CC BY
174
Мильшина Ю.В.
Основные препятствия для развития механизмов ГЧП в России и способы
их преодоления
В России в настоящее время существует большая потребность в развитии инноваций, преодолении технологического отставания с целью выхода на принципиально новый уровень решения вопросов инфраструктурного развития. Наша страна следует путем развитых государств мировой экономики, которые в условиях восстановления после глобального экономического кризиса и необходимости в крупных капиталоемких проектах объединяют усилия государственных органов власти и частного бизнеса, т.е. широко применяют механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
ГЧП представляет собой механизм привлечения в экономику дополнительных финансовых, экономических, интеллектуальных, человеческих ресурсов, перераспределения рисков между государством и бизнесом, использования возможностей частных компаний для решения значимых для общества социальных и экономических задач при сохранении за государством его неотъемлемых полномочий и функций.
Россия сейчас, как никогда, нуждается в новых подходах в государственной и региональной инвестиционной политике, способной удовлетворить потребности в инвестициях и значительно увеличить объемы финансирования российских инфраструктурных, инновационных и других социальных проектов, повысить качество их подготовки и эффективность управления.
Россия еще только стоит у истоков поиска эффективных форм реализации проектов государственно-частного партнерства. Поэтому важно понимание, что государство должно играть роль не только внешнего арбитра, устанавливающего рамки данного типа отношений, но также и роль активного защитника общественных интересов и потребностей.
Преимущество ГЧП, целесообразность расширения такого рода партнерства не вызывает сомнений ни у государства, ни у бизнеса, однако остаются вопросы, связанные с реализацией ГЧП, управлением такими проектами.
В целом препятствия для развития механизмов государственно-частного партнерства в России можно сформулировать следующим образом:
I. Правовые ограничения развития ГЧП.
Российское законодательство в этой сфере еще очень далеко до совершенства:
- пока нет единой концепции ГЧП, нет понятийного аппарата и согласованной терминологии;
- ФЗ «О Концессиях» не в полной мере защищает интересы кредиторов и частных инвесторов;
- Например, отсутствует доступ к международному коммерческому арбитражу, а возможность независимого арбитражного разбирательства является важным требованием банков, финансирующих проекты ГЧП, как за рубежом, так и в России.
- существует несогласованность между региональным и федеральным законодательством, регулирующим отдельные стороны ГЧП;
- К примеру, существует риск переквалификации любых региональных соглашений о ГЧП в концессионные соглашения и обязательное их подчинение Федеральному закону, так как понятие «ГЧП» не закреплено в законодательстве.
- с другой стороны, прямой перенос федеральных норм, их неадаптированность на уровне регионов влечет за собой воспроизведение недостатков федерального законодательства на местных уровнях;
- региональное законодательство по ГЧП во многих субъектах РФ еще только предстоит создать (на конец 2011г. правовые нормы разработаны только в 46 регионах);
- правовая среда для проектов ГЧП находится в отрыве от реальной практики государственного и муниципального управления, особенностей бюджетного финансирования;
- государство по сравнению с частным партнером обладает значительными привилегиями, например, в части относительно простой схемы выхода государства из партнерства и недостаточно проработанного механизма компенсации затрат частного инвестора в этом случае1.
- нет единой методологии расчета потребности в финансировании проекта ГЧП;
1 Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 2 (43). URL: http://dpr.ru/joumal/joumal_41_15.htm
- нет методологии подготовки конкурсной документации по проектам ГЧП.
Одной из основных причин сложности внедрения в российскую практику механизмов ГЧП является фактически отсутствие инструментария его применения. При запуске конкретного проекта ГЧП возникает большое количество неурегулированных вопросов. Риски в такой ситуации возрастают как для государственного, так и для частного секторов.
