CC BY
72
-----------------------СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ В ОБЩЕСТВЕ------------------------------
УДК 364.02
Основные подходы к формированию минимальных социальных стандартов на региональном уровне
Н.С. Ушакова
канд. эконом. наук, заместитель министра экономики Правительства Московской области
Т.В. Харитонова
канд. эконом. наук, доцент кафедры «Национальная экономика» ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса»
Потребность в социально-экономической стандартизации на региональном уровне возникла в контексте перехода на нормативную основу формирования и распределения бюджетов всех уровней. Нормирование в этой области призвано сформировать систему нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило бы вывести финансирование сферы государственных услуг на объективно необходимый уровень. На основе социально-экономических стандартов можно определить минимальную потребность региональных и местных бюджетов в отношении их обеспечения, перераспределить по необходимости и закрепить доходы по уровням бюджетной системы. В результате становится возможным перевод основной части муниципальных образований и субъектов Российской Федерации на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики.
Социально-экономические стандарты, подкрепляющие социальные гарантии государства, установленные Конституцией Российской Федерации, в отечественной теории и практике получили название «государственные минимальные социальные стандарты» - сокращенно «ГМСС». Государственные минимальные социальные стандарты на региональном уровне призваны обеспечивать конституционные социальные гарантии в области социального обслуживания, здравоохранения, образования и культуры в рамках полномочий, возложенных на исполнительные органы власти регионов.
Объектом для разработки государственных минимальных социальных стандартов являются, по мнению авторов статьи, государственные социальные услуги.
Государственными можно считать услуги, отвечающие следующим признакам:
1) являются результатом реализации государства его основных функций: социальной, природоохранной, обеспечения безопасности жизнедеятельности и т.п.;
2) их предоставление гарантируется на всей территории Российской Федерации (Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми документами, например, програм-мами государственных гарантий и т.п.);
3) могут носить как личный, так и общественный характер потребления, что отражается на специфике их предоставления: адресной или коллективной;
4) для конечного потребителя они могут предоставляться на бесплатной, частично платной и полностью
платной основе;
5) источниками их финансового возмещения могут быть доходы населения (домашних хозяйств) в части платных и частично платных услуг, бюджеты различных уровней, целевые бюджетные фонды, внебюджетные фонды;
6) предоставляются государственными организациями (предприятиями, учреждениями).
Несмотря на всю широту и многогранность сферы государственных услуг, цели и задачи, государственные услуги чаще всего отождествляют с бюджетными услугами. Исходя из такого понимания государственных услуг, авторами и осуществлялся подход к разработке государственных минимальных социальных стандартов в социальной сфере. При определении объекта ГМСС следует учитывать и отраслевой фактор в той части, в которой отрасли социальной сферы являются предметом осуществления полномочий органами регионального управления. При этом нами использовались основные нормативно-правовые документы, проводящие разграничение полномочий трех уровней власти: федерального, регионального и муниципального:
• Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По этому принципу следует выделять следующие отрасли: здравоохранение, образование, социальную защиту населения и культуру в части библиотечного обслуживания населения.
Таким образом, система государственных мини-
мальных социальных стандартов региона - это комплекс законодательно установленных государственных минимальных социальных стандартов в отраслях социальной сферы (здравоохранение, образование, социальная защита населения и культура в части библиотечного обслуживания населения) и методических рекомендаций по их формированию.
Исходя из вышеперечисленных принципов, можно определить перечни государственных услуг социальной сферы, являющихся объектами ГМСС. Например, к услугам в сфере здравоохранения, являющимся объектом ГМСС, относятся:
• услуги по оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
• услуги по оказанию специализированной амбулаторно-поликлинической помощи, оказываемые в медицинских учреждениях региона;
• услуги по оказанию специализированной стационарной помощи, оказываемые в медицинских учреждениях региона;
• услуги по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемые в медицинских учреждениях региона в соответствии с номенклатурой медицинских организаций при социально значимых заболеваниях: заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях;
• услуги по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, перечень которых утверждается Министерством здравоохранения Московской области;
• услуги по оказанию дополнительной медицинской и лекарственной помощи в отношении отдельных категорий граждан (в соответствии с законодательством Россий-ской Федерации и законодательством Московской области).
К услугам в сфере образования относятся:
• услуги, оказываемые общеобразовательными учреждениями;
• услуги, оказываемые специальными (коррекционными) образовательными учреждениями;
• услуги, оказываемые образовательными учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• услуги, оказываемые оздоровительными образовательными учреждениями санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.
