CC BY
27
РЕГИОН:
ПРОБЛЕМЫ
И ПУТИ РАЗВИТИЯ
ЧИНОВНИКИ -
НОВЫЙ КЛАСС?
К.А. Титов
Некоторые идеологи глоба-
лизма утверждают, что в новом веке бюрократы
по численности и влиятельности станут новым
классом. Возможно, это и так. Но нас не может
устраивать ситуация, при которой чиновников
становится все больше, а их квалификация и ини-
циатива все ниже, когда они являются трутня-
ми, а не производителями классного интеллекту- ТИТОВ
ального продукта. Константин
Продуманные реформы, проработанные зако- Алексеевич -
ны, жесткие указы, умные концепции и долго- Губернатор
срочные проекты, предметные распоряжения - Самарской
все это не будет претворено в жизнь, если ради- области,
кально неверно отношение к извечной проблеме кандидат
- управленческим кадрам, о чем говорится с экономических
момента появления чиновничества. наук
37
ч
К сожалению, приходится констатировать, что у нас в России только начинает проглядывать кадровая политика. Но до сих пор сильны беспрецедентное лоббирование личных, групповых и клановых интересов, циничное вмешательство «денежных мешков», криминала и зарубежных доброхотов в выработку и принятие кадровых решении. Масштабы этого явления ставят под вопрос национальную безопасность страны. Посудите сами. Ни одни выборы не обходятся без мощной финансовой поддержки кандидатов - пресловутых коробок из-под ксероксов, - за которой следует расплата властными полномочиями. Любые крупные назначения, в том числе в исполнительных органах власти, включая высшие, находятся под «прицелом» олигархов, которые делают все для активного продвижения своих людей на должности в системе управления, и особенно в сферы обеспечения экономических интересов государства. К этому мы даже как-то привыкаем.
Другая сторона проблемы: сама государственная служба стала непривлекательной для подготовленных специалистов. В ней нет стабильности, отсутствуют перспективы продвижения, выплачивается низкая зарплата, предоставляются минимальные социальные гарантии. Процветает коррупция. Стало нормой проявление инертности и безынициативности. Творческий человек задыхается, потому что нет выхода его активности. В результате происходит «вымывание» кадрового интеллекта, повсеместно распространяется усредненная «серость».
Остается лишь с сожалением признать, что реальные возможности кадрового обновления государственной власти в начале 90-х годов оказались упущенными и мы вновь возвращаемся к избыточно разросшемуся государственному аппарату - неповоротливому, безразличному к нуждам людей, абсолютно самодостаточному и способному функционировать независимо от реальной жизни, перерабатывающему груды бумаг, изнемогающему под нарастающим грузом все новых и новых размытых функций. На федеральном уровне к 15 тысячам управленцев центральных органов бывшей в 1991 г. РСФСР добавились к 2001 г. еще 10 тысяч госслужащих центральных аппаратов федеральных министерств и ведомств.
Ныне численность чиновников России составляет примерно 1 миллион 200 тысяч человек и существенно превысила их численность в аппарате органов управления в границах бывшего СССР, при сокра-
10
лет
щении территории, населения, социального и экономического потенциала.
Предыдущее десятилетие государственного строительства принесло ежегодные реорганизации структур федеральных органов - перетасовки, перетряхивание кадров, смены команд. При этом корпоративный интерес стал доминирующим, маскирующим неспособность решить проблемы по существу. За последние годы только указами Президента структура федеральных органов исполнительной власти реорганизовывалась 11 раз (!). Всего за десять лет новой российской государственности аппарат власти в абсолютных значениях вырос более чем в полтора раза по сравнению с перестроечными временами. Между тем, как известно, социальным фоном демократических российских реформ было неуклонное сокращение общей численности населения и количества занятых в экономике.
В 2001 г. на территории Самарской области 61 федеральный орган имеет свои представительства. Общая численность федеральных чиновников в области составляет свыше 8 тысяч человек (сравним: в Администрации области работает 1407 государственных служащих). Это означает, что центральный аппарат федеральных органов исполнительной власти, сосредоточенный в Москве, располагает в регионе практически еще почти шестью аналогичными по численности аппаратами.
Пытались ли ранее что-нибудь изменить к лучшему в этом неумолимо нарастающем негативном процессе? Пытались. Начиная с 1993 г. вроде бы пошла работа по созданию в России целостной системы гос-службы. Формировались и модифицировались органы, занимающиеся этим вопросом, - сначала Роскадры при Правительстве России, затем Управление федеральной государственной службы Президента РФ. Были разработаны и приняты Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих и другие акты, составляющие правовую регламентацию госслужбы. Это была попытка создать такую систему, когда при смене высших руководителей не рушится вся пирамида - своего рода стройный механизм, уравновешивающийся при рыночной стихии.