II. Организационные и экономические ограничения ГЧП.
a) нет единого центра по принятию решений по ГЧП;
b) отсутствует или недостаточна работа по взаимодействию с инвесторами;
c) проекты ГЧП в России создаются в основном для того чтобы «вытащить» средства из федерального Инвестиционного фонда. Тем не менее во многом они не соответствуют международным требованиям для привлечения частных инвестиций в современных рыночных условиях;
Что касается регионов, то они зачастую просто не способны профинансировать разработку необходимой проектной документации. Документация крупного проекта подготавливается больше года, цена такой подготовки доходит до 3-5% от стоимости инвестиционного проекта. А, в свою очередь, без такой документации невозможно подать заявку на финансирование проекта в Инвестиционный фонд РФ. Следует отметить определенные сдвиги в этом направлении: в законодательстве уже включили возможность финансирования проектно-сметной документации из средств Инвестфонда, что упростило процесс подготовки документации для регионов2.
ё) эффективное управление механизмами ГЧП на практике требует высокого уровня профессионализма, этого критически не хватает в России. Это относится как к чиновникам, так и к работникам бизнеса.
Специалистов в сфере государственного управления России, способных эффективно работать в сфере государственно-частного партнерства, практически нет.
В масштабах государства в высших учебных заведениях практически отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы, подготавливающие специалистов по ГЧП. В настоящее время происходит лишь становление, создание таких программ, их отработка, хотя потребность в специалистах в этой области растет в геометрической прогрессии. Примеры таких курсов:
2Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ (2007-2010). 2011 URL:
http://pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_porektov_invest_fonda_RF_2007-2011 .pdf
- пилотная образовательная программа Высшей школы экономики
"Государственное и муниципальное управление развитием
государственно-частых партнерств", реализуемая при поддержке Европейской экономической комиссии ООН;
- в Финансовом университете при правительстве РФ открылась кафедра "Государственно-частное партнерство". Новая кафедра создана Внешэкономбанком совместно с Финансовым университетом.
- Курсы повышения квалификации для государственных и муниципальных служащих "Государственно-частное партнерство и кластерная политика развития территорий", организованных Российской академией государственной службы;
- Региональные тренинги Центра ГЧП Внешэкономбанка в Москве, Самаре, Ижевске, Калининграде и других городах и др.
На сегодняшний день исследования и опросы показывают, что существует «барьер некомпетентности» в среде российских чиновников, который должен быть преодолен только путем общих усилий ведущих образовательных центров страны, российских институтов развития, исследовательских университетов и руководящего состава органов власти на региональном и федеральном уровнях.
Одну из важных ролей в преодолении непрофессионализма чиновников в сфере ГЧП должны сыграть создаваемые в настоящее время Региональные центры ГЧП, функцией которых в том числе является организация подготовки кадров органов государственного и муниципального управления.
Все эти шаги могут эффективно способствовать реальному вовлечению частного сектора в реализацию масштабных инфраструктурных программ регионального социально-экономического развития.
е) остро стоит вопрос высокого уровня коррупции.
Коррупционное поле ГЧП очень широкое и только полная открытость информации по подготовке, исполнению, контролю над ходом таких проектов может обеспечить их успех.
Для борьбы с коррупцией жизненно необходимо совершенствовать законодательство в сфере проведения государственных тендеров и защиты имущественных прав партнеров.
Некомпетентность чиновников усугубляется тем, что взаимодействие между государством и бизнесом нельзя назвать равноправным. Чиновник изначально имеет
большее число полномочий, фактически он просто не готов к партнерскому взаимодействию. А если его действия еще диктуются и личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачности процесса принятия решений в государстве. Полноценное же партнерство не может существовать без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях.
III. Ограничения нематериального характера.
Особое значение, по нашему мнению, для успешного воплощения в жизнь проектов ГЧП, создания рынка и системы ГЧП в России имеют нематериальные факторы. К ним относятся: степень взаимного доверия, справедливая оценка и распределение рисков между партнерами, субъективное восприятие государственночастного партнерства как явления.
Доверие означает предсказуемость действий партнера, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Если партнерство базируется на доверии и равноправии, то значительно сокращается степень неопределенности, происходит существенный рост эффективности совместных действий.
Еще одна проблема, связанная с нехваткой доверия - это отсутствие современных традиций партнерства между государством и частным сектором. Можно вспомнить первые крупные проекты в Санкт-Петербурге, например, «Западный скоростной диаметр», из которых инвесторы вышли вскоре после заключения соглашения.
