CC BY
147вопросы ПРИМЕНЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
кандидатов, состоящих в федеральном списке, выдвинутом политической партией, и активного избирательного права граждан, которые вправе проголосовать за данный партийный список.
По всей видимости, законодатель, предусматривая основаниями для отказа в заверении федерального списка кандидатов согласно частям 4, 6 статьи 38 Федерального закона отсутствие заявления кандидата о согласии баллотироваться, сведений об имуществе и доходах, а также копий документов, подтверждающих данные, указанные в заявлении, имел в виду отсутствие одного или нескольких документов у всех кандидатов одновременно. Отсутствие же необходимых документов у одного или нескольких кандидатов влечет исключение этих кандидатов из списка кандидатов при решении вопроса о регистрации федерального списка кандидатов (пункт 7 части 4 статьи 44 Федерального закона).
Согласно части 8 статьи 38 Федерального закона основанием для отказа в заверении федерального списка кандидатов является нарушение порядка его выдвижения, предусмотренного статьей 36 Федерального закона, т. е., если из представленных документов не будет следовать, что все требования к выдвижению списка и к самому списку, перечисленные выше, выполнены.
Особо необходимо выделить как основание для отказа в заверении списка кандидатов нарушение политической партией ограничения, предусмотренного частью 5 статьи 38 Федерального закона, устанавливающего, что в федеральном списке кандидатов не может быть выдвинут гражданин, который уже выдвинут в составе иного федерального списка.
Это, правило на первый взгляд кажущееся само собой разумеющимся, может оказаться довольно сложной и коварной конструкцией в руках политтехнологов. В федеральный список любой партии может быть внедрен ничем особо не примечательный кандидат (для численности), но в самый ответственный момент он сыграет злую шутку со списком партии. Это означает, что партии, которые намерены выдвинуть свои федеральные списки кандидатов раньше других, более застрахованы от такого рода неприятностей. Те же партии, которые будут представлять документы по выдвижению списков кандидатов позже, должны быть уверены, что в составе их списков нет тех, кто уже выдвинут. Если же все-таки указанная ситуация случится, политической партии необходимо самой принять решение об исключении такого кандидата из списка кандидатов до принятия решения ЦИК России, тем самым предотвратив отказ в заверении федерального списка кандидатов.
ПРАВО И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ
ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.А. Петров, кандидат юридических наук
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается идеологическое, а также политическое многообразие и многопартийность (части 1 и 3 статьи 13), что исключает установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной (часть 2 статьи 13). Признается и гарантируется право на объединение, а также свобода деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации) в условиях их равенства перед законом (часть 4 статьи 13)
и запрета создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13). При этом никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (часть 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации), а
9
государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям (часть 1 статьи 19). Права и свободы человека и гражданина в области создания и деятельности общественных объединений могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, Конституция Российской Федерации содержит систему взаимосвязанных положений, регулирующих основы организации и деятельности как общественных объединений в целом, так и политических партий как одного из видов общественных объединений. Наличие такого регулирования предполагает возможность рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации дел, затрагивающих различные аспекты организации и деятельности политических партий. такие дела, согласно статье 125 Конституции Российской Федерации, могут рассматриваться в различных процедурах, к которым относятся проверка конституционности правовых актов в порядке абстрактного конституционного контроля (часть 2), проверка конституционности законов по жалобам граждан и по запросам судов в порядке конкретного конституционного контроля, т. е. в связи с применением оспариваемых законов в конкретных делах (часть 4), а также толкование Конституции Российской Федерации (часть 5).
За период своей деятельности (с 1992 года) Конституционный Суд многократно обращался к проблематике правового регулирования политических партий. Правовые позиции, сформулированные им при рассмотрении соответствующих дел, оказали влияние не только на развитие законодательства о политических партиях, но и на ход политических процессов в стране. В настоящей статье приводится обзор решений, вынесенных Конституционным Судом по указанным вопросам.
