CC BY
474
11.18. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ТЕРРОРИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Киреев М.П., д.ю.н., профессор,
Начальник кафедры Баклицкий К.А., адъюнкт
Академия управления МВД России
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
В статье анализируется федеральный закон «О противодействии экстремизму 2006 г.». Представленные материалы о профилактической деятельности органов внутренних дел, их место и роль предупреждении терроризма.
В Российской Федерации создана и функционирует единая государственная система организации предупреждения терроризма, общее руководство которой осуществляет Национальный антитеррористический комитет Российской Федерации (НАК РФ), который функционирует в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и Федеральным законом РФ от 6 марта 200б г. № 35 «О противодействии терроризму»1.
НАК России (далее - Комитет) является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму2, а также осуществляющим подготовку предложений Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму. На Комитет также возлагаются задачи по разработке мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих терроризму, подготовка предложений по социальной защите лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и социальной реабилитацией граждан, пострадавших от террористических актов, подготовка проектов международных договоров Российской Федерации в этой области.
Для осуществления задач Комитет имеет право оценивать эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти и контролировать исполнение решений по противодействию терроризму. В этих же целях Комитет имеет право запрашивать и получать необходимые материалы и информацию от федеральных органов государственной власти, орга-
1 См.: О противодействии терроризму: Федеральный закон РФ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.
2 Под противодействием по российскому законодательству в статье 3 нового Закона «О противодействии терроризму» пони-
мается деятельность органов государственной власти и органов
местного самоуправления по предупреждению терроризма и борьбе с терроризмом, а также минимизации и ликвидации последствий террористических актов. Заметим, что наименование нового антитеррористического закона скорее создает иллюзию концептуальной новизны, чем отвечает ей.
нов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и должностных лиц.
Организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по предупреждению терроризма осуществляет Федеративный оперативный штаб НАК России.
В субъектах РФ эту работу проводят антитеррори-стические комиссии, руководителями которых по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Организация деятельности по предупреждению терроризма в Российской Федерации представляет собой систему разноплановых мер по недопущению террористических преступлений путем выявления и устранения их причин и условий. Особый характер этого вида преступности обуславливает сложное переплетение как общесоциальных (социально-экономических, политических, правовых), так и специальных (криминологических) мер предупреждения терроризма.
Федеральный закон «О противодействии терроризму» устраняет отдельные пробелы и иные недостатки, свойственные Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» 1998 года. Однако еще многие проблемы правового регулирования борьбы с терроризмом в нашей стране по-прежнему остаются неразрешенными. Отдельные вопросы борьбы с терроризмом в новом Законе разрешены, на наш взгляд, значительно хуже, чем в старом.
Новый антитеррористический закон в отличие от старого называется «О противодействии терроризму». Изучение предложенного разработчиками в статье 3 нового Закона определения понятия «противодействие терроризму» показывает, что его объем равен объему понятия «борьба с терроризмом», достаточно детально разработанного в отечественной и мировой криминологии. Стремление разработчиков наполнить понятие «противодействие терроризму» новым содержанием привело их к необходимости давать противоречащие друг другу определения понятий «профилактика терроризму» и «борьба с терроризмом». Следует также принять во внимание то обстоятельство, что законодатель в ряде статей нового антитеррористического закона использует понятие «борьба с терроризмом» в объеме предложенного им определения понятия «противодействие терроризму» (ст. 4, 6, 20, 21, 22, 25 и др.). Таким образом, наименование нового анти-террористического закона скорее создает иллюзию концептуальной новизны, чем отвечает ей.
Основными концептуальными недостатками нового антитеррористического закона России, на наш взгляд, являются3:
- «размытость» определения понятия терроризма, содержащегося в ст. 1 Федерального «О противодействии терроризму». В данном определении зафиксированы, по сути, два значения понятия терроризма: терроризм как идеология и терроризм как совокупность деяний. Однако далее в тесте Федерального закона эти значения никак не разграничиваются. Более того, определение одного из значений понятия терроризма как идеологии насилия, связанного с устраше-
3 См.: об этом Максимов С.В. Вступительная статья: Павлинов А.В. Федеральные законы «л противодействии экстресистской деятельности и о «противодействии терроризму»6 Комментарий, практика. М. : ЛИКА, 2006. С. 4-11.
Киреев М.П. Баклицкий К.А.
