CC BY
39
Колодеев Е.П. Действие принципа презумпции невиновности при применении статьи 2.6.1 КоАП РФ «Административная ответственность собственников...
деральный закон от 24 июля 2007 года № 210-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31, ст. 4007; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 21 апреля 2011 года № 69-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 17, ст. 2310; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»: федеральный закон от 28 июля 2012 года № 133-Ф3 // СЗ РФ. 2012. № 31, ст. 4322.
7. См. там же.
A.H. Музычук
Музычук Александр Николаевич — начальник факультета по подготовке следователей Харьковского национального
университета внутренних дел, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected]
Организация контроля деятельности правоохранительных органов в Украине
Формулируется понятие организации контроля де- The notion of control organization over law enforce-
ятельности правоохранительных органов, определя- ment agencies’ activities is formulated, its features and com-ются ее особенности и элементный состав. ponents are determined.
Контроль деятельности правоохранительных органов в рамках отдельных научных работ исследовали: В.Л. Грохольский, С.Н. Гусаров, B.C. Гус-лавский, С.Ф. Денисюк, И.Н. Доронин, В.А. Заросило, А.Н. Клюев, В.Ю. Кобринский, А.Т. Комзюк, В.В. Марков, В.В. Новиков, P.M. Павленко, В.В. Пахомов, Ю.Ю. Хилько, А.М. Юлдашев и другие авторы. Однако как в действующем законодательстве, так и в научной литературе организации контроля отводится ненадлежащее внимание, подтверждением чему является регламентация лишь некоторых ее направлений в нормативных правовых актах и фрагментарные исследования в научной литературе. В то же время следует согласиться с Ю.П. Би-тяком, который отмечает, что «организация деятельности имеет целью создание благоприятных условий для функционирования органов власти, а рациональная организация их деятельности должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, устанавливать место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними, что является одним из важнейших условий экономичности и эффективности государственной деятельности»1. Сказанное вполне характерно и для контроля деятельности правоохранительных органов.
Целью данной статьи является совершенствование организационных основ осуществления контроля деятельности правоохранительных органов в Украине, в связи с чем необходимо сформулировать понятие организации контроля деятельности правоохранительных органов, определить ее особенности и элементный состав.
В Большом толковом словаре современного украинского языка под организацией понимается «действие; совокупность методов и средств устро-енности; совокупность людей, групп, объединенных для достижения какой-либо цели, решения какой-либо задачи на основе принципов разделения труда, разделения обязанностей и иерархической структуры, компания, учреждение, их подразделения или объединения, выполняющие самостоятельные функции, комплекс мероприятий, смысл которых заключается в координации действий отдельных элементов системы2. Такое толкование слова «организация» позволяет сделать вывод о понимании ее в двух противоположных значениях: 1) как деятельности, комплекса мер, совокупности методов и средств достижения какой-либо цели, решения какой-либо задачи на основе принципов разделения труда, координации совместной деятельности; 2) как структуры, органа, компании, учреждения, их подразделений или объединений, которые выполняют самостоятельные функции. В дальнейшем мы будем использовать первое толкование слова «организация», под которой предлагаем понимать функцию государственного управления, комплекс мер, методов и средств, основным назначением которых является обеспечение надлежащего функционирования объекта. Соответственно, основными функциями организации являются: 1) обеспечительная, которая предусматривает предоставление необходимых кадровых, материальнотехнических, финансовых, информационных, научно-методических и других средств для выполнения поставленной задачи; 2) согласовательная, целью
которой является достижение общего согласия всех участников совместной деятельности; 3) координационная, предусматривающая руководство общим делом, и которая реализуется при определении задач, функций и полномочий между участниками совместной деятельности; 4) функция взаимодействия, целью которой является согласование действий, методов и мер участников совместной деятельности, предотвращение дублирования полномочий.
