CC BY
154
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
С.Ю. Наумов
^Демократизация и реформирование России охватили все сферы общества: политику, экономику, социальные отношения, духовные ценности, культуру. В ходе этой обширной и сложной работы четко обозначилась потребность в формировании современного кадрового состава — людей профессионально подготовленных, компетентных и ответственных за порученное дело, за судьбу страны и народа.
Проблемы кадровой политики занимают важное место в деятельности законодательной и исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в регионах. В последние годы в центре и на местах проведена большая работа по формированию кадров государственного и местного управления. Формирование кадрового состава государственного аппарата управления — процесс длительный, который осуществляется на базе научно обоснованной государственной кадровой политики. Основные ее концептуальные принципы и положения были определены в тезисах концепции «Реформирование государственной службы в Российской Федерации» [1]. В соответствии с ее принципами сложилась система
НАУМОВ
Сергей
Юрьевич —
ректор
Поволжской
академии
государственной
службы,
доктор
истори ческих
наук,
профессор
подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Образована специальная сеть высших учебных заведений. В нее вошли Российская и региональные академии государственной и муниципальной службы, которые призваны готовить кадры, способные обеспечить устойчивое прогрессивное развитие России. В этой системе в настоящее время по всем специальностям обучаются более 42 тысяч студентов, из них в филиалах 39%. Наибольший удельный вес имеет заочная форма обучения — более 60% обучающихся. Сеть региональных учебных учреждений в настоящее время насчитывает 9 академий государственной службы с 41 территориальным подразделением, 3 институтами повышения квалификации и 2 филиалами РАГС, в которых ведется обучение по 12 специальностям.
Российская и региональные академии государственной службы образуют развивающуюся образовательную систему, которая не только обеспечивает подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров, но и решает актуальные проблемы государственного строительства. За короткое время (1994-2000 годы) она продемонстрировала реальную возможность выполнения масштабных задач кадрового обеспечения государственной службы, координации работ по подготовке и повышению квалификации кадров в регионах, а также научной разработки проблемы становления и совершенствования государственной службы. Российская и региональные академии в последние годы значительно приблизили процесс обучения через создание широкой сети филиалов к областным центрам и крупным городам, органы управления которых особенно остро ощущают необходимость в подготовке, повышении квалификации и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Обучение в филиалах, как свидетельствует практика, доказало высокую результативность: во-первых, достигается приближение образовательных услуг к месту потребления — органам управления; во-вторых, обеспечивается постоянный контроль за уровнем знаний и качеством преподавания со стороны головной академии; в-третьих, производственная практика студентов и слушателей проводится в местных органах власти, а преподавание ведется на фактическом материале с учетом региональной специфики, теоретическая учеба органически сочетается с практикой управления; в-четвертых, практика препо-
давания обогащается опытом различных регионов, который аккумулируют региональные академии (ПАГС, С-КАГС и другие).
Кроме того, приближение учебы к месту работы слушателей дает возможность экономить значительные средства. По самым скромным подсчетам, на повышение квалификации по 72-часовой программе экономится от 2 до 5 тысяч рублей на одного слушателя (командировочные расходы, транспорт, проживание, оплата по основному месту работы).
Успешно развивает сеть своих филиалов и Поволжская академия государственной службы. В настоящее время процесс лицензирования пройден четырьмя филиалами: в областных центрах Самарской и Тамбовской областей, а также в таких крупных городах, как Тольятти и Балаково. Филиалы ведут подготовку по трем специальностям: «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Юриспруденция» с различными формами обучения — дневная, заочная, сокращенная, ускоренная. На базе филиалов осуществляется и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. В 2000/01 учебном году состоится первый выпуск слушателей факультета подготовки специалистов в филиалах регионов. Осуществляются мероприятия и по дальнейшему расширению сети филиалов. Так, завершена подготовительная работа по лицензированию и открытию филиала подготовки специалистов в Ульяновске.
