CC BY
212
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
УДК 63
ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
Анастасия Александровна Бочарова
Филиал ФГУП «Рослесинфорг» «Запсиблеспроект», 630048, Россия, г. Новосибирск, ул. Немировича-Данченко, 137/1, инженер, тел.: (905)953-43-88, e-mail: [email protected]
Валерий Борисович Жарников
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, профессор кафедры кадастра СГГА, тел. (383)361-05-66, e-mail: [email protected]
Рассмотрена задача рационального использования земель (РИЗ), обсуждены вопросы ее решения и сформулированы условия РИЗ лесного фонда, являющиеся основой разработки соответствующих критериев оценки РИЗ конкретных лесных (земельных) участков и лесничеств.
Ключевые слова: рациональное использование земель, критерии оценки, лесные (земельные) участки.
MAIN CONDITIONS OF RATIONAL USE OF LANDS OF WOOD FUND
Anastasia A. Bocharova
Branch «Roslesinforg» «Zapsiblesproekt», 630048, Russia, Novosibirsk, ul. Nemirovicha-Dan-chenko, 137/1, the engineer, tel. (905)953-43-88, e-mail: [email protected]
Valeriy B. Zharnikov
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph.D., Prof., department of cadastre SSGA, tel. (383)361-05-66, e-mail: [email protected]
The task of rational use of lands (COPES) is considered, questions of its decision are discussed and conditions of COPES of the wood fund, the developments which were a basis of the corresponding criteria of an assessment of COPES of specific wood (land) lots and forest areas are formulated.
Key words: rational use of lands, criteria of an assessment, wood (land) lots.
Реальное богатство страны в современных условиях оценивается не столько потенциальными запасами ее ресурсов, сколько уровнем их хозяйственного освоения.
Важнейшим регулятором этого является государственная социальноэкономическая политика с ее приоритетами стабильного развития регионов, повышения благосостояния проживающего в них населения, всестороннего развития человека как личности.
Возможности решения указанных задач, как отмечает профессор Г.Г. Шалмина в своей известной работе [1, с. 4], неоднократно подтверждает
69
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
практика ряда государств, обусловленная ориентацией на «объективные факторы выбора стратегии дальнейшего развития: дефицитность территории, природный ресурсно-сырьевой потенциал, культурные традиции народов, научно-технический прогресс и т. д.».
Анализ институционального потенциала управления в исторической ретроспективе отчетливо показывает [1], что его эффективность определяется, прежде всего, созданием условий, необходимых и достаточных для формирования и развития процесса достижения поставленной цели. Одной из таких целей, на наш взгляд, является завершение земельной реформы, начатой более 20 лет назад. Не обсуждая ее траекторию развития, отметим важность и нужность решенных на ее пути задач. Остались и нерешенные, среди которых особое место занимает комплексная проблема рационального использования и охраны земель, в современной трактовке [2] рационального освоения лесов. Остановимся на обсуждении данного вопроса.
Проблема и задачи рационального использования земель (РИЗ), в том числе земель лесного фонда, специалистам хорошо известны [2-12]. Основные направления лесной политики приведены на рис. 1. Существует разное понимание сути РИЗ и целый ряд разработок по данной теме. Четко, с большим вниманием проблема РИЗ рассмотрена в первом издании учебника «Земельное право» его автором профессором Б.В. Ерофеевым [3], посвятившим этой теме отдельный раздел. В учебнике [3, с. 292] отмечается, что «рациональное использование земель является главной задачей российского земельного законодательства, а нерациональное использование пресекается законом... Однако, рациональное использование земель как главная задача земельного законодательства не раскрыто в соответствующих нормах Г ражданского кодекса, не дано основных его критериев, не говоря уже о легальном понятии. Определение... содержится в государственном стандарте (ГОСТ 26640-85 Земли. Термины и определения), который не является законом, да и само определение чрезвычайно абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. Это определение позволяет лишь уловить дух рациональности.».