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ТЕРРОРИЗМА
нием населении и иными формами противоправных насильственных действий представляется нетерпимо аморфным, поскольку под это определение попадает понятие идеологии любой формы преступной деятельности. Этот вывод подтверждается неоправданным, на наш взгляд, отождествлением террористических и экстремистских организаций в статье 24 Федерального закона «О противодействии терроризму»;
- неразработанность системы мер профилактики терроризма. В новом законе дается лишь определение понятия профилактики терроризма (ст. 3). Однако сами меры профилактики терроризма остаются за пределами правового регулирования. В частности, никак не регламентируются мониторинг (анализ, оценка и прогноз) терроризма и отдельных его проявлений, их причин и условий, мер борьбы с ними; стандарты ан-титеррористического воспитания и антитеррористиче-ской пропаганды; планирование борьбы с терроризмом;
- неоправданное «вторжение» в сферы регулирования, относящиеся к другим отраслям права. Например, в статье 22 рассматриваемого Федерального закона закреплена частная уголовно-правовая норма, противоречащая к тому же общим уголовно- правовым нормам, регламентирующим обстоятельства, исключающие преступность деяния (ст. 37-42 УК).
Увы, но новый антитеррористический закон России обладает большим числом юридико-технических недостатков, некоторые из которых требуют немедленного исправления.
Так, в соответствии с п.1 ч.1 ст.10 этого Закона для пресечения международной террористической деятельности допускается применение вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за её пределами террористов и (или их баз). Данное положение, на наш взгляд, не подлежит применению до тех пор, пока в Уголовном кодексе РФ, данном или ином федеральном законе, не будут определены понятия «международная террористическая деятельность», «террорист» и «база террористов». Исходить из правила, согласно которому, соответствующие понятия будут определены в международном договоре Российской Федерации и станут применяться с момента его ратификация, на наш взгляд, нельзя. В частности, потому, что часть названных положений носит специфический уголовно- правовой характер. Согласно п. 6 Постановления № 5 Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. «Международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом»4.
Из части содержания ч. 2 статьи 16 данного Федерального закона вытекает, что при ведении переговоров с террористами в ходе контртеррористической операции не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования. При этом ни понятие «террорист», ни понятие «политические требования» в
4 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 200Э. № 12.
Законе не определены, что, на наш взгляд, обессмысливает данную норму.
Установленные в статье 22 рассматриваемого Федерального закона правила правомерного причинения вреда лицу, совершающему террористический акт, противоречат многочисленным оговоркам, содержащимся в ст. 37-42 УК, и потому не подлежат применению до внесения соответствующих изменений в УК РФ или в предусмотренный ст. 38 УК оговорка, согласно которой причинение вреда при задержании лиц, совершившего преступление возможно лишь в том случае, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным, не позволяет считать правомерным любое лишение жизни террориста при его задержании.
Тем не менее, недостатки нового антитеррористиче-ского закона, не могут существовать оправданием для пассивности правоприминителя.
Предупреждение терроризма в России требует создания единой скоординированной системы антитеррора, функционирование которой основывалось бы на базе хорошо налаженного механизма информационнопрогностического, правового, организационного и психологического обеспечения. В ее рамках следует выделить несколько основных направлений предупредительной работы, которые можно рассматривать и как шаги по созданию подобной системы:
1) координация антитеррористической деятельности правоохранительных органов как внутри России, так и в рамках СНГ;
2) совершенствование законодательной базы;
3) создание и совершенствование специализированных служб по борьбе с терроризмом, в первую очередь - под эгидой МВД-ФСБ;
4) создание единой информационно-прогностической системы учетов;
5) пресечение незаконного оборота взрывчатых веществ, взрывных устройств, боеприпасов и оружия;
6) пропагандистское обеспечение антитеррори-стических действий правоохранительных органов и специальных служб.
Все эти направления тесно взаимосвязаны и нередко заменяют друг друга5.
Однако основная проблема заключается в том, что деятельность правоохранительных органов не достаточно регламентируется российским законодательством.
Так, в Федеральном законе РФ «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ перед сотрудниками органов внутренних дел вообще не ставится задача борьбы с терроризмом.
Впрочем, этот недостаток устранен путем внесения изменений в закон Российской Федерации «О милиции». В частности, в статью 10 «Обязанности милиции» и статью 11 «Права милиции», где прямо указано, что подразделение милиции и сотрудники милиции наделяются правом участвовать в проведении контртеррористических операций, а также обязанностью применять статью 11 Федерального закона «О противодействии терроризму».
Такое ненормальное положение вещей, связанное с отсутствием надежного правового фундамента для ор-
5 Сбор руководящего состава антитеррористических подразделений органов безопасности и специальных служб государств -участников СНГ и совместное командно-штабное учение «Каспий-Антитеррор-2005»: Сборник материалов. - М.: Антитеррористический центр государств - участников СНГ, 2005.
ганизации предупреждения актов терроризма в России, представляется особенно нетерпимым на фоне принятия Правительством Российской Федерации 5 апреля 1997 г. Постановления № 397 «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации».