Некоторые эксперты по ГЧП говорят о том, что частный сектор не доверяет власти еще и потому, что чиновники часто сменяют друг друга, причем ротация в регионах происходит регулярно. У чиновников в таких условиях возникает психология «временщиков». Не раз уже в России происходили случаи, когда контрактные отношения, выстроенные с региональной властью, подвергались существенному пересмотру после смены ключевых чиновников, что представляет собой серьезные риски для проектов3.
Исторически сложилось так, что проблема взаимного доверия между государством и частным сектором в российских реалиях стала особенно актуальна. В России еще не сформировалась твердая правовая основа имущественных отношений, также как и нет четкой базы регулирования правомочий собственности между частным
3 Студеникин Н. Диалог затягивается // Российская Бизнес-газета. 2010. №770 (37). иЯЬ: http://www.rg.ru/2010/10/05/partnery.html
и государственным секторами4. Решение этого вопроса находится как в экономической, так и в политической плоскости. Следовательно, появляется необходимость создания дополнительных политических гарантий, отвечающих за равноправие сторон, стабильность, прозрачность взаимоотношений партнеров и справедливое
распределение отдачи от проектов.
Для любого проекта ГЧП, прежде всего, важен баланс интересов между его участниками, т.е. должны быть учтены как желания государства, так и частных компаний. Ущемление интересов хотя бы одного актора в этом процессе, скорее всего, приведет к провалу проекта.
Одним из ключевых препятствий для развития рынка ГЧП в России становится отсутствие полноценно работающих, эффективных моделей координации действий между всеми участниками проекта и управления проектами. Можно отметить, что управленческие и координационные, коммуникационные механизмы еще находятся в стадии своего формирования и апробации на практике.
В регионах наблюдается нехватка компетентных кадров и в большинстве случаев непонимание и соответственно внутреннее отторжение механизмов ГЧП в среде чиновников, а также пробелы в нормативном регулировании вопроса, отсутствие четких государственных гарантий облигаций и кредитов. Таким образом, на сегодняшний день необходимо запускать и активно развивать специализированные институты и центры ГЧП в регионах, которые на уровне субъектов федерации смогут изменить психологическое восприятие партнерства бизнеса и государства и помогут выстроить новые управленческие механизмы.
В других странах с развитым и развивающимся рынком ГЧП-проектов при участии государства открыты специализированные центры ГЧП. Это те организации, которые занимаются развитием инструментов ГЧП, их стандартизацией, а также оказывают поддержку органам власти как региональным, так и местным по внедрению новых механизмов управления проектами ГЧП. К примеру, в Великобритании такой центр носит название Partnerships UK5, во Франции этим занимается министерство экономики и финансов, в Германии - Partnerschaften Deutschland6, в России - Центр ГЧП Внешэконом банка (ВЭБа)7.
4 Изгалина Л. Глобальный кризис и механизмы государственно-частного партнерства // Власть. 2009. № 10.
5 http ://www.partnershipsuk. org.uk/index. aspx
6 http://www.partnerschaften-deutschland.de/
7 http://www.veb.ru/about/PPP/
Такие региональные центры в России (в частности центры ВЭБа) уполномочены администрацией субъектов РФ вести организацию процесса подготовки, реализации и контроля инфраструктурных проектов ГЧП. В число основных сфер работы региональных центров ГЧП входят следующие:
1) Решение кадровых и организационных вопросов, связанных с привлечением к работе финансовых, юридических, технических консультантов, а также консультантов по оценке и страхованию рисков проекта;
2) Координация действий в рамках проекта для государства, инвесторов, подрядчиков;
3) Выполнение информационных и образовательных функций (обучение, информирование о практике и методах применения механизмов ГЧП для государственных чиновников и представителей местного бизнеса).
Предполагается, что на уровне региона должны существовать определенные институты, занимающиеся исключительно внебюджетным финансированием социальных проектов. В качестве примера можно привести Санкт-Петербургский комитет по инвестициям и стратегическим проектам8, который занимается проведением инвестиционной политики Санкт-Петербурга и развитием инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга, развитием всех форм государственно-частного партнерства, сопровождением стратегических инвестиционных проектов, имеющих приоритетное социально-экономическое значение, развитием туризма, гостиничной инфраструктуры и гостиничного хозяйства Санкт-Петербурга. Фактически комитет развивает новый инструмент государственного управления - ГЧП.