Как было указано выше, организационные основы контроля предусмотрены почти в каждом законодательном и подзаконном акте. В некоторых из них под эти вопросы выделены даже отдельные разделы. Однако нормативное определение организационной деятельности в подавляющем большинстве случаев является неудачным, поскольку охватывает лишь несколько ее направлений (элементов), как правило, финансовое и материальнотехническое. В некоторых законодательных актах отдельные их разделы посвящены регламентации только некоторых направлений организации контроля, а самой организации посвящены лишь одна или несколько статей. Например, в Законе Украины «О пограничном контроле» один из его разделов посвящен регламентации взаимодействия по вопросам осуществления пограничного контроля (раздел IV), которое (взаимодействие) является лишь одним из направлений (элементов) организационной деятельности. Зато статья 2 Закона определяет организационные основы осуществления пограничного контроля, в ней сформулировано понятие пограничного контроля, его цели, объект и предмет, а также формы, методы и средства его реализации и обеспечения, среди которых названо и взаимодействие3. В статье 4 этого же Закона определены принципы организации и осуществления пограничного контроля. Отдельная статья Закона посвящена регламентации правовых основ пограничного контроля, в ней указан лишь перечень нормативных правовых актов, которые его регулируют.
Вышеприведенный подход законодателя к пониманию и регламентации принципов организации пограничного контроля позволяет сделать вывод о довольно широкой ее трактовке, что образует так называемую конкуренцию между организационными и правовыми основами функционирования пограничного контроля, приоритет в которой в этом законе отдается организационному обеспечению.
Другой пример. Основы организации и осуществления государственного экспортного контроля регламентируются разделом II Закона Украины «О государственном контроле за международными передачами товаров военного назначения и двойного использования»4. Зато, как и в предыдущем законе, некоторые из его статей, посвященные регламентации отдельных направлений организации контроля (например, взаимодействию), находятся в других его разделах.
Определение того, что законодательные и подзаконные нормативные правовые акты по вопро-
сам контроля определяют порядок организации и осуществления контроля, характерно для подавляющего большинства из них. Например, в Законе Украины «Об антидопинговом контроле в спорте» указано, что он определяет правовые и организационные условия осуществления антидопингового контроля в Украине5; Закон Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» «определяет правовые, экономические и социальные основы организации государственного контроля за использованием и охраной земель»6; в пункте 1.1 Положения о контроле за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента Украины, утвержденном Указом Президента Украины от 19 февраля 2002 года № 155, говорится, что оно «определяет порядок организации и осуществления контроля за выполнением указов, распоряжений, поручений Президента Украины»7.
Довольно часто в нормативных правовых актах отмечается, что «организационное, техническое и другое обеспечение деятельности... по контролю осуществляется соответствующими структурными подразделениями...»8, что требует определенного уточнения. В частности, нелогичным, по нашему мнению, выглядит подход, согласно которому, кроме организационного обеспечения, определяется и такой его вид, как техническое, которое является подвидом организационного. Например, пунктом 9.4.3 Приказа МВД Украины «О нормативном обеспечении организационно-штатной работы Министерства внутренних дел Украины» к обеспечительным подразделениям органов внутренних дел отнесены: финансово-экономические, контрольно- ревизионные; ресурсного и хозяйственного обеспечения; медицинского обеспечения и реабилитации; учебные заведения, научно-исследовательские учреждения; капитального строительства и инвестиций; документального обеспечения, секретариаты, канцелярии; государственного надзора за охраной труда; редакционно-издательские; охраны и обслуживания материальных средств неприкосновенного запаса; дворцы культуры, клубы, музеи, оркестры9.
Соглашаясь с определением такого перечня обеспечительных подразделений, считаем, что задачи по обеспечению обязаны также выполнять руководители и начальники всех уровней.
Анализ подходов ученых относительно определения элементов (направлений) организационных действий в целом и по вопросам обеспечения контроля в частности предоставил возможность сделать следующие выводы.
1. Одним из видов организационных действий ученые называют контроль10, или такую его форму, как проверка11, с чем следует согласиться.
2. Такие элементы, как обоснование штатной численности, подбор,отбор и расстановка кадров, кадровое обеспечение12, которые авторы относят к отдельным направлениям организации, охватываются таким видом организационной деятельности, как организационно-штатная работа. Сказанное
Музычук А.Н. Организация контроля деятельности правоохранительных органов в Украине
Музычук А.Н. Организация контроля деятельности правоохранительных органов в Украине
касается и таких направлений, как разработка проектов планов, прогнозов, программ13, разработка программ14, охватываемых таким направлением организационной деятельности, как документально-техническое.