Сама природа терроризма, развития и реализации террористических угроз в условиях современной России, а также необходимость адекватного реагирования на эти угрозы со стороны государства диктует неизбежность взаимодействия спецслужб и правоохранительных органов в предупреждении терроризма.
Проиллюстрируем справедливость этого утверждения на примере деятельности ФСБ и МВД России. И то, и другое ведомство призваны бороться с насильственными посягательствами на безопасность личности, общества, государства. На заседании «круглого стола» «Преступность и политика», состоявшемся в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка, справедливо утверждалось, что политика и преступность в сегодняшней России так тесно переплетены, что часто просто невозможно точно установить, что из них является детерминантой, а что - следствием.
Если же вести речь о первопричинах терроризма в нашей стране, а именно они являются первоочередными объектами предупредительной деятельности, назвать конкретного и единственного исполнителя таких мероприятий вообще вряд ли удастся. В этой связи представляется, что сегодня органы безопасности и внутренних дел, органы исполнительной власти на местах, руководители предприятий и лидеры общественных объединений, высшая и средняя школа, просветительские учреждения, редакции СМИ, церковь и общественность должны сплотить свои усилия в осуществлении мер, нацеленных на предупреждение терроризма.
Сама оперативная практика свидетельствует о необходимости тесного взаимодействия правоохранительных органов и специальных служб в предупреждении терроризма. Так, разработка незаконных вооруженных формирований сотрудниками ФСБ России нередко выводит на криминальные группы, снабжающие террористов оружием. Проверка сигналов с окраской «террористический акт» приводит к установлению граждан, незаконно приобретающих и хранящих огнестрельное оружие и ВВ. Привлечение же органами внутренних дел таких лиц к ответственности по общеуголовным статьям, по существу, является профилактической мерой с позиций предупреждения актов терроризма.
О формах, в каких может осуществляться координация деятельности ФСБ и МВД России в деле профилактики терроризма, говорится в ст. 6 Положения о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: проведение совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий; проведение целевых совместных мероприятий для устранения причин и условий, способствующих совершению актов терроризма; проведение совместных семинаров и конференций; издание совместных нормативных актов; выпуск совместных методических и информационных документов; разработка и утверждение согласованных планов профилактических мероприятий. Формы и направления координационной деятельности
МВД и ФСБ уже предусмотрены в ряде совместных нормативных актов, регламентирующих порядок предупреждения конкретных форм террористической деятельности.
Конкретная оперативная и криминогенная обстановка на местах может подсказать и новые формы взаимодействия, способные повысить эффективность предупреждения терроризма. Это могут быть совместные выступления в печатных и электронных СМИ руководящего и оперативного состава органов внутренних дел и безопасности, создание специальных совместных рабочих групп по предупреждению терроризма, выработка и реализация программ, нацеленных на снижение остроты накопившихся межнациональных противоречий (в пределах компетенции ФСБ и МВД), маневрирование оперативными силами и средствами при организации работы по предупреждению актов терроризма.
Противодействие угрозе терроризма должно быть адекватно по масштабам и интенсивности. Решить же эту трудную задачу современности можно лишь совместными усилиями, причем особый упор следует сделать на предупреждение терроризма.
Разработку антитеррористической стратегии необходимо осуществлять на основе определенных принципов. Их содержание должно иметь опережающий характер действий и активность, основанную на законе, соответствие задач, правомочий, ресурсного обеспечения.
РЕЦЕНЗИЯ
Создание в 2006 году государственной системы предупреждения и пресечения терроризма по-новому регулирует роль и место органов внутренних дел МВД России в противодействии терроризму.
В статье подробно дается организационная структура НАК России, раскрыты вопросы соотношения предупредительной деятельности по ранее действующему закону РФ «О Борьбе с терроризмом» и новым законом Российской Федерации «О противодействии терроризму».
Высказанные предложения по совершенствованию понятия терроризма, системе мер профилактики терроризма отмечаются недостатки закона «о противодействии терроризму» по предупреждению, пресечении международной преступной деятельности.
В статье анализируются нормы закона «О противодействии терроризму» при ведении переговоров в террористами в ходе контртеррористической операции, подробно рассмотрены вопросы оснований уголовной ответственности при обстоятельствах, исключающих преступность деяния.
В статье подробно рассмотрены механизмы предупредительной работы на уровне стран СНГ.
Вносятся предложения по принятию закона «О профилактике правонарушений».
С учетом изложенного, статью можно опубликовать в вышеупомянутом журнале.
Заместитель начальника кафедры
уголовно-правовых дисциплин и организации
профилактики преступлений
к.ю.н., доцент
полковник милиции Н.Э. Мартыненко