1. Дело КПСС
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 года № 9-П по делу о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР [1])
Основная специфика данного дела заключается, во-первых, в том, что предметом рассмотрения в нем являлись правовые акты, касавшиеся политической партии, которая в течение десятилетий была единственной в стране и фактически олицетворяла собой эту страну и ее государственную власть, и, во-вторых, в том, что проверяемые акты издавались (и, соответственно, само дело рассматривалось), как констатирует Конституционный Суд, «в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации» (абзац первый пункта 3 мотивировочной части Постановления).
Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года была приостановлено деятельность КП РСФСР [2], а Указом от 6 ноября 1991 года прекращена на территории Российской Федерации деятельность КПСС и КП РСФСР [3]; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР - приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а Указом от 25 августа 1991 года [4], а также упомянутым Указом от 6 ноября 1991 года предусматривался ряд охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации, которое объявлялось находящимся в государственной собственности, в связи с чем государственным органам передавалось право пользования этим имуществом. Меры, предусмотренные в отношении КПСС и КП РСФСР в указах от 23 и 25 августа 1991 года, получили развитие в Указе от 6 ноября
1991 года, который по своим юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.
Проанализировав обстоятельства дела (в том числе и фактические, что было необходимо для правильного решения вопроса о политико-партийной природе КПСС и КП РСФСР), Конституционный Суд Российской Федерации принял решение, которое может быть в целом охарактеризовано как компромиссное.
Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» были признаны конституционными (пункты 2, 3 и 4) либо не имеющими юридического значения как воспроизводящие конституционные нормы (пункт 5 и частично пункт 1). Не соответствующим Конституции было признано предписание пункта 1 названного Указа о проведении Министерством внутренних дел расследования фактов антиконституционной деятельности органов Коммунистической партии РСФСР (в связи с тем, что этим предписанием нарушаются установленные законом правила о подследственности), а также пункт 6, в соответствии с которым Указ вступает в силу с момента его подписания, - Конституционный Суд указал, что это не соответствует общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после их опубликования в официальном порядке.
В Указе Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» Конституционный Суд признал соответствующими Конституции пункты 2, 5 и 6. Пункты 1, 3 и 4 были признаны соответствующими Конституции частично (применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР). Целиком не соответствующим Конституции был признан лишь пункт 7 данного Указа, вводивший его в действие со дня подписания.
Что касается Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года № 169
«О деятельности КПСС и КП РСФСР», то полностью соответствующим Конституции Российской Федерации в нем был признан лишь пункт 2, запрещавший преследование граждан РСФСР за факт принадлежности к КПСС и КП РСФСР. Пункт 1 Указа, которым предписывалось прекратить на территории РСФСР деятельность КПСС, КП РСФСР, а их организационные структуры распустить, признан соответствующим Конституции применительно к роспуску имевшихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой она являлась составной частью КПСС, и не соответствующим Конституции - применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Пункт 3 рассматриваемого Указа признан Конституционным Судом соответствующим Конституции применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР. Пункт 4 Указа, предписывавший соответствующим органам принять необходимые меры по незамедлительному и исчерпывающему исполнению Указа, признан соответствующим Конституции применительно к исполнению тех положений Указа, конституционность которых признана Постановлением Конституционного Суда по данному делу.
Наконец, производство по сопутствующему вопросу - о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР - Конституционный Суд прекратил в связи с тем, что в августе - сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан Постановлением по данному делу соответствующим Конституции Российской Феде-
рации и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии.