В рамках Поволжской академии работа по подготовке, переподготовке и повышению квалификации в областях Поволжья возложена на Управление по работе с регионами и региональными учебными заведениями, в обязанности которого входит не только осуществление руководства филиалами, но и координация подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Поволжском регионе. Свидетельством тому является проведение совещания с руководителями кадровых служб субъектов федерации Поволжского региона, которое состоялось в июне 2000 года. В результате выработаны конкретные рекомендации по подготовке управленческих кадров. На совещании был поставлен вопрос о трансформации ПАГС в методический координирующий центр, так как аппарат ассоциации «Большая Волга» с этой задачей не справился. Решено, что совещания, на которых будут рассматриваться различные
проблемы кадровой политики и анализа накопленного опыта стратегии и тактики кадровой работы, должны стать регулярными.
Активная государственная политика в области подготовки государственных и муниципальных служащих в современных условиях выдвигает целый ряд сложных проблем.
Дальнейшее совершенствование и развитие государственного и муниципального управления в рамках государственной кадровой политики ставит такую проблему, как разработка и реализация федеральной и региональных долгосрочных проектов подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных руководителей и специалистов органов управления. До сих пор численность чиновников, имеющих базовое образование по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также по другим специальностям академий управления, остается крайне незначительной. Так, на начало 1999 года в Саратовской области численность муниципальных служащих, окончивших подобные учебные заведения, составила всего около 2700 человек, или немногим более 4%. В органах муниципального управления Саратова их доля была несколько выше — более 5% [2].
Необходимость повышения квалификации и переподготовки занятых работников в сфере государственного и муниципального управления диктуется рядом обстоятельств. Это обусловлено прежде всего административными, политическими, экономическими и социальными преобразованиями, осуществляемыми в стране. Особенно пристального внимания заслуживает изучение и применение рыночных механизмов в сфере государственного и муниципального управления, установление механизма взаимодействия власти с рыночными структурами, выработка методов поддержки малого и среднего бизнеса.
Не менее важное значение приобретает проблема повышения уровня и качества подготовки и переподготовки специалистов органов государственного и муниципального управления. Ныне их подготовку осуществляют не только учебные заведения системы Российской академии государственной службы, но и более ста других учебных заведений страны. Наступило время Министерству образования РФ совместно с заинтересованными органами решить вопрос о сосредоточении обучения по специальности 061000 — «Государственное и муници-
пальное управление» в системе Российской академии государственной службы и региональных академий.
Высоко специализированные образовательные и научные центры, каковыми являются академии государственной службы, способны сконцентрировать значительные государственные и собственные финансовые ресурсы в целях их более эффектного использования на разработку и применение прогрессивных методов обучения, ведение научных исследований, поддержание равноправного взаимодействия с различными зарубежными научными и образовательными центрами. Поддержка и развитие этой системы позволит минимизировать затраты на подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов сферы государственного и муниципального управления.
Кроме того, на наш взгляд, компетентность и системность в подготовке кадров для государственной и муниципальной службы могут обеспечить лишь государственные учебные заведения. Министерству образования РФ следует пересмотреть практику выдачи лицензий на подготовку специалистов государственного и муниципального управления негосударственным учебным заведениям, а также принять соответствующие меры по прекращению их образовательной деятельности в области подготовки кадров по этой специальности.
Расширение и развитие системы вузовского образования через региональные академии государственной службы и их филиалы позволит обеспечить реализацию одного из важнейших принципов современной государственной политики — обеспечение непрерывного образования для руководителей и специалистов органов государственного и муниципального управления.
В интересах реализации этого принципа в масштабе области и Приволжского федерального округа целесообразно разработать и принять долгосрочные проекты подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов. Этому будет способствовать создание информационной системы о потребности чиновников, о масштабах их переподготовки и повышения квалификации.
Создание интегрированной системы непрерывного образования требует совершенствования сложившейся финансовой поддержки, необходимых механизмов перехода от одной формы профессионального образования к другой. Образование невозможно без дальнейшего со-
вершенствования нормативно-правовой базы и управления образованием в масштабах федерального округа и отдельного региона.
Г осударственное строительство в области формирования кадровой политики настоятельно выдвигает задачу дальнейшего расширения и совершенствования правовых основ регламентирования функционирования государственной и муниципальной службы. Ныне их деятельность регламентируется только двумя федеральными законами, что крайне недостаточно. Поэтому необходимо ускорить работу по прохождению и принятию Государственной Думой нормативных актов, принятых к рассмотрению. В этой связи чрезвычайно важным является ускорение работы по принятию Кодекса о государственной службе в Российской Федерации, в котором основные требования должны распространяться и на работников муниципальной службы. В соответствии со ст.12 Конституции РФ, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Однако в указанной статье не даются разъяснения по поводу соподчиненности между уровнями власти. Установить единство требований к чиновнику, его профессиональным и личностным качествам, должен Кодекс о государственной военной службе.