Все названные авторами направления (элементы, виды) организационной деятельности имеют право на существование. Однако ввиду их чрезвычайно большого количества, поскольку они зависят от многих обстоятельств: субъекта контроля, его объекта и предмета, форм и методов контроля, его вида и т. д., предлагаем организацию контроля деятельности правоохранительных органов рассматривать в широком и узком значении. В первом (широком) — как совокупность действий по определению: системы его объектов, то есть правоохранительных органов; целей и задач такого контроля, его принципов; видов и подвидов, предмета и форм, процедур реализации. Такое толкование организации контроля граничит с пониманием правового обеспечения, и хотя оно используется в некоторых законодательных актах15, считаем его непригодным для дальнейшего использования.
В узком смысле организация контроля предусматривает: его планирование, определение исполнителей, их инструктаж и распределение между ними полномочий, обеспечение взаимодействия и координации между ними; организационно-штатное, информационное, документально-техническое и экономическое обеспечение контроля.
Охарактеризуем группы элементов организации контроля деятельности правоохранительных органов более детально. Так, одним из первых таких элементов является планирование, которое позволяет мобилизовать усилия, направленные на решение наиболее важных проблем, обеспечить максимальный результат при оценке подконтрольного объекта. Планирование является одним из видов перспективной деятельности, поскольку в нем определяются контрольные мероприятия, которые будут проведены в будущем. В планах контроля также определяются основание и цель его проведения, его субъекты, объект (объекты) и предмет, формы контроля. Выступая необходимым и важным средством организации контроля, планирование позволяет обеспечить эффективное использование индивидуальных способностей контролеров, сосредоточить их усилия на решении главных задач. Система планирования состоит из трех основных видов планов: общих, специальных и индивидуальных. Кроме того, планы подразделяются на перспективные и текущие. В то же время стоит отметить, что при планировании контроля деятельности правоохранительных органов характерны определенные недостатки, наиболее типичными из которых являются следующие: включение в план контрольных мероприятий, выходящих за пределы предмета, а иногда и объекта контроля; определение контрольных мероприятий, осуществление которых предусмотрено ведомственными приказами; формирование планов без учета необходимости
обеспечения равномерной нагрузки на исполнителей, отсутствие действенного контроля выполнения планов.
Важными элементами организации контроля деятельности правоохранительных органов являются определение исполнителей, их инструктаж и распределение между ними полномочий. Для проведения контрольного мероприятия привлекаются компетентные лица, участие которых необходимо для получения обоснованных оценок и выводов по фактам нарушений правоохранительными органами действующего законодательства. Выполнение организационных вопросов по подготовке проведения контроля возлагается на одного из исполнителей, который будет управлять его проведением. Указанное лицо определяет ответственных, распределяет между ними обязанности и проводит коллективные и индивидуальные инструктажи. Необходимым условием эффективного проведения контрольного мероприятия является профессионализм его исполнителей, которые должны быть знакомы с особенностями деятельности объекта в целом или хотя бы с отдельными направлениями его деятельности, которые будут оцениваться.
Одним из элементов организации контроля деятельности правоохранительных органов является обеспечение взаимодействия между его субъектами и координация их совместной деятельности. Взаимодействие может быть проявлением инициативы исполнителей, результатом выполнения ими требований соответствующих нормативных актов, но прежде всего взаимодействие — это результат координирующих усилий субъекта управления. Прежде всего, взаимодействие достигается определением прав и обязанностей совместно действующих сторон, их взаимной ответственностью. В научной литературе определяются формы организации взаимодействия и координации, среди них: «обмен информацией, совместное проведение совещаний, инструктажей, занятий, подготовка и издание совместных управленческих решений; общая практическая деятельность по представлению разнообразной помощи друг другу»16, с которыми в целом можно согласиться.