2. Дело Фронта национального спасения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 3-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» [5])
Предметом рассмотрения по данному делу явился Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» [6], которым было постановлено распустить оргкомитет Фронта национального спасения (ФНС). В Указе предписывалось министерствам юстиции, внутренних дел, безопасности Российской Федерации совместно с Прокуратурой Российской Федерации принять меры по недопущению создания и деятельности указанного образования и его структур; давалось указание председателям правительств республик в составе Российской Федерации, главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга неукоснительно выполнять требование Конституции Российской Федерации о недопустимости создания и деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью свержение конституционного строя, разжигание национальной и социальной розни, совершение иных противоправных деяний, и принять меры к пресечению деятельности экстремистских элементов; предписывалось Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с Прокуратурой Российской Федерации в месячный срок провести проверку фактов создания не предусмотренных действующим законодательством военизированных формирований, наличия у них оружия и принять меры к пресечению подобной деятельности. Контроль за выполнением вышеназванного Указа был возложен на министерства внутренних дел и безопасности Российской Федерации.
Конституционный Суд признал содержавшееся в пункте 1 рассматриваемого Указа предписание о недопущении создания и
деятельности Фронта национального спасения и его структур противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку в соответствии с установленными в Российской Федерации принципами разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона. Конституционный Суд также признал не имеющим юридического значения содержащееся в пункте 2 Указа понятие «экстремистские элементы», поскольку оно не имеет определенного юридического содержания, указав, что при применении Указа эта неопределенность может привести к нарушению конституционных прав граждан. Пункты 2, 3 и 4 Указа были с некоторыми оговорками признаны соответствующими Конституции.
Вынося решение по данному делу, Конституционный Суд констатировал, что соблюдению конституционного права граждан на объединение, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, препятствует отсутствие в российском законодательстве законодательного акта об общественных объединениях. В этом отношении дело Фронта национального спасения имеет очевидное сходство с делом КПСС - решения по обоим делам принимались Конституционным Судом в отсутствие целостного законодательного регулирования организации и деятельности общественных объединений. такое регулирование появилось, однако, лишь в 1995 году с принятием Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [7], а законодательное определение понятия экстремистской деятельности (экстремизма) - еще семь с лишним лет спустя, в Федеральном законе от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [8].
3. Дела о партиях-аутсайдерах выборов
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 234-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями федеральных законов «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [9];
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 2004 года № 215-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы политической партии «Народная партия Российской Федерации» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пунктов 1 и 2 статьи 71 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [10])
Рядом политических партий предпринимались попытки оспаривать конституционность положений избирательного законодательства, в соответствии с которыми партии и избирательные блоки, получившие по результатам голосования менее 2 процентов голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, обязаны возместить в полном объеме государственным организациям телерадиовещания и редакциям государственных периодических печатных изданий стоимость предоставленных бесплатных эфирного времени и печатной площади.
Рассмотрев обращения по данному вопросу, Конституционный Суд подтвердил выраженную им в Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П правовую позицию, в силу которой законодатель, регулируя порядок организации выборов депутатов Государственной Думы от общественных объединений, вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей [11]. Конституционный Суд подчеркнул, что законодательное закрепление таких условий позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на мелкие группы и фракции, способствует обеспечению нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом; этим не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство общественных объединений перед законом (статья 13, часть 4, Конституции Российской Федерации).
В определениях Конституционного Суда от 2 ноября 2000 года № 234-О и от 9 июня 2004 года № 215-О указано, что равенство избирательных объединений, избирательных блоков перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков одинаковы и известны заранее; предварительные законодательные условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список; все избирательные объединения, набравшие менее двух процентов голосов избирателей, на равных основаниях обязаны возместить в полном объеме стоимость предоставленных бесплатно эфирного времени и печатной площади.
В итоге Конституционный Суд пришел к выводу, что установленный оспариваемыми положениями избирательных законов порядок не препятствует проведению равных и свободных выборов и, следовательно, не нарушает конституционные избирательные права граждан и общественных объединений.
4. Дело о национальных и религиозных партиях
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года № 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина [12])
Данное дело явилось первым, в котором предметом проверки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации были правовые нормы, непосредственно регулирующие основы организации и деятельности политических партий.
Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» [13] не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности;
под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в данном Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. В своих обращениях в Конституционный Суд заявители утверждали, что названные законоположения противоречат статьям 19 (часть 2) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку нарушают свободу объединений и принцип равноправия в ее реализации, и не согласуются со статьей 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, закрепляющей основания, по которым в Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений.
В качестве фундаментального довода в пользу принятого им по данному делу решения Конституционный Суд указал, что право каждого на объединение, как следует из закрепляющей данное право статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13 и 14, относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает в себя право свободно создавать объединения для защиты своих интересов и свободу деятельности общественных объединений. Статья 30 Конституции Российской Федерации непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако по ее смыслу во взаимосвязи со статьями 1, 13, 15 (часть 4), 17 и 32 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов, - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось
бы смысла. Поэтому Конституция Российской Федерации защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания. Свобода создания и деятельности политических партий, наличие которых необходимо для надлежащего функционирования представительной демократии, гарантируется в Российской Федерации признанием многопартийности, идеологического и политического многообразия, недопустимостью установления какой-либо идеологии, в том числе религиозной либо националистической, в качестве государственной или обязательной, светским характером государства, равенством политических партий перед законом, а также равенством прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям (статья 13, части 1-4; статья 14; статья 19, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем Конституционный Суд обратил внимание на то, что Конституция Российской Федерации запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), и допускает возможность ограничения права на объединение в политические партии федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).
На основании изложенного Конституционный Суд пришел к выводу о том, что законодатель вправе урегулировать - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, - правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в
политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.
Выявив конституционную основу создания и деятельности политических партий, Конституционный Суд перешел к рассмотрению вопроса об их предназначении в обществе. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т. п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю сувере-
нитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.
Сопоставляя конституционно-правовую природу политических партий и религиозных объединений, Конституционный Суд отмечает, что последние, как следует из статей 28 и 30 Конституции Российской Федерации, создаются с целью реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением.
Изложенное приводит Конституционный Суд к выводу о том, что в Российской Федерации как демократическом и светском государстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она над-конфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, - в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах.
Переходя непосредственно к вопросу об оценке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», не допускающего создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, Конституционный Суд особо подчеркнул, что относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации принципы плюралистической демократии, многопартийности и светского государства применительно к законодательной регламентации создания и деятельности (в том числе условий регистрации) политических партий не могут истолковываться и реали-
зовываться без учета особенностей исторического развития России, вне контекста национального и конфессионального состава российского общества, а также особенностей взаимодействия государства, политической власти, этнических групп и религиозных конфессий. Подробно обосновывая этот тезис, Конституционный Суд, в частности, отмечает, что принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма, не может быть автоматически применен к Российской Федерации. «В многонациональной и многоконфессиональной России - вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой - мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, - такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т.п., ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом. Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп.
Создание партий по религиозному признаку, указывается в Постановлении Конституционного Суда, открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание же партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти
представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым - к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (статья 6, часть 2; статья 13, часть 4; статья 19, часть 2).
таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. Поэтому в условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую), введение запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку (т. е. если в ее уставе и программе содержится указание целей защиты национальных или религиозных интересов и эти цели отражены в наименовании политической партии), не нарушает закрепленные статьями 13, 14, 19, 28, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципы демократического и светского государства, равноправия, право на объединение, а также критерии допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина.
5. Первое дело о малочисленных партиях
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» [14])
В рамках данного дела проверялась конституционность законоположений, закрепляющих требования к численности политических партий и к территориальной сфере их деятельности.
Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (в редакции от 21 марта 2002 года), закрепляя в пункте 2 статьи 3 требования, которым должна отвечать политическая партия, устанавливает, в частности, что политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации (абзац второй) и что в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии (абзац третий). Согласно пункту 6 статьи 47 данного Федерального закона по истечении двух лет со дня его вступления в силу межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственно как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону. В своей жалобе в Конституционный Суд общественно-политическая организация «Балтийская республиканская партия» утверждала, что требования, которым должна отвечать политическая партия, содержащиеся в абзацах втором и третьем пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», и предусмотренные пунктом 6 его статьи 47 последствия для политических общественных объединений, не отвечающих этим требованиям, ущемляют право каждого на объединение и свободу деятельности общественных объединений, установленные статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также нарушают ее статью 1 (часть 1), закрепляющую федеративный характер российского государства, статью 13 (часть 3), признающую политическое многообразие, статью 17 (часть 1), признающую и гарантирующую в Российской Федерации права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и статью 55 (часть 3), из которой вытекает требование соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям.
Рассматривая данное дело, Конституционный Суд опирался на правовые позиции относительно конституционной основы организации и деятельности политических партий, которые были им сформулированы в Постановлении от 15 декабря 2004 года № 18-П. Развивая эти правовые позиции, Конституционный Суд вновь обратил внимание на то, что политические партии - это особый вид общественных объединений. Их деятельность, как указано в Постановлении Конституционного Суда, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.
По смыслу Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных
интересов. На основе анализа положений названного Федерального закона (пункт 6 статьи 6, пункт 1 статьи 11, пункты 1, 5 и 6 статьи 47) Конституционный Суд пришел к выводу, что федеральный законодатель, принимая данный Федеральный закон, связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.
По мнению Конституционного Суда, в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 15 декабря 2004 года № 18-П, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести, принимая во внимание сложно-составной характер Российской Федерации, к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым - ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.
Конституционный Суд заключил, что осуществленное в Федеральном законе от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционали-зацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации.
Конституционный Суд, вместе с тем, особо подчеркнул, что указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято. Подтверждая право федерального законодателя устанавливать требования о минимальной численности членов партии, Конституционный Суд отметил, что эти вопросы необходимо регулировать таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные
задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т. е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. Определяя количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (в редакции от 21 марта 2002 года), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Вместе с тем указанные количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия.
таким образом, заключает Конституционный Суд, положения абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями статуса политического общественного объединения, - исходя из места этих законоположений в правовой системе Российской Федерации, в том числе из их взаимосвязи со статьями 13, 15 (часть 4), 17, 30 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а также с положениями законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, и с учетом конкретно-исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства - нельзя признать чрезмерным ограничением права на объ-
единение в политические партии. Данное регулирование, согласно правовой позиции Конституционного Суда, не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне - также путем создания общественных объединений соответствующего уровня, вступления в эти объединения.
6. Второе дело о малочисленных партиях
(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов» [15])
Вопрос о конституционности законоположений, определяющих требования к минимальной численности членов политической партии, был вновь поставлен перед Конституционным Судом после того, как федеральный законодатель увеличил указанные требования Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"» [16].
Заявитель - политическая партия «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов», ликвидированная решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2007 года по заявлению Федеральной регистрационной службы, - просил проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»:
- абзаца третьего пункта 2 статьи 3, в соответствии с которым в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии; в остальных региональных
отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии;
- подпунктов «г» и «д» пункта 3 статьи 41, в соответствии с которыми отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации, а также отсутствие необходимого числа членов политической партии, предусмотренного пунктом 2 статьи 3 названного Федерального закона, является основанием для ее ликвидации по решению Верховного Суда Российской Федерации;
- подпункта «ж» пункта 1 статьи 18, в соответствии с которым для государственной регистрации регионального отделения политической партии в соответствующий территориальный орган необходимо представить список членов регионального отделения политической партии.
Оценивая доводы заявителя относительно неконституционности приведенных законоположений, Конституционный Суд отметил со ссылкой на часть 1 статьи 1 и статью 13 Конституции Российской Федерации, что политические партии являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках федеративного правового государства и в формах, установленных Конституцией. Они содействуют процессу воле-образования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии.