Как можно видеть из перечней, состав услуг социальной сферы достаточно ограничен. Но еще раз следует подчеркнуть, что в ряде отраслей социальной сферы в соответствии с разграничением полномочий органов государственной власти четко обозначен предмет социально-экономической стандартизации - государственная (бюджетная) услуга, обязательная к предоставлению населению на территории региона.
В таких отраслях, как физическая культура и спорт и культура (за исключением библиотечного обслуживания населения), соответствующими учреждениями в
настоящее время оказываются населению платные услуги. Регулирование их развития все в большей мере опирается на спрос населения. В связи с этим разработка ГМСС, оказываемых по каждому виду учреждений культуры, физической культуры и спорта, а также использование нормативов, тем более носящих рекомендательный характер, на региональном уровне утратила актуальность. В этой связи в качестве объекта социально-экономической стандартизации авторами предлагается рассматривать гарантии и условия предоставления этих услуг на территории региона.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне установлены федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг. Региональные стандарты применяются для расчета показателей минимально необходимой потребности в финансовых средствах на содержание и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства и оказание населению жилищно-коммунальных услуг
В прикладном значении ГМСС - это совокупность натуральных показателей, или «социальных нормативов», определяющих количественные и качественные параметры оказания государственных услуг. На их основе рассчитываются подушевые нормы бюд-жетной обеспеченности одного потребителя государственной услуги.
Прежде чем разработать собственную методику расчета этих показателей, нами был подробно изучен региональный опыт
Проведение регионального анализа действующей законодательной базы в области социально-экономической стандартизации показало, что единого подхода к формированию государственных минимальных социальных стандартов на данный момент не существует Во многих регионах вообще отсутствуют нормативноправовые акты в области социально-экономической стандартизации. Вопросы социально-экономической стандартизации наиболее полно отражены, по мнению разработчиков, в законодательстве только нескольких регионов, к которым относятся: Республика Карелия, Татарстан, Самара и Ямало-Ненецкий автономный округ.
В каждом из перечисленных регионов используются аналогичные подходы к определению ГМСС:
1) приводится набор общедоступных и бесплатных услуг;
2) социальные нормативы обеспечения услугами выражаются через обеспеченность различными учреждениями или совокупную пропускную способность этих учреждений; традиционно они рассчитываются по категориям услуг и пользователей или в расчете на 1 человека, 1 место, 1 посещение, 1000 жителей, 10000 жителей;
3) в качестве дополнения и уточнения социальных нормативов приводятся нормы и нормативы материально-технического и кадрового обеспечения учреждений социальной сферы различных типов и видов;
4) норматив финансовых затрат - денежное выражение единицы предоставляемых государственных
или муниципальных услуг, используемое при расчете минимальных затрат на их оказание.
На основании изученных региональных подходов авторами предлагается собственная методика формирования минимальных социальных стандартов на предоставление государственных услуг в регионе. Рассмотрим ее основные положения на примере услуг по оказанию специализированной амбулаторно-поликлинической помощи.
1. Предметом социально-экономической стандартизации являются услуги по оказанию специали-
зированной амбулаторно-поликлинической помощи, предоставляемые государственными медицинскими учреждениями региона за счет средств бюджета региона и региональных фондов обязательного медицинского страхования.
2. Измерителями государственных минимальных социальных стандартов на предоставление услуг по оказанию специализированной амбулаторно-поликлинической помощи являются следующие социальные и финансовые нормативы (табл. 1).
