CC BY
393
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РЕГИОНАХ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
О. Н. ЗУБАТЫХ
Статья посвящена рассмотрению современного уровня развития проектов государственно-частного партнерства в регионах России и основных проблем, препятствующих активному применению механизмов ГЧП на практике. Предлагается классификация и анализ проблем нормативно-правового, институционального, общественно-политического, информационного и административного характера. Дается подробная характеристика каждой группы проблем и возможные пути их преодоления.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, регион, проблемы становления.
Современное состояние объектов транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства в регионах России свидетельствует о необходимости значительных финансовых вливаний в данные сферы при отсутствии соответствующей статьи расходов в региональных бюджетах. В связи с этим региональными органами власти все чаще упоминается понятие государственно-частного партнерства, которое только начинает укореняться на российской почве. Однако существует проблема множественности интерпретаций данного понятия и недостаточное использование его механизмов на практике. В реализации проектов ГЧП в регионах участвуют как органы власти различного уровня, так и бизнес-структуры. Каждый из участников проектов стремится к достижению собственных целей. Зачастую чиновники видят в ГЧП-проектах возможность переложить ответственность за состояние объектов региональной экономики на бизнес при минимальных финансовых затратах со своей стороны, а также получить «легкие» деньги из федерального бюджета. Бизнес рассматривает ГЧП как возможность доступа к быстро окупаемым и прибыльным инфраструктурным объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности (земли, водоканалы, объекты теплоснабжения, здания, автодороги и др.).
За исключением Санкт-Петербурга, Москвы и Московской области достижения регионов в сфере ГЧП можно оценить как скромные.
В настоящее время в Санкт-Петербурге реализуется крупный инвестиционный проект строительства Орловского тоннеля под рекой Невой на основе Федерального закона «О концессионных соглашениях».
На основе Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» осуществляются два крупных проекта: развитие аэропорта «Пулково» и строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино.
31 марта 2011 г. состоялось подведение итогов открытого Конкурса на право заключения соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга и договора аренды участков. Победителем Конкурса признано ООО «Управляющая компания «Перемена». В настоящее время Комитетом объявлены конкурсы на реализацию следующих проектов:
- строительство Дворца искусств на Васильевском острове;
- создание и эксплуатация автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»;
- реконструкция и строительство объектов Северной водонапорной станции Санкт-Петербурга с внедрением двухступенчатой технологии очистки воды.
Ведется предварительная подготовка проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства (водо- и теплоснабжение, электросбережение и т. п.), развития транспортной инфраструктуры, социальной сферы (строительство социально значимых объектов - школ, больниц и др.).
В Москве к наиболее крупным проектам в области развития городской транспортной инфраструктуры может быть отнесен проект станции «Мякининская» Московского метрополитена,
введенной в эксплуатацию в декабре 2009 г.: наземные вестибюли с кассовыми залами и выходами, платформа, отделка станции, оборудование и служебные помещения выполнены за счет средств инвестора. В Подмосковье уже приступили к реализации проектов ГЧП по строительству автомобильных дорог с использованием их на платной основе.
Автодорогу МКАД - Ногинск - Орехово-Зуево можно отнести к проекту регионального значения. При продлении дороги до города Владимира она перейдет в статус федеральной.
Остальные проекты имеют федеральное значение: строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург; реконструкция автомагистрали М-4 «Дон» (на участке км 21 - км 117); строительство нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва - Минск (Северный обход г. Одинцово).
Какие же проблемы препятствуют активному внедрению механизмов ГЧП в остальных регионах России? Рассмотрим основные из них, классифицировав на несколько групп.
Первую группу проблем представляют проблемы нормативно-правового характера. В настоящее время в России назрела острая необходимость создания целостной системы законодательных актов относительно государственночастного партнерства как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В данной группе можно выделить следующие принципиальные проблемы:
- отсутствие Федерального законодательства о государственно-частном партнерстве, содержащего определение ГЧП, предмет его регулирования, формы и механизмы реализации ГЧП в России и устраняющего основные нормативноправовые и административные барьеры.
Для решения этой проблемы Комитетом по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы разрабатывается Модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». По завершении Модельный закон будет направлен в регионы в качестве шаблона регионального закона о ГЧП.