Развивая тезисы о конституционном предназначении политических партий, Конституционный Суд указал, что признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и их конституционными характеристиками предопределяется поэтапное формирование устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа Российской Федерации в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом диктуются предъявляемые на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и дея-
тельности политических партий. С учетом того, что Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» [17] реформировал избирательную систему на выборах депутатов государственной думы, осуществив переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе, это означает, что в действующем правовом регулировании избирательной системы политические партии как носители соответствующей публичной функции приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, при том что они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением. По мнению Конституционного Суда, именно этим обусловлено изменение требований, предъявляемых к политическим партиям, участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений. В Постановлении Конституционного Суда подчеркивается, что произошедшие изменения в правовом регулировании не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ.
Развивая правовые позиции, изложенные в Постановлениях от 15 декабря 2004 года № 18-П и от 1 февраля 2005 года № 1-П, Конституционный Суд пришел к выводу, что федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя Рос-
сийской Федерации и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.
Относительно требования подпункта «ж» пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» о предоставлении для государственной регистрации регионального отделения политической партии списка его членов Конституционный Суд пояснил, что соответствующая информация служит исключительно целям реализации установленных законом полномочий государственных органов по регистрации региональных отделений политических партий и осуществлению в установленных Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом пределах контроля за их деятельностью и не может быть использована в иных целях, в том числе для ограничения прав и свобод членов политических партий, реализуемых ими индивидуально или в коллективной форме, либо для предоставления им каких-либо преимуществ.
На основе изложенных аргументов Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзаца третьего пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», которыми устанавливаются требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с этими положениями подпункт «ж» пункта 1 статьи 18 и подпункты «г», «д» пункта 3 статьи 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии, а также последствия изменения статуса политической партии, не отвечающей требованиям, предъявляемым
к политической партии.
** *
Как видно из приведенного обзора, дела, касающиеся организации и деятельности политических партий в Российской Федерации, рассматривались Конституционным Судом на разных этапах развития страны, при разном состоянии Конституции и законодательства. Несмотря на это, в решениях Конституционного Суда сформирована
достаточно целостная система правовых позиций по указанным вопросам, которая служит ориентиром в равной мере как для законодателя (поскольку задает общий вектор развития правового регулирования, затрагивающего политические партии), так и для правоприменителя (поскольку определяет смысл конституционных и законодательных предписаний в данной сфере и очерчивает условия их применения). Активность законодателя в совершенствовании регулирования, касающегося политических партий, позволяет уверенно предполагать появление в будущем новых конституционных споров по соответствующим вопросам, в ходе рассмотрения которых ранее выраженные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции найдут свое дальнейшее развитие.
1. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 11. Ст. 400.
2. Там же. 1991. № 35. Ст. 1149.
3. Там же. № 45. Ст. 1537.
4. Там же. № 35. Ст. 1164.
5. Там же. 1993. № 8. Ст. 344.
6. Там же. 1992. № 44. Ст. 2518.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018; № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029; 2003. № 50. Ст. 4855; 2004. № 27. Ст. 2711; № 45. Ст. 4377; 2006. № 3. Ст. 282; № 6. Ст. 636.
8. Там же. 2002. № 30. Ст. 3031; 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3447; № 31 (Ч. 1). Ст. 3452; 2007. № 21. Ст. 2457; № 31. Ст. 4008.
9. Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. № 1.
10. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 1.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Ст. 5969.
12. Там же. 2004. № 51. Ст. 5260.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029; 2003. № 26. Ст. 2574; № 50. Ст. 4855; 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5272; 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 9; № 30 (Ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 13; № 29. Ст. 3124; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 37; № 18. Ст. 2118.
14. Там же. 2005. № 6. Ст. 491.
15. Российская газета. 2007. 21 июля.
16. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (Ч. 1). Ст. 5272.
17. Там же. 2005. № 21. Ст. 1919; 2006. № 29.
Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (Ч. 1). Ст. 3427; 2007. № 1 (Ч. 1). 21 Ст. 37.