В последующем учебник Б.В. Ерофеева неоднократно переиздавался, но в его последнем, десятом издании [4], уже нет рассмотренного раздела и тех замечаний автора, которые бы позволили получить новые представления о состоянии проблематики РИЗ. Остались в литературе [5, 8, 10] и прежние определения данного понятия. Тем не менее, важность решения в области рационализации и оптимизации использования земель сомнению не подвергается. Об этом, в частности, говорят работы видных представителей землеустроительной науки [6-9], защищаемые юридические диссертации [2, 13], отдельные статьи Земельного и Лесного кодексов РФ [14, 15], находится данная тема и в поле зрения авторов [19, 20, 21, 22] настоящей статьи.
70
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Рис. 1. Основные направления лесной политики
В своем докладе на юбилейной конференции ГУЗа [9, с. 86] академик РАСХН, министр сельского хозяйства и продовольствия РФ в 1991-1997 гг. В.Н. Хлыстун подчеркнул, что «государство должно не только отслеживать состояние земельных ресурсов, но и активно влиять на процесс рационального их использования и охраны. При этом последовательное и целенаправленное влияние может быть только на основе прогнозирования событий и планирования мер, обеспечивающих решение поставленной задачи».
Рациональное использование особенно актуально для земель наиболее ценных категорий, к каковым относятся земли лесного фонда и наиболее важная их часть - лесные земли. Ценность таких земель, а это более 700 млн. га и произрастающих на них лесов, расчетная лесосека в которых превышает
71
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
3
630 млн. м , очевидна. На рис. 2 представлена структура земельного фонда РФ по категориям земель, на рис. 3 - структура земель лесного фонда.
Земли лесного фонда - 65,3 % (1115,8 млн. га)
Земли особо охраняемых территорий и объектов - 2,0 % (34,9 млн. га)
Земли
промышленности и иного специального назначения - 1,0 % (16,8 млн. га)
Земли сельскохозяйственного назначения - 23,0 % (393,4 млн. га )
Земли водного фонда - 1,6 % (28,0 млн. га)
Земли населенных пунктов -1,2 % (19,6 млн. га)
Земли запаса -5,9 % (101,3 млн. га)
Рис. 2. Структура земельного фонда РФ по категориям земель
(на 01.01.2011 г.)
Для многих лесных стран мира лесное хозяйство и лесная промышленность являются или в скором времени будут являться факторами экономической стабильности, а градообразующая роль лесных производств во многом компенсирует в общественном сознании негативные последствия вырубки лесов и загрязнения окружающей среды продуктами переработки древесины. К сожалению, и здесь следует отметить сегодняшнюю слабость отечественных позиций, особенно в части создания лесной инфраструктуры и глубокой переработки продуктов леса. Все вышесказанное определяет актуальность задач РИЗ как в общей постановке, так и для земель лесного фонда.
Перейдем к содержательной части статьи относительно условий и обусловленных ими критериев рационального использования. По поводу последних профессор Б.В. Ерофеев [3] отмечал необходимость использования количественного и качественного критериев, первый из которых отражал бы экономное использование земли, выражающееся также в рациональном совмещении размещаемых на ней объектов, а второй «обеспечивал» бы производительную способность почв как главного средства производства сельскохозяйственной (добавим - и лесной) продукции. Реализация второй задачи, по мысли Б.В. Ерофеева, обеспечивается правовым установлением обязанностей землепользователю поддерживать плодородную силу земли и ограничивать нецелевое использование сельскохозяйственных (и лесных) угодий. Стержнем подобной земельной политики является приоритет земель сельскохозяйственного и
72
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
«лесного» назначения. В этой связи следует еще раз отметить особую роль юридической науки и практики в вопросе о РИЗ, а также авторов упомянутых ранее работ [2, 3, 6-9, 12], по существу определивших необходимость формирования системы условий и соответствующей таким условиям системы показателей (критериев) РИЗ. Б.В. Ерофеев [3, с. 296] по данному вопросу так подводит итог: «таким образом, понятие РИЗ заключает в себе как общее для использования всех земель понятие, так и специфическое для определенных категорий земель. Правила рациональности, в силу этого, включают в себя общие и особенные правила...».
Рис. 3. Структура земель лесного фонда, млн. га (на 01.01.2011 г.)