На региональном уровне необходимо будет обеспечить адаптацию и доработку Модельного закона с учетом специфики отдельно взятого региона с сохранением основополагающих принципов федерального закона во избежание несоответствия регионального законодательства федераль-
ному и обеспечению единства ключевых понятий в различных регионах страны;
- отсутствие законодательных документов, регламентирующих организацию ГЧП на уровнях субъектов РФ и муниципалитетов.
Наличие качественного регионального законодательства поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских компаний регионального и общефедерального значения и инвестиций зарубежных компаний. Пока только в нескольких субъектах Федерации разработаны региональные законы о государственно-частном партнерстве, и зачастую они носят декларативный характер и не применяются на практике.
Первый законопроект о ГЧП был принят в Санкт-Петербурге. В законе Санкт-Петербурга введено юридическое понятие ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества города с российским или иностранным юридическим или физическим лицом в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Закон определил возможность для города предоставлять инвестору земельные участки, иное недвижимое или движимое имущество или исключительные права Санкт-Петербурга. Данный законопроект уже завоевал признание экспертов и служит образцом для разработки соответствующего законодательства в других регионах [9].
Закон «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» детально определяет порядок участия Томской области в государственно-частном партнерстве, закрепляет конкурсные процедуры при реализации проектов, в которых участвует власть и бизнес. В соответствии с законом формами партнерства в Томской области выступают: функционирование особых экономических зон; инвестиционные фонды, в том числе венчурные фонды; агентства по привлечению инвестиций; концессионные соглашения; организации со смешанной формой собственности; заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд; иные формы, предусмотренные действующим законодательством [4].
Закон «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» принят с целью создания условий для развития государственночастного партнерства в регионе, привлечения частных инвестиций. Законом определены формы государственно-частного партнерства в регионе, объекты соглашения о государственно-частном
партнерстве, а также порядок заключения соглашения о государственно-частном партнерстве [8].
Позже подобный закон приняли в Екатеринбурге. Также принят липецкий областной закон «Об особых экономических зонах регионального уровня», мурманский «О зонах экономического роста (развития)», а также «О локальных зонах экономического развития в Курганской области».
Помимо нормативно-правовых актов в ряде субъектов формируются программные документы, определяющие основные направления развития ГЧП. Во Владимирской области создан региональный межведомственный центр ГЧП в целях обеспечения эффективного взаимодействия с институтами развития, созданными на федеральном уровне управления, формирования и реализации государственной политики в сфере развития государственно-частного партнерства [7].
В Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2015 г. среди главных механизмов реализации Стратегии заявлено ГЧП. Однако законодательство республики в сфере ГЧП пока не разработано, что, естественно, тормозит разработку и реализацию проектов ГЧП [10].
Другие регионы изучают возможности развития нормативной базы в сфере ГЧП несовершенство действующего федерального законодательства, относимого к сфере ГЧП и существенные ограничения в его использовании.
Существующее федеральное законодательство регламентирует только одну из форм государственно-частного партнерства - концессии. Практика заключения концессионных соглашений оставляет властям возможность в любой момент разорвать отношения с оператором без всяких компенсаций. По сути, концессионер попадает в зависимость от личных отношений с представителями регионального управления. В этой связи приняты поправки к закону «О концессиях», согласно которым условия концессионного соглашения, определенные на основании решения о заключении концессионного соглашения и конкурсного предложения, не могут быть изменены соглашением сторон, за исключением ряда случаев форс-мажорного характера [1].
Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание или реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
Также законопроектом закрепляется право собственности концессионера на продукцию и доходы,
получаемые им по концессионному соглашению. Предусмотрена возможность передачи концессионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав пользования участками недр, водным объектом (его частью) [5].
В соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» подобные неконцессионные проекты, где государство хотя бы частично финансирует строительство или эксплуатацию объектов инфраструктуры, могут быть отнесены к категории государственного заказа [6]. Следовательно, должен иметь место конкурс, который по ряду причин неприменим к проектам ГЧП.
Еще один яркий пример законодательного ограничения для реализации неконцессионных проектов ГЧП - закрытый перечень видов расходов публичных образований, установленный Бюджетным кодексом, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без участия государства в их уставных капиталах.