Однако возникает логичный вопрос: можно ли определить единый координационный орган, который бы согласовывал деятельность всех субъектов, уполномоченных осуществлять контроль деятельности правоохранительных органов? По нашему мнению, нельзя, да и нецелесообразно, поскольку каждый из определенных нами видов контроля (международный, государственный, общественный) имеет свои особенности. Объединение их под единым координационным центром станет основанием для потери ими самобытности и автономии, поставит их в зависимость от координатора. Другое дело — образование координационных центров для каждого из определенных нами видов контроля отдельно, что лишь усилит их действенность, сделает невозможным дублирование их функций и т. д. Например, для международного контроля такими
координационными органами могли бы стать ООН или ЕС, для государственного — Кабинет министров, для общественного — совет общественности города или района города, села или поселка.
Организационно-штатное обеспечение контроля деятельности правоохранительных органов предусматривает: разработку примерных (типовых) структур, примерных (типовых) штатов, перечней должностей и штатных нормативов субъектов контроля, создание, реорганизацию и ликвидацию органов и подразделений контроля, распределение штатной численности между ними; обоснование объемов увеличения или сокращения штатной численности субъектов контроля, изучение положительного опыта работы подчиненных органов и подразделений контроля, а также опыта других ведомств и государств.
Информационное обеспечение контроля предусматривает: аналитическую работу; прогнозирование регистрации фактов противоправных действий правоохранительных органов; сбор и обработку статистической информации о деятельности правоохранительных органов, составление и обработку докладных записок, справок по результатам реализации контрольных мероприятий, справок, отчетов и других документов по результатам проведения контроля. Основными задачами информационного обеспечения контроля являются: своевременное обеспечение его субъектов достоверными данными; сбор, обработка сведений о состоянии подконтрольного объекта; аналитическая обработка информации, которая необходима для принятия управленческих решений17.
Одним из перспективных направлений информационного обеспечения контроля является подготовка методических рекомендаций, с помощью которых распространяется положительный опыт работы, анализируются и систематизируются распространенные ошибки, разъясняются дискуссионные и спорные вопросы правового регулирования.
Одним из видов организации контроля деятельности правоохранительных органов является его документально-техническое обеспечение, связанное с подготовкой и изготовлением документов, необходимых для проведения контроля. Оно предусматривает требования к их приему, регистрации, передаче, размножению и т. д., систематизацию таких документов, в том числе правовых актов, создание ведомственных и межведомственных информационно-аналитических систем и т. д. Следовательно, главными задачами документально-технического обеспечения являются создание, фиксация и оформление документов, непосредственно связанных (отчетов и справок по результатам контроля) и косвенно связанных (принятие обращений граждан) с контролем на различных его этапах (стадиях).
Экономическое обеспечение контроля является комплексным, поскольку предусматривает такие его подвиды, как материально-техническое и финансовое. Вопросы, связанные с экономическим обеспечением контроля, как правило, решаются руководителем органа (субъекта) контроля в
пределах его компетенции и ресурсных возможностей. Как верно отмечается в научной литературе, «целенаправленное использование материальных ценностей, бережное отношение к ним является прямой обязанностью субъектов, задействованных в проведении контроля»18.
Резюмируя вышеизложенное, к особенностям организации контроля деятельности правоохранительных органов в Украине предлагаем отнести следующие.
1. Является отдельной функцией управления.
2. Необходимым условием эффективной управленческой деятельности.
3. Важным и одновременно трудоемким процессом, в ходе которого решается большое количество вопросов, связанных с оценкой деятельности подконтрольного объекта.
4. Основой внутриорганизационной деятельности субъектов контроля.
5. Осуществляется постоянно и направлена на обеспечение четкой и эффективной работы субъектов контроля.
6. Имеет вспомогательное и обеспечительное направления, поскольку ее основное назначение состоит в обслуживании самой процедуры контроля.
7. Выполняет четыре функции: обеспечивающую; согласовательную; координационную и функцию взаимодействия.
8. Касается всех без исключения этапов (стадий) процедуры контроля.
9. Не связана с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий.
10. Непосредственно не вызывает юридических последствий, а, как правило, является основанием для последующего осуществления действий юридического характера.
11. Осуществляется специальными подразделениями, которые получили название обеспечительных, руководителями и начальниками всех уровней.
Учитывая вышеуказанные особенности организации контроля деятельности правоохранительных органов в Украине, предлагаем определить таковую как неправовую форму государственного управления, которая реализуется специально созданными подразделениями и руководителями (начальниками) всех уровней с целью обеспечения четкой и эффективной работы субъектов контроля, касается всех без исключения его этапов (стадий).
