этому вопросу, что ограничивает возможности легальной тру- ^ довой миграции» [4, с. 13]. Также в Российской Федерации отсутствует законо- ^ дательное закрепление понятий «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся- о мигрант», и дальнейшее развитие российского миграционного законодательства, ^ по нашему мнению, должно быть нацелено на формулирование основных понятий, g четко отражающих правовую суть регулируемых правоотношений в сфере внешней g трудовой миграции. s
В Республике Таджикистан правовое положение трудящихся-мигрантов регла- < ментируется Законом Республики Таджикистан от 01.02.1996 № 230 «О правовом ™ положении иностранных граждан в Республике Таджикистан»1. Данным законом установлено, что иностранные граждане в Республике Таджикистан пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане самой республики, — если иное не вытекает из Конституции Республики Таджикистан, настоящего закона и других законодательных актов.
Иностранные граждане, постоянно проживающие в Республике Таджикистан, могут работать в качестве рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях, или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленном для граждан Республики Таджикистан (ст. 7 Закона).
Отметим, что в Законе Республики Таджикистан от 11.12.1999 № 881 «О миграции»2 в отдельных статьях рассматриваются вопросы правового статуса трудящихся-мигрантов, где определяются некоторые права и обязанности трудящихся-мигрантов и государства: таких, как содействие в направлении на работу за рубеж, гарантия защиты прав за рубежом, порядок направления рабочей силы, порядок выезда и въезда. При этом в Республике Таджикистане отсутствует закон о внешней трудовой миграции.
Таким образом, целесообразность разработки типового проекта законодательного акта государств — членов ЕврАзЭС «О внешней трудовой миграции» вполне очевидна. Этот вопрос должен стать базовым правовым актом для разработки национальных законодательств государств — членов Сообщества в сфере регулирования внешней трудовой миграции, где самостоятельные законодательные акты в данной сфере еще не приняты (в Российской Федерации; Республике Казахстан; Республике Таджикистан), а также позволит унифицировать нормы действующего законодательства в рассматриваемой сфере в Республике Беларусь и Кыргызской Республике.
Кроме того, сравнительный анализ позволил выявить расхождение в уровнях правового регулирования исследуемой сферы правоотношений. Несмотря на то, что во всех государствах — членах ЕврАзЭС действуют законы «О правовом положении иностранных граждан» и только в двух странах Сообщества (Республике Беларусь и Кыргызской Республике) приняты законы «О внешней трудовой миграции», значительная часть правовых норм, регулирующих данную сферу общественных отношений, содержится в подзаконных актах. В связи с этим остается актуальной проблема систематизации законодательства, направленного на регулирование потоков внешней трудовой миграции, закрепление правового статуса и механизма реализации различных правовых статусов трудящихся-мигрантов, их адаптации и интеграции в социальную среду государств — членов ЕврАзЭС.
и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации от 16.10.2004: Федеральный закон от 02.04.2014 № 43-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.04.2014. № 14. Ст. 1535.
1 База данных. Законодательство стран СНГ: [Электронный ресурс]. URL: http://base. spinform.ru/ (дата обращения 25.04.2013).
2 Там же.
g В заключение сделаем выводы.
^ •В части практической имплементации норм, заключенных в рамках Таможенного g союза и Единого экономического пространства международных договоров в сфе-cï ре внешней трудовой миграции, представляется необходимым следующее: 1) в на-^ циональных законодательствах государств — членов ЕврАзЭС определить унифи-о цированные термины: «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант»; ^ 2) разработать и принять, в рамках Единого экономического пространства, Концепцию миграционной политики в сфере внешней трудовой миграции, учитыва-g ющую положения заключенных 19 ноября 2010 г. соглашений. s • Правовой статус трудящихся-мигрантов и членов их семей получил наибольшее < законодательное закрепление в Республике Беларусь и Кыргызской Республике, ™ принявших законы о внешней трудовой миграции. Это касается и законодательного закрепления понятия «внешняя трудовая миграция». При этом в законах республик Беларусь и Казахстан, а также Российской Федерации отсутствует определение понятия «трудящийся-мигрант». Вместо него используются понятия: «трудящийся-иммигрант», «трудящийся-эмигрант», «сезонный иностранный работник» и «иностранный работник».
• Гармонизации миграционного законодательства государств — членов ЕврАзЭС в сфере внешней трудовой миграции будет способствовать разработка Межпарламентской ассамблеей ЕврАзЭС типового проекта законодательного акта «О внешней трудовой миграции».
Литература
1. Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 53-67.
2. Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999.
3. Рыбаков В. А. Рецепция права: проблемные вопросы // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 57-62.
4. Скачкова Г. С. Правовые аспекты управления трудовой миграцией в Российской Федерации, CARIM-East RR 2012/25, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 2012.
5. Яковец Ю. В. Эпохальные инновации XX в. М.: Экономика, 2004.
References
1. Doronina N. G. Unification and harmonization of law in the context of international integration [Unifikatsiya i garmonizatsiya prava v usloviyakh mezhdunarodnoi integratsii] // Journal of Russian law [Zhurnal rossiiskogo prava]. 1998. № 6. P. 53-67.
2. Russian legal encyclopedia [Rossiiskaya yuridicheskaya entsiklopediya]. Moscow: Publishing House INFRA-M, 1999.
3. Rybakov V. A. Reception rights: problem questions [Retseptsiya prava: problemnye voprosy] // Vestnik of Omsk University [Vestnik Omskogo universiteta]. A series of «Pravo». 2008. № 3 (16). P. 57-62.
4. Skachkova G. S. Legal aspects of labor migration in the Russian Federation [Pravovye aspekty upravleniya trudovoi migratsiei v Rossiiskoi Federatsii], CARIM-East RR 2012/25, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 2012.
5. Yakovets Y V. Epochal innovation inXX [Epokhal'nye innovatsii XX v.]. M.: Economics [Ekonomika], 2004.