Развитие правовых норм в государственном управлении предполагает повышение правовой культуры служащих. Знание законодательства и правильное его применение является важнейшей гарантией законности, соблюдения прав и свобод личности, ограждает общество от принятия неправомерных управленческих решений. В таком понимании и истолковании практики правоприменения преодоление давления со стороны прежних традиций станет основой результативной и эффективной работы государственной службы в гражданском обществе и сможет привести к изменению ситуации в целом, явится важным фактором повышения ответственности кадров за выполнение своих обязанностей.
Исходя из этого, кадровая политика в области государственной и муниципальной службы должна быть направлена на существенное изменение структуры кадров по базовому вузовскому образованию. Анализ состава государственных и муниципальных служащих, занятых в органах управления по вузовскому базовому профессиональному образованию, свидетельствует о крайне низкой доли лиц, имеющих юридическое образование. Так, среди чиновников, занимающих должнос-
ти в Правительстве Саратовской области, на начало 2000 года она составила всего 7,9%, а среди служащих аппарата районных администраций муниципальных образований Саратовской области — около 11% [2]. Невелика их доля и в других регионах, особенно в некоторых областях и автономных округах Сибирского и Дальневосточного федеральных округов.
На наш взгляд, положительное влияние на формирование целостной системной государственной кадровой политики может оказать унификация структур исполнительной государственной власти в масштабах Российской Федерации. Приведение структуры исполнительной власти субъектов РФ в соответствие с федеральной структурой позволит не только обеспечить единые требования к государственным служащим, но и снять множество вопросов, возникающих при переходе чиновников из органов власти субъектов на федеральную государственную службу (соответствие групп должностей, квалификационных разрядов, материального, пенсионного обеспечения и т.д.).
Унификация, однако, вовсе не должна означать единообразия. Она в первую очередь призвана учитывать экономические, социальные, национальные, географические, климатические, демографические особенности субъектов РФ, состояние инфраструктуры и структуры производства, наличие полезных ископаемых и степень их важности для России. Например, в ресурсодобывающих регионах Саха (Якутия), Ямало-ненецкий, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа, Тюменская область) наиболее мобильными и эффективно взаимодействующими с федеральными органами должны быть структуры, обеспечивающие производственно-ресурсное развитие регионов.
При разработке государственной кадровой политики необходимо учитывать и так называемый «производственный» подход при формировании государственного аппарата, считавшийся в начальный период реформ неприемлемым для России, поскольку являлся атрибутом прежней системы.
Современная государственная кадровая политика должна строиться и с учетом специфики управленческих функций и действий, многообразия структур государственного, регионального и местного аппарата управления. Управление промышленностью, строительством, транспортом, сельским хозяйством, здравоохранением, просвещением, куль-
турой и другими сферами требует не только использования специалистов в области государственного и муниципального управления, но и привлечение специалистов, производственников, менеджеров соответствующего народнохозяйственного профиля.
В этой связи Министерству образования, на наш взгляд, необходимо осуществить проект по внесению изменений в существующие государственные профессиональные образовательные стандарты с целью введения дисциплины по государственному управлению в профильных отраслевых учебных заведениях и установления новых специализаций с учетом особенностей использования их выпускников в аппарате государственного и муниципального управления.
Осуществление принципа оптимального сочетания использования в управлении высокопрофессиональных специалистов со специализированным высшим образованием и молодых кадров, получивших образование в региональных академиях государственной службы, возможно только при реализации дополнительных мер. Поэтому в каждом регионе органы управления кадрами совместно с руководителями функциональных государственных региональных и муниципальных органов управления должны создать благоприятные социальные и экономические условия для притока молодых специалистов и высокопрофессиональных практиков. В этой связи в регионах следует принять соответствующие нормативно-правовые акты и стандарты, обеспечивающие реализацию ранее установленных и предоставление новых гарантий в этой области.