Завершая наше введение в проблему, укажем, что наш объект исследования -лесные земли и произрастающие на них леса - мы рассматриваем с трех позиций: как объект правового регулирования, как важнейший природный ресурс и как элемент экономической сферы. На рис. 4 показана структура учета земельных и лесных ресурсов на землях лесного фонда.
73
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
-► ГКН ◄-
-> ЕГРП ◄-
к
к
ю
н
о
«
к
«
о
%
X
ей
со
Ю
К
О
X
X
о
к
иг
ей
S
л
о
-е-
х
К
J
Оценка состояния и использования земель лесного фонда
Г осударственная инвентаризация лесов
Лесоустройство
Различные обследования и мониторинг лесов
Учет текущих изменений
1
К
х
о
43
2
РЭ
С
К
О
X
X
о
(3
м
СО
РЭ
К
2
о
о
О
н
м
К
(3
-► ГЛР <■
Рис. 4. Структура учета земельных и лесных ресурсов на землях лесного фонда
С учетом проведенного анализа состояния обсуждаемой проблемы в качестве основных, наиболее общих правовых условий РИЗ - условий первой группы, примем следующие положения:
- свобода хозяйствования на земле;
- целевое использование земель с приоритетом сохранения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;
- использование льгот и преимуществ для поощрения землепользователей, реализующих современные программы РИЗ;
- устранение нарушений правил РИЗ, причин и условий их невыполнения;
- обязательность проведения государственного кадастрового учета, регистрации прав и мониторинга земель;
- своевременная корректировка системы регулирования земельных и имущественных отношений.
На основании анализа экономических источников [1, 6-8, 11, 12, 16-18] и избранной нами концепции в качестве условий второй группы -экономических, примем следующие положения:
- лесные земли и произрастающие на них леса есть важный элемент экономической сферы, оцениваемый как системой относительных (баллы, классы и др.), так и абсолютных показателей в натуральном и денежном выражении;
- как элемент экономической системы лес представляет собой совокупность природных благ (ресурсов и функций), широко востребованных
74
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
обществом и его гражданами с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей, поэтому все лесные блага обладают потребительной стоимостью, могут получать сопоставимые между собой экономические оценки и быть сертифицированы.
Основные принципы рационального использования земель лесного фонда изображены на рис. 5.
Устойчивое управление землями лесного фонда, сохранение биологического разнообразия лесов и повышение их потенциала
Сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов
#*оеиВДое^
/ $ % % $ 3 / Рациональное' 1 использование % \ \ \ ^ \ о
Обеспечение охраны земель лесного И » 1 А
и защиты земель и У фонда / О
лесных ресурсов
Актуализация сведений о землях и лесах
Платность лесопользования
Обеспечение многоцелевого, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах
Взаимодействие различных форм прав на земельные и лесные ресурсы
Рис. 5. Основные принципы рационального использования
земель лесного фонда
С точки зрения природопользования лесные земли и произрастающий на них лес есть саморегулирующая экологическая система, состоящая из элементов почвенного, растительного и животного мира, взаимодействующих с гидро- и атмосферой, объединенных обменом веществ, потоками энергии и информации и требующих для своего существования особых условий. К наиболее принципиальным из них, экологическим условиям рационального использования лесных земель и лесов, отнесены следующие положения:
- лесные экологические системы подлежат обязательной охране, лесопатологическому и другим видам экологического мониторинга, результаты
75
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
оценки которых должны быть основой проведения необходимых и достаточных по содержанию и объемам лесохозяйственных мероприятий;
- любое экологическое правонарушение, приводящее к ухудшению состояния лесных экосистем, выражающегося в заметном сокращении объема лесных благ, должно получать адекватную правовую оценку, а его негативные последствия должны быть устранены с возмещением нанесенного ущерба, потерь и убытков.
Сформулированные основные условия рационального использования лесных земель и произрастающих на них лесов откровением для специалистов не являются, но определяют новый подход не столько в оценке РИЗ абстрактных территорий, сколько конкретных лесных (земельных) участков. Поэтому следующий шаг в реализации подхода - формирование адекватной системы критериев. Пример этому дан в программе [17] устойчивого управления отечественными лесами.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Шалмина Г.Г. Предпроектное обоснование прогнозирования экономики: монография. - Новосибирск: Изд-во НГОНБ, 2010. - 480 с.