Следующей существенной проблемой является низкая эффективность механизмов управления и координации деятельности по развитию государственно-частного партнерства как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. проблемы институционального характера:
- отсутствие государственной национальной концепции поэтапного внедрения и использования моделей ГЧП, содержащих перспективные для государства направления развития партнерства в области инновационного развития, комплексного решения проблем здравоохранения, повышения качества жизни населения, образования, строительства объектов транспортной ин-фраструктурыи т. д.;
Однако формирование такой концепции в свою очередь упирается в отсутствие необходимой институциональной структуры, единого специализированного государственного органа, который бы курировал вопросы ГЧП. Отсутствие единой идеологии ГЧП приводит к тому, что каждый регион по-своему развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. В такой ситуации невозможно эффективно реализовать Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, нельзя развивать регионы одинаково высокими темпами.
Региональным властям необходимо сосредоточить усилия на выработке региональных инве-
стиционных политик, отвечающих современным требованиям инвесторов и учитывающих экономический потенциал самих регионов.
Наряду с общими вопросами формирования эффективной региональной инвестиционной политики одной из форм координации государственно-частного партнерства на региональном уровне может являться формирование экспертноконсультационных советов по развитию механизмов государственно-частного партнерства. Такого рода экспертно-консультационные советы действуют или запланированы к созданию в Брянской, Волгоградской, Иркутской, Калужской, Магаданской, Омской, Самарской, Саратовской, Тульской областях, Камчатском, Краснодарском, Красноярском, Ставропольском краях, Республиках Коми, Хакасия, Чувашия, Санкт-Петербурге. В ряде случаев функции экспертно-консультативных советов могут выполняться в рамках региональных агентств инвестиционного развития [3].
Следующая группа проблем носит общественно-политический характер. Она в той или иной мере связана с недостаточной степенью готовности российского общества к реализации государственно-частного партнерства. Основными проблемами в данном случае являются:
- отсутствие в России опыта эффективного взаимодействия между государством и частным бизнесом, что создает определенную степень недоверия бизнеса к государственным инициативам, а также требует тщательного изучения опыта зарубежных стран.
При взаимном желании сотрудничать стороны не всегда доверяют друг другу и плохо представляют себе порядок действий. Кроме того, бизнес боится попасть в ловушку «вертикали власти». Действующие процедуры заключения соглашений о разделе продукции предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства природных ресурсов, сегодня до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований. Процедура растягивается на два - три года.
Кроме того, бизнес озабочен проблемой неравномерности партнерства, наличием субъективизма в принятии решений со стороны государственных органов, отсутствием должной координации проектов с государственными структурами, сложностью бюрократического механизма ГЧП, чрезмерными ожиданиями государства по быстрому возврату инвестиций и т. д.
Со своей стороны, государство отмечает пре-ценденты неэффективного использования госсоб-
ственности частными операторами, а также нерациональное расходование бюджетных средств.
Не менее важный барьер для развития практики ГЧП - отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП-инструмента-рием и вкладывающих деньги в инфраструктурные проекты.
При реализации проектов инвесторы сталкиваются с несоответствием государственных стандартов современным требованиям, регулярным пересмотром органами государственной власти действующих тарифов;
- отсутствие эффективного взаимодействия между органами власти различного уровня. Частым явлением стал конфликт интересов между региональными администрациями и главами муниципалитетов. В результате многие инвестиционные инициативы со стороны частных партнеров, получившие поддержку на одном уровне, сталкиваются с противодействием на другом. Конкуренция полномочий между региональной властью и муниципалитетами - возможная причина того, что в большинстве принятых региональных законопроектов об участии в ГЧП в качестве субъекта отсутствуют органы местного управления, на балансе которых находится значительная часть объектов инфраструктуры;
- неопределенность рисков потенциальных инвесторов.
Риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20 % в год. И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги [2].
Данная группа проблем является трудноустранимой, поскольку лежит в плоскости подсознания. Решение ее возможно только посредством наращивания практики успешного взаимодействия власти и бизнеса в рамках ГЧП.
Отдельную группу проблем составляют проблемы информационного характера. Эти недостатки в равной степени присущи всем сторонам ГЧП -и государству, и бизнес - структурам. Среди них:
- отсутствие знаний партнеров о возможностях и способах практической реализации принципов ГЧП;
- отсутствие должного уровня осведомленности о возможностях использования различных условий финансирования, реализуемых в рамках ГЧП и т. д.