Также для постепенного решения проблемы доверия, следует создать систему обмена информацией и коммуникаций. Это должна быть онлайн система, которая позволит оперативно связываться участникам (консультантам, представителям органов власти и финансовых структур и др.) проекта друг с другом. Тем самым возникает привязка не к региону, а проекту: заинтересованные участники могут быстро связаться с инициаторами проекта или даже всей проектной группой.
Целесообразно создать такую систему проектного сопровождения, которая бы позволила всем субъектам выстраивать документооборот, управление документами и их версиями, осуществлять обмен информацией, менеджмент, планировать время. Возможно, это должна быть система внутрипроектного менеджмента, предназначенная
8 http://cisp-spb.ru/SitePages/Home.aspx
для большого количества участников из разных стран и регионов. В нее входят представители банков, консультантов и администрации.
В таком сообществе будет происходить постоянный обмен информацией, тиражирование новых эффективных проектных схем, моделей управления, которые могут внедряться сразу в нескольких регионах.
Кроме того, следует создать Интернет-ресурс, крупный портал, позволяющий участникам проектов ГЧП и заинтересованным лицам найти все, что им нужно, для того чтобы построить проект. Здесь должна быть представлена информация как о законодательных актах (и федеральных, и региональных), так и о различных конкурсах, инвестиционных соглашениях, примерах финансовых моделей и управленческих практик. На настоящий момент в России уже были созданы следующие ресурсы по теме ГЧП в Интернете: www.pppinrussia.ru,www.ppp-russia.ru,www.pppcenter.ru и др.
Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой один из тех институтов, которые способны помочь нашему государству преодолеть инфраструктурный дефицит и стать на путь долгосрочного экономического и инновационного развития. В России, которая только начинает развивать механизмы ГЧП, сегодня существует множество препятствий на пути широкого использования ГЧП как на федеральном, так и на региональном уровне.
В статье мы рассмотрели ограничения, к которым относятся отсутствие единой концепции ГЧП, несовершенства федерального и регионального законодательства, правовая незащищенность инвесторов и частных партнеров, проч. Также мы выделили и организационные ограничения - такие, как низкий уровень профессионализма в среде чиновников и бизнеса в решении вопросов ГЧП, наличие множества коррупционных схем и сугубо частных интересов в проектах ГЧП, нехватка проверенных на практике эффективно действующих механизмов управления проектами ГЧП и др. Одними из важнейших ограничений, описанных нами, являются ограничения нематериального характера, к которым относятся социально-политические факторы, отвечающие за степень взаимного доверия между партнерами и субъективное восприятие ГЧП как явления в обществе в целом.
Следовательно, для решения всех этих проблем, государству особое внимание нужно уделить дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы ГЧП, устранению пробелов в законодательстве, расширению программ начального высшего и дополнительного образования в сфере ГЧП (в рамках региональных центров развития ГЧП, вузовских программ и программ повышения квалификации для чиновников и
др.), системной борьбе с коррупцией на всех уровнях власти, а также созданию в обществе положительной парадигмы восприятия ГЧП. Также для повышения
эффективности управления проектами ГЧП необходимо создать работающие модели координации действий между всеми участниками проекта и управления проектами, как например, он-лайн системы и крупные интернет порталы, посвященные ГЧП.
Список литературы:
1. Воротников А.М., Королев В. А. О развитии государственно-частного
партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 2 (43). ЦКЬ: http://dpr.ru/joumal/joumal_41_15.htm
2. Изгалина Л. Глобальный кризис и механизмы государственно-частного
партнерства // Власть. 2009. №10
3. Студеникин Н. Диалог затягивается // Российская Бизнес-газета. 2010. № 770 (37). ЦКЬ: http://www.rg.ru/2010/10/05/partnery.html
4. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ (2007-2010). 2011 URL:http://pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_porektov_invest_fonda_RF_2 007-2011.pdf
5. URL: http://cisp-spb.ru/SitePages/Home.aspx
6. URL: http://www.partnershipsuk.org.uk/index.aspx
7. URL: http://www.partnerschaften-deutschland.de/
8. URL http://www.veb.ru/about/PPP/