2. Конокотин Д.Н. Юридические основы рационального использования и охраны земель: автореферат дис. канд. юридич. наук. - М., 2006. - 21 с.
3. Ерофеев Б.В. Земельное право: учеб. для вузов / под ред. академика Г.В. Чубукова. -М.: Новый Юрист, 1998. - 544 с.
4. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учеб. для вузов. - 10-е изд., перераб. и доп. -М.: Эксмо, 2008. - 528 с.
5. Крассов О.И., Петрова Т.В., Тарло Е.Г. Толковый словарь земельного права. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. - 308 с.
6. Земельный вопрос / Е.С. Строев, С.А. Никольский, В.И. Кирюшин и др.; под ред. Е.С. Строева. - М.: Колос, 1999. - 536 с.
7. Теоретические и методические положения управления земельными ресурсами и формирования системы государственного земельного кадастра: монография / под ред. А.А. Варламова // Итоги научно-исследовательской работы ГУЗа в 1996-2000 гг. - М.: ГУЗ, 2001. - 300 с.
8. Волков С.Н. Землеустройство. В 7 т. Т. 1. Теоретические основы землеустройства: учеб. пособие. - М.: Колос, 2001. - 496 с.
9. Хлыстун В.Н. Дискуссионные проблемы развития земельных отношений в России // Землеустроительная наука и образование России в начале третьего тысячелетия; сост. С.Н. Волков, А.А. Варламов. - М.: ГУЗ, 2004. - С. 82-91.
10. Нагаев Р.Т. Недвижимость: энциклопедический словарь. - Казань: Изд-во «Идел-Пресс», 2005. - 1 136 с.
11. Чилимов А.И., Кожухов Н.И., Рукосуев Г.Н. Рациональное использование лесных земель. - М.: Лесн. пром-сть, 1981. - 192 с.
12. Чилимов А.И. Рациональное использование лесных земель: автореферат дис. докт. сельск.-хоз. наук. - М., 1991. - 56 с.
13. Быковский В.К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда: автореферат дис. канд. юридич. наук. - М., 2008. - 31 с.
14. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136 (ред. от 28.07.2012 г.) / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ресурс].
76
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
15. Лесной кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 04.12.2006 г. № 200 (ред. от 28.07.2012 г.) / информационно-правовое обеспечение «Гарант» [Электронный ре-сурс|.
16. Лебедев Ю.В. Оценка лесных экосистем в экономике природопользования. - Екатеринбург: Уральское отделение РАН, 2011. - 574 с.
17. Курбанов Э.А., Яковлев И.А. Лесоустройство. Международные аспекты устойчивого управления лесами: учеб. пособие. - Йошкар-Ола: МарГТУ, 2001. - 180 с.
18. Лямеборшай С.Х. Методические основы составления лесных планов в субъектах Российской Федерации // Лесное хозяйство. - 2009. - № 6. - С. 12-16.
19. Жарников В.Б., Щукина В.Н. Технологические решения проведения рекультивационных работ на нефтезагрязненных территориях традиционного природопользования (по материалам ХМАО-Югра) // Геодезия и картография. - 2011. - № 10. - С. 34-38
20. Бочарова А.А. Проблема рационального использования земель лесного фонда // Сборник научных трудов аспирантов и молодых ученных Сибирской государственной геодезической академии / под общ. ред. Т.А. Широковой. - Новосибирск, 2008. - Вып. 5. - С. 58-62.
21. Бочарова А.А. Постановка на государственный кадастровый учет земель лесного фонда: проблемы и решения // Вестник СГГА. - 2012. -№ 1 (17). - С. 88-93.
22. Жарников В.Б., Щукина В.Н. Обеспечение условий устойчивого землепользования в проектах разработки месторождений на территориях традиционного природопользования // Вестник СГГА. - 2012. -№ 1 (17). - С. 72-78.
Получено 14.09.2012
© А.А. Бочарова, В.Б. Жарников, 2012
77