Примечания
1. Битяк Ю.П. Організаційно-правові засади державного управління // Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Кіев, 2005. С. 282—290.
2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Кіев, 2009. С. 853.
3. Про прикордонний контроль: Закон України: від
05.11.2009 р., № 1710—VI // Відомості Верховної Ради України. 2010. № 6, ст. 46.
Музычук А.Н. Организация контроля деятельности правоохранительных органов в Украине
Музычук А.Н. Организация контроля деятельности правоохранительных органов в Украине
4. Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання: Закон України: від 20.02.2003 р., № 549—IV // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 23, ст. 148.
5. Про антидопінговий контроль у спорті: Закон України: від 05.04.2001 р., № 2353—III // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 23, ст. 112.
6. Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України: від 19.06.2003 р., № 963—IV // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39, ст. 350.
7. Положення про контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Президента України / затв. Указом Президента України: від 19.02.2002 р., № 155 // Офіційний вісник України. 2002. № 8, ст. 335.
8. Про повноваження та гарантії здійснення постійного контролю за діяльністю Служби безпеки України: Указ Президента України: від 18.05.2007 р., № 427/2007 // Офіційний вісник України. 2007. № 37, ст. 1450.
9. Про нормативне забезпечення організаційно-штатної роботи: наказ МВС України : від 04.06.2007 р., № 190. ІІРІ_: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi—Ьіп/іашз/таіп.сді
10. См.: Фіночко Ф.Д. Поняття форм державного управління // Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Кіев, 2005. С. 133.
11. См.: Крегул Ю.І. Поняття і види форм державного управління // Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т. / ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). Кіев, 2004. Т. 1: Загальна частина. 2004. С. 278.
12. Фіночко Ф.Д. Поняття форм державного управління // Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Кіев, 2005. С. 133, 136; Цивільний контроль за діяльністю міліції: організаційно-правові питання: наук.-практ. посіб. / за заг. ред. М.І. Іншина, О.М. Музи-чука, Р.С. Веприцького. Харьків, 2007. С. 168—169; Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. ... д-ра юрид. наук. Харьків, 2003. С. 326—327.
13. Крегул Ю.І. Поняття і види форм державного управління // Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т. / ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). Кіев, 2004. Т. 1: Загальна частина. 2004. С. 278.
14. Фіночко Ф.Д. Поняття форм державного управління // Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Кіев, 2005. С. 136.
15. Про прикордонний контроль: Закон України: від
05.11.2009 р., № 1710—VI // Відомості Верховної Ради України. 2010. № 6, ст. 46.
16. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: підручник / за ред. Ю.Ф. Кравченка. Кіев, 1999. С. 253—254.
17. Цивільний контроль за діяльністю міліції: організаційно-правові питання: наук.-практ. посіб. / за заг. ред. М.І. Іншина, О.М. Музичука, Р.С. Веприцького. Харьків, 2007. С. 170.
18. Там же. С. 171.
А.А. Сальников
Сальников Андрей Александрович — старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Нормативно-правовое регулирование процедуры фиксации сотрудниками ГИБДД места и обстановки ДТП
Статья посвящена проблеме процедуры фиксации сотрудниками Государственной инспекции безопасности дорожного движения места и обстановки дорожнотранспортного происшествия.
Article is devoted to a problem of procedure of fixing by the staff of State Inspection for Road Traffic Safety of a place and a road accident situation.
Согласно статье 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» дорожно-транспортным происшествием признается событие, «возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб»1. Данное определение соответствует приведенному в ПДД2 и Правилах учета ДТП3.
Прошедший 2012 год статистикой не порадовал — ДТП и погибших в них не стало меньше, и хоть динамика роста замедлилась в сравнении с предыдущим годом, это слабое утешение. В Российской Федерации по данным Главного управления обеспечения безопасности дорожного движения МВД России за 12 месяцев 2012 года совершено 203 597 ДТП, в которых погибло 27 991 и ранено 258 618 человек4.
На нижегородских дорогах за 12 месяцев произошло 5 215 ДТП с пострадавшими — это на 1,5%