Таблица 1
Социальные и финансовые нормативы, являющиеся измерителями ГМСС на услуги по оказанию специализированной амбулаторно-поликлинической помощи
Наименование норматива Измеритель норматива
Социальные нормативы
Норматив обеспеченности рабочими местами врачей-специалистов в амбулаторно-поликлинических учреждениях Количество рабочих мест специалистов на 10000 жителей
Норматив обеспеченности средним медицинским персоналом амбулаторно-поликлинических учреждений Численность среднего медицинского персонала на одно рабочее место
Норматив обеспеченности рабочих мест мягким инвентарем Число наборов на одно рабочее место
Норматив обеспеченности рабочих мест медицинским инвентарем Число наборов на одно рабочее место
Норматив обеспеченности рабочих мест медикаментами и прочими материалами, полностью потребляемыми в процессе оказания услуг Число наборов на одного жителя
Финансовые нормативы
Норматив затрат на содержание рабочего места врача-специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях в год Рублей на одно рабочее место специалиста
Норматив затрат на оказание услуги по предоставлению специализированной амбулаторно-поликлинической помощи Рублей на одного жителя
Обобщающий финансовый норматив
Подушевой норматив финансирования Рублей на одного жителя
3. Подушевой норматив финансирования, являющийся обобщающим финансовым нормативом, отражает размер средств на компенсацию затрат по предоставлению бесплатной специализированной амбулаторно-поликлинической помощи в расчете на 1 жителя в год. Данный норматив включает в себя сумму затрат на оказание услуг по предоставлению специализированной амбулаторно-поликлинической помощи по всем профилям в расчете на 1 жителя в год и суммарные затраты по содержанию рабочих мест врачей-специалистов по всем профилям в расчете на 1 жителя в год.
По аналогии разработаны методики расчета государственных минимальных социальных стандартов на другие услуги в сфере здравоохранения, услуги в сфере образования, услуги в сфере социальной защиты населения.
В Методических рекомендациях по расчету стандартов в сфере физической культуры и спорта, культуры и расчету нормативов финансовых затрат на их основе даются рекомендации по расчету:
• нормативной потребности региона и отдельных муниципальных образований в учреждениях физической культуры и спорта и культуры;
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
• нормативов финансовых затрат в сфере физической культуры и спорта и культуры в Московской области.
Методические рекомендации по финансированию предприятий ритуального обслуживания содержат организационную схему многоканального финансирования предприятий, оказывающих ритуальные услуги и этапы процесса разработки нормативов финансирования.
В заключение следует отметить, что для разработки действенной системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе необходимо, в первую очередь, сформировать нормативно-правовую базу, регулирующую сферу социально-экономической стандартизации региона. В частности, можно предложить:
• разработать (или уточнить) отраслевые нормативы в отраслях социальной сферы: образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта;
• утвердить перечни социальных нормативов в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта;
• утвердить методические рекомендации по расчету государственных минимальных социальных стандартов в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры в части библиотечного обслуживания;
• рекомендовать муниципальным образованиям
разработать и принять минимальные социальные стандарты на предоставление услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивать конституционные социальные гарантии в рамках полномочий, возложенных на исполнительные органы местного самоуправления;
• утвердить методические рекомендации по расчету нормативов финансовых затрат на основе минимальных социальных нормативов в сфере культуры (за исключением библиотечного обслуживания);
• утвердить методические рекомендации по расчету нормативов финансовых затрат на основе минимальных социальных нормативов в сфере физической культуры и спорта;
• разработать и утвердить стандарты качества предоставления государственных услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры;
• разработать и утвердить концепцию развития системы социальной защиты населения на территории региона;
• разработать и утвердить нормативы финансирования предприятий ритуального обслуживания населения.
Детальная проработка всех вышеперечисленных нормативно-правовых актов будет способствовать расширению предмета социально-экономической стандартизации и станет развивающим фактором в достижении социального благополучия регионов.
УДК 338.46
Методический подход к мониторингу и оценке эффективности систем сертификации в сфере услуг
Л.А. Коржнева
канд. эконом. наук, заместитель руководителя Департамента потребительского рынка и услуг г. Москвы
Т.И. Зворыкина
д-р эконом. наук, профессор Института региональных
экономических исследований
Политический курс Российской Федерации на создание рыночного государства определил экономические процессы, проходящие в обществе. Первоочередной задачей создания рыночного государства явился отказ от тоталитарной системы управления, уход от планового ведения хозяйства к рыночному. Популярными терминами в российской экономике становятся не «управление экономикой», а «регулирование экономики». Государство проводит курс на либерализацию и дебюрократизацию с тем, чтобы гармонизировать свою экономику с экономикой стран Европы, Америки и Азии
как ближайших партнеров по бизнесу
Предполагаемое вступление России во Всемирную торговую организацию также катализирует процесс либерализации и развития новых прогрессивных рыночных форм развития хозяйства.
Российская экономика формируется по правилам одной из принятых во всем мире схем рыночного хозяйства, в которой государство берет на себя обеспечение защиты интересов граждан в части безопасности их жизни, здоровья, охраны окружающей среды, обеспечение такой функции, как «невведение в заблужде-