Современная система управления ныне руководствуется основными научными принципами государственного и муниципального менеджмента, системой правовых и организационных норм, правил и технологий. Но результативное управление, рассчитанное на успех в отраслевых подразделениях государственного и муниципального аппарата, требует специальных профессиональных знаний, производственного опыта работы, наличия практических навыков управления производственными трудовыми коллективами. Поэтому при формировании персонала отраслевых подразделений аппарата органов власти необходимо исходить из принципа оптимального сочетания кадров с опытом работы в конкретных сферах (производство, строительство, транспорт, сельское хозяйство, культура, образование, здравоохранение и др.) и специалистов с управленческим высшим образованием. Этот принцип
должен постоянно учитываться, особенно в реализации региональной и муниципальной кадровой политики.
При всей сложности и актуальности реализации перечисленных выше направлений совершенствования государственной кадровой политики кардинальное развитие этого процесса связано с решением глобальных проблем подготовки, повышения квалификации и переподготовки руководителей и специалистов государственных и муниципальных служащих. Это прежде всего касается отбора и обоснования ориентиров в обучении специалистов и руководителей, в вооружении их современными ценностными ориентациями, знаниями, навыками и технологиями, необходимыми для управления сложными процессами в условиях становления социально ориентированной рыночной экономики.
При этом необходимо исходить из раздельного обучения работников, занимающих политические должности, и чиновников, занимающих должности специалистов. Основанием для такого разграничения служит парадигма: «политика — администрирование». Как правило, высшее руководство осуществляет политическую руководящую деятельность. Их заместители и специалисты исполняют функции реализации намеченной стратегии и политики — администрирование.
В современных условиях переподготовка и повышение профессионального уровня высших руководителей должны определяться новыми приоритетами. Среди них исключительно важное значение приобретает обучение навыкам выработки моделей ценностных ориентиров. Один из видных специалистов современного управления П. Вейл полагает, что выявление приоритетных ценностных ориентиров — первостепенная функция руководителя [3, с. 64]. Правильно отобранные ориентации открывают возможности обоснования другой чрезвычайно важной управленческой зависимости: миссии — стратегии — политики региональных и местных органов управления. Не случайно на XII Международном конгрессе по обучению высших административных кадров отмечалось, что в новых условиях обучение должно быть подчинено прежде всего выработке умений и навыков стратегического планирования. В частности, в докладе, представленном делегацией Франции, было заявлено, что от современного руководителя всегда ждут прежде всего умения «... подготавливать будущее, а это значит зани-
мать стратегическую позицию с меняющимися горизонталями: начиная со следующего дня и кончая самым далеким будущим» [4, с. 174].
Исключительно актуальное значение приобретает и решение другой проблемы в процессе обучения и развития руководящих работников управления — формирование новой парадигмы государственной и муниципальной службы, в которой «...административный работник должен будет приобрести качества исследователя и социального дирижера» [4, с. 3]. Постановка и обсуждение вариантов решения этой проблемы была выдвинута в качестве одной из целей XII Международного конгресса по обучению высших административных кадров.
Значение реализации указанной парадигмы в современной практике управления в России трудно переоценить. Требуют серьезного исследования и анализа и вопросы стабилизация политического и социального развития регионов и муниципалитетов воплощения в жизнь гарантий прав и свобод человека и гражданина. Поворот власти к человеку и удовлетворению его насущных социальных и жизненных нужд, оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в обеспечения социального мира и стабильности, формирования устойчивых финансовых основ регионального и местного управления, совершенствования управления финансовыми потоками и бюджетным процессом. Только системная взвешенная оценка ситуации, учет всех его сторон обеспечит разработку упреждающих решений, проектов и стратегий. Тем более, что ныне многие органы управления располагают информационно-аналитическими и прогностическими службами и компьютерными носителями информации. Целенаправленное обучение моделированию и технологиям управления сложными экономическими процессами позволит выработать и закрепить у руководителей навыки аналитика и социального дирижера.
Таковы основные направления региональной кадровой политики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Реформирование государственной службы в Российской Федерации: Тезисы концепции // Российская газета. 1993. 23 декабря.
2. Сводный отчет о составе и сменяемости служащих Саратовской области на 1 января 2000 г.
3. Вейл П. Искусство менеджмента. М., 1993.