ч
С 1994 г. активно разрабатывалась концепция государственной кадровой политики. Предпринимались меры по оптимизации управления. Только Администрация Президента и Аппарат Правительства реформировались раз шесть. Все попытки Администрации Президента разработать и принять концепцию государственной кадровой политики оказались безуспешными. Коллегиальные органы умерли в результате смены команд во властных структурах. Ранее проведенные реорганизации и оптимизации оказались неэффективными, а последние - невнятными.
Сломать гениальное изобретение Сталина - партноменклатуру мы сумели, а создать что-нибудь взамен - нет; отсюда, повторим, многие наши российские беды.
Сегодня в повестке дня прежде всего вопросы объективной оценки качества человеческого, интеллектуального потенциала государственной службы, его профессионализма, квалификации, правосознания и культуры, а также реализация выверенного механизма привлечения, закрепления и продвижения нового поколения кадров в системе государственной службы, воспитание ответственности, развитие государственного мышления. Это должно стать не лозунгом, а принципиальной установкой, приоритетом.
В Самарской области по сравнению со многими другими регионами демократические преобразования и либерализация экономики проходят успешно, но и у нас ощущается необходимость реформирования системы управления и структуры областной Администрации. В результате рыночных преобразований изменились взаимоотношения между предприятиями и подразделениями Администрации области, а также круг задач областных и муниципальных властей. В то же время механизмы управления региональной экономикой практически не изменились, более того, за последние годы произошло увеличение численности структурных подразделений Администрации области, что потребовало изменений и в системе подготовки кадров.
Состав кадров госслужащих в области представляет собой гармоничное сочетание опыта и молодости. За последние 5 лет произошло значительное омоложение кадров: средний возраст работников составляет 42 года, уменьшилось число работников, достигших пенсионного возраста (со 119 до 44), возросло количество специалистов с
10
лет
высшим образованием (с 50 до 80%). 30% из них имеют экономические и 10% - юридические дипломы, 36 работников - кандидаты и доктора наук.
Появилось и новое в подборе кадров: если раньше назначения на государственные должности производились в основном из числа государственных и муниципальных служащих (повышение по служебной лестнице), то в настоящее время все большее распространение получает практика, когда лучшие студенты, хорошо зарекомендовавшие себя во время преддипломной практики в Администрации области и защитившие дипломные работы по тематике соответствующего профиля, принимаются на работу в наши структурные подразделения. Для определения наиболее предпочтительных кандидатов к их отбору привлекаются психологи.
В 1997 г. Указом Президента РФ была принята Программа подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации. Мы тут же поняли перспективность задуманного и включились в выполнение программы. Судите сами, за прошедшие 4 года более 600 молодых перспективных руководителей реального сектора экономики прошли президентский «всеобуч». Специалисты завершили специализированный курс подготовки и получили профессиональные знания в области управления в лучших вузах Самарской области, а затем зарубежную стажировку в ведущих зарубежных фирмах. Участие в программе позволило установить новые производственно-экономические контакты с зарубежными предприятиями и развить существующие связи с традиционными партнерами, научиться говорить на одном экономическом языке с иностранными коллегами. Лучшие выпускники включены в специализированную федеральную и областную информационную базу данных. Мы вправе рассчитывать на этот резерв кадров для госаппарата.
Активная работа с кадрами проводится и в муниципальных образованиях, среди которых можно выделить города: Тольятти, Сызрань, Новокуйбышевск; некоторые районы области.
Могу сказать, что сегодня Администрация Самарской области сумела создать достаточно многостороннюю систему переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, позволяющую учитывать возникающие потребности в специалистах-управленцах в различных отраслях экономики области.
ч
Правовую основу реализации системы составляет Положение о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих Самарской области, утвержденное Губернатором. Дальнейшее свое развитие система переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих нашла в разработке плана размещения государственного заказа, который с 1995 г. ежегодно утверждается Губернатором области.
Государственный заказ представляет собой задание по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на календарный год, установленное Губернатором области своим структурным подразделениям, которые становятся государственными заказчиками в пределах средств, предусмотренных областным бюджетом на эти цели. Государственный заказ содержит сведения о численности подлежащих обучению государственных и муниципальных служащих с их распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения, а также данные об объемах средств для оплаты обучения.
Данная система обучения сегодня выглядит так, как изображено на схеме:
Г осударственный заказ
10
лет
Кандидатуры для направления на переподготовку или повышение квалификации подбираются на основании результатов анализа образовательного уровня работников структурных подразделений Администрации области. За последние пять лет в соответствии с нашим планом размещения государственного заказа прошли переподготовку и повышение квалификации более 3 тысяч служащих.