- отсутствие методик по составлению органами власти регионов инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций;
- неспособность регионов, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и представить проект для инвесторов.
Одна из основных проблем - дефицит профессиональных кадров, способных обеспечить качественную проработку и сопровождение проекта. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Зачастую специалистам органов государственной власти субъектов Федерации сложно подготовить концепцию проекта, не говоря уже о проектно-сметной документации. Отсюда возникает ситуация, когда при значительных финансовых ресурсах наблюдается острый дефицит проработанных инвестиционных проектов. Представители федеральных органов исполнительной власти, специалисты государственных институтов развития, а также потенциальные инвесторы обращают внимание на слабую информированность ряда региональных и местных органов управления о сути и существующих инструментах партнерства.
В этой связи для успешного развития института государственно-частного партнерства на региональном уровне при участии государственных институтов развития, региональных бизнес-сообществ и консультантов, отраслевых союзов и организаций должен быть проработан вопрос о создании программ переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, проведении семинаров, конференций, посвященных современным тенденциям государственно-частного партнерства на базе ведущих вузов регионов.
Актуальным является развитие аналитических исследований государственно-частного партнерства. Развитию практики ГЧП будет способствовать формирование общедоступной базы данных существующих и намечаемых проектов.
Среди ключевых препятствий для развития ГЧП - административные барьеры, связанные с вопросами землепользования, подведения инженерных сетей, получения разрешительной документации.
Существенную проблему, например, составляет юридическое оформление государственной собственности. Она не всегда должным образом
юридически оформлена, не определена на те или иные объекты инфраструктуры, часто переходит из одной категории в другую, что обусловливает необходимость предварительных инвестиций в проведение работ по оформлению всей необходимой документации еще до начала проекта в рамках государственно-частного партнерства. С подобными проблемами сталкиваются, например, при реализации проектов ГЧП в Подмосковье. Кроме того, отсутствие генеральных планов городов, схем развития инженерных инфраструктур, полноценной градостроительной документации также тормозят строительство, препятствуют переводу земель из одной категории в другую.
Приведенные примеры являются наиболее принципиальными препятствиями на пути развития ГЧП в регионах России. Они охватывают различные сферы жизни регионов России и являются общими для большинства проектов. При реализации конкретного проекта участники ГЧП могут столкнуться и со специфическими проблемами. Однако решение вышеперечисленных проблем может послужить толчком для активного использования регионами механизмов государственночастного партнерства и устранения сложившихся проблем.
Литература
1. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № б. С. 172-179.
2. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. №8. С. б1-78
3. Масленников А. Государственно-частное партнерство: региональный аспект // Экономист. 2008. № 9. С. 72-79.
4. О государственно-частном партнерстве в Томской области: закон Томской области от 04.12.2008г. № 240-ОЗ. URL: http://www.regionz.ru
5. О концессионных соглашениях: федер. закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ. URL: http://www.referent.ru
6. О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от
21.07.2005 г. № 94-ФЗ. URL: http://www.goszakupki.ru
7. О создании регионального межведомственного центра государственно-частного партнерства: постановление Губернатора Владимирской обл. от 2б.12.2008 г. № 941 (ред. от 17.03.2011). URL: http:// zakon-region.ru
S. Об основах государственно-частного партнерства в республике Алтай (принят ГСЭК РА 15.02.2008г.): закон Республики Алтай от 05.03.200S № 15-РЗ. URL: http://altai.regionz.ru
9. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах (с изм. на 10 апреля 2008 го-
да): закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-10. иКЬ: http://www.transport.spb.ru
10. Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на 2006-2010 гг. и на период до 2015 года. иКЬ: http://85.rkomi.ru
* * *
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN REGIONS OF RUSSIA: PROBLEMS AND PROSPECTS
O. N. Zubatykh
Article is devoted to consideration of a modem level of development of projects of public-private partnership in regions of Russia and the main problems interfering active use of PPP mechanisms in practice. Classification and the analysis of problems of standard and legal, institutional, political, information and administrative character is offered. The detailed characteristic of each group of problems and possible ways of their overcoming is given.
Key words: public-private partnership, region, formation problems.