Система переподготовки и повышения квалификации включает в себя:
подготовку государственных служащих; подготовку муниципальных служащих; подготовку и обучение резерва кадров; зарубежные стажировки.
Подготовку государственных служащих осуществляют ведущие высшие учебные заведения страны и Самарской области (Российская академия госслужбы, Академия народного хозяйства, МГИМО, академия МИД России, филиал Поволжской академии госслужбы, Самарский госуниверситет, Самарская государственная экономическая академия, Международный институт рынка и др.). Всего за последние пять лет прошли переподготовку и получили второе высшее образование 187 государственных служащих.
Повышение квалификации этой категории работников проводится также на ежемесячных семинарах по различным вопросам деятельности подразделений Администрации области. За четыре года существования таких семинаров в них участвовало более 1300 государственных служащих практически из каждого структурного подразделения. Кроме этого, сами подразделения Администрации области самостоятельно проводят обучающие семинары по актуальным вопросам своей деятельности в ведомственных институтах повышения квалификации.
Администрация области уделяет большое внимание подготовке муниципальных служащих, понимая, что государственная и муниципальная службы - звенья одной цепи. Всего за последние пять лет прошли переподготовку и повысили свою квалификацию около 1500 муниципальных служащих третьего звена властной вертикали. В практику работы Администрации области вошло регулярное проведение семинаров для глав администраций городов и районов области. В 2001 г. прошли семинары по бюджетному устройству, психологическим ас-
ч
пектам деятельности руководителя. Понимая, что эта работа должна осуществляться системно, Администрация Самарской области ежегодно утверждает резерв кадров на замещение высших государственных должностей государственной службы, проводит переподготовку и повышение квалификации кандидатов, находящихся в резерве.
В рамках госзаказа все главы администраций городов и районов области прошли стажировку за рубежом - во Франции, Канаде и Германии, где изучали опыт местного самоуправления, финансовую основу городского хозяйства, организацию агросектора. Причем мы добиваемся, чтобы эти визиты имели продолжение в виде сотрудничества по взаимоинтересующим вопросам.
Обучение государственных и муниципальных служащих достаточно затратное дело, тем не менее Администрация области идет на это, предусматривая ежегодно в областном бюджете на эти цели от 3 до 5 миллионов рублей.
Следует отметить, что одним из узких мест остается подготовка руководителей среднего звена (руководителей управлений и отделов Администрации области). В области недостаточна научная база для организации их переподготовки и повышения квалификации, а такие престижные вузы с хорошей учебной базой и высоким уровнем преподавательского состава, как Российская академия государственной службы, академия народного хозяйства, включают в государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации только высшее руководство субъектов Федерации.
В дальнейшем изменение кадровой политики невозможно без проведения структурных изменений в самой схеме управления. В Администрации области идет поиск новых подходов к построению такой системы управления, в основу которых должно быть положено представление о Самарской области как об открытой самоорганизующей социальной системе, эволюционирующей в изменяющемся окружении. Исходя из этого могут быть определены основные направления деятельности Администрации:
обеспечение устойчивого развития социально-экономического комплекса Самарской области как целостности, что является главной целью системы управления;
10
лет
удовлетворение духовных и материальных потребностей населения области, включая гармоничное развитие каждого индивидуума, его способностей, интересов и сознания. Это является критерием системы управления;
организация в Самарской области рациональной системы хозяйствования, включающей в себя промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь, торговлю и сферу обслуживания, для обеспечения устойчивого экономического базиса региона, способного развиваться и в будущем;
создание интегрированной системы принятия решений, обеспечивающей повышение степени обоснованности, согласованности и сокращение сроков принятия управленческих решении;
гибкость управления, которая может быть достигнута за счет децентрализации принятия решений, гибкого совершенствования планирования, изменения структуры системы управления и самоконтроля (внутреннего контроля) результатов деятельности;
интеграция знаний, которая обеспечивается путем создания системы компьютерной интеграции знаний. Основными функциями ее являются приобретение, накопление и организация эффективного использования знаний работниками Администрации Самарской области.
В 2002 г. главными акцентами в кадровой политике Администрации Самарской области станут: дальнейшее укрепление государственной службы; формирование высокопрофессионального, оптимально сбалансированного государственного аппарата органов исполнительной власти; создание условий для снижения его численности и общего денежного содержания; переход на более экономичные и эффективные способы профессиональной подготовки государственных служащих; рациональное использование потенциала молодых руководителей.
И это далеко не полный перечень мер, направленных на повышение эффективности кадрового потенциала. Нужны новые подходы к решению многосложных кадровых проблем. Сегодня с приходом нового Президента России Владимира Владимировича Путина есть реальный шанс изменить обстановку к лучшему. И этот шанс надо обязательно использовать.
