CC BY
58
Г.Г. Хачиев
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
В статье раскрываются правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в России. На основе анализа нормативного материала и мнений ведущих специалистов предлагается авторское решение проблем, связанных с оптимизацией управления землями, расположенными в границах муниципальных образований.
Ключевые слова: местное самоуправление, полномочия, земельный участок, права и обязанности, орган управления, использование и охрана земель.
G.G. Hachiyev
THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL CHARACTERISTIC OF POWERS OF LOCAL AUTHORITIES IN THE SPHERE OF USE OF THE LAND LOTS
In the publication legal bases of realization of powers of local governments in the field of use and protection of lands in Russia reveal. On the basis of the analysis of a standard material and opinions of leading experts the author's solution of the available problems connected with optimization of management of lands, located in borders of municipalities is offered.
Keywords: local government, powers, land lot, rights and duties, governing body, use and protection of lands.
Местные органы власти, обладая необходимыми полномочиями по распределению и контролю за использованием земельных участков, несут ответственность за деятельность в сфере землепользования. Распределяя земли между юридическими и физическими лицами муниципалитеты обязаны обеспечить рациональность в подходах к выбору будущих собственников или арендаторов и ориентироваться на развитие муниципальных образований. Материальные (в т. ч. земельные) ресурсы — основной резерв, с помощью которого органы местного самоуправления могут эффективно реализовывать свои полномочия. Эта основа имеет исторические корни и связана с правовыми целями организации местного самоуправления в России.
Полномочия органов местного самоуправления нельзя рассматривать как элемент правоспособности, т. к. объем и содержание правоспособности уполномоченного лица и представляемого не могут изменяться в зависимости от наличия или отсутствия уполномочия (ст. 17 ГК РФ). В этом аспекте полномочие представляет собой субъективное право1.
Говоря о полномочиях органов власти, не следует разграничивать такие понятия, как «право» и «обязанность» государственных органов. По сути, учитывая, что орган власти наделяется государством соответствующими полномочиями,
© Хачиев Георгий Георгиевич, 2013
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 187
то, соответственно, реализуя свое право в отношении конкретных субъектов правоотношений, он одновременно выполняет обязанность перед государством и обществом. В силу этого в теории управления используется термин «правообя-занность»2.
В правовой науке также сформулировано определение понятия «компетенция». Так, под компетенцией понимается «совокупность полномочий конкретного органа власти, возложенных на него определенным нормативным актом для реализации установленных действующим законодательством специфических задач и функций этого органа»3. Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т. е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения», под которыми согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (ст. 2) понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Анализируя состав полномочий органов местного самоуправления, установленный в ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3, следует прежде всего отметить, что это наиболее значимые, «главные» из полномочий муниципалитетов, без осуществления которых нельзя решить многие вопросы местного значения. В первую очередь это касается полномочий организационно-правового порядка, составляющих значительную часть сферы деятельности местных органов власти.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель следует отграничивать от их прав. Так, например, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»5 к правам органов местного самоуправления относит принятие решений о проведении землеустройства. Аналогично согласно ч. 3 ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) в отдельных муниципальных образованиях может быть определен специфический порядок использования земельных участков. К ним, в частности, можно отнести земли, на которых сосредоточены места проживания малочисленных народов Крайнего Севера, коренных этнических групп и общностей, чей образ жизни и способ ведения хозяйства защищены нормативно-правовыми актами. В связи с этим законодательство предусматривает наделение органов местного самоуправления возможностью самостоятельно определять порядок распределения земель в подобных местах и устанавливать условия их использования.
Концепция реформирования местного самоуправления и активные шаги, направленные на упорядочение полномочий муниципальных органов власти стали базой для принятия важных решений по вопросам землепользования на основе собственной инициативы. Другими словами, специализированные муниципальные структуры вправе самостоятельно и без консультаций с представителями государственных органов и общественных объединений принимать решения о реализации данных имущественных прав на выгодных для них условиях. Вместе с тем практика показывает, что допускаются случаи необоснованного вмешательства органов государственой власти в мероприятия, связанные с распределением муниципальных земель. Кроме того, субъекты Федерации в лице отдельных региональных чиновников принуждают местные органы власти к
реализации подобных полномочий, а этого они, по сути, делать не обязаны. Существующая долгое время проблема нечеткого разграничения сфер ведения муниципальной и государственной власти откладывает свой отпечаток и на земельные отношения. На наш взгляд, ее решение заключается в закреплении в ЗК РФ ряда норм, которые бы определяли порядок работы муниципалитетов с заявлениями о предоставлении земельных участков и случаев вмешательства органов государственного управления в процесс распределения земли. В этом аспекте заслуживает одобрения законодательная конструкция, использованная в ч. 1.2 ст. 30 ЗК РФ, в которой четко определяется, что местные органы власти имеют право по своему усмотрению определять перечень случаев, когда предоставление муниципальной земли либо участка, по отношению к которому собственность государства не разграничена или не подтверждена документально, находится в пределах их ведения и которым они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.
Важно отметить, что действующее земельное законодательство в настоящее время очерчивает круг основных полномочий органов местного самоуправления. Анализ положений ЗК РФ дает возможность определения этих полномочий по отношению к изъятию земель (в т. ч. путем выкупа); предоставления на возмездных и безвозмездных началах земельных участков юридическим и физическим лицам; осуществления резервирования; проведения контрольных, в т. ч. и экологических мероприятий; правового закрепления правил застройки и землепользования; принятия и самостоятельной реализации муниципальных программ использования и охраны земель сельских и городских поселений, территорий иных муниципальных образований. Кроме того, местные органы власти само- С стоятельно реализуют предоставленное законом право по переводу находящихся к в их собственности земельных участков из одной категории в другую. Однако р
а
при этом определенным исключением выступают земли сельскохозяйственного о назначения. Также указанные властные структуры полномочны устанавливать | публичный сервитут в случаях, когда он необходим для реализации конституци- у
онных прав и интересов граждан, а также в интересах самого муниципального С
т
образования. Эти полномочия реализуются без изъятия земельного участка. н Налоговый кодекс РФ в ч. 1 ст. 387
предусматривает возмо^кность установле- й
ния и взимания местными органами власти земельного налога. Это — одна из |
финансовых основ местного самоуправления. Однако исключение составляют е
о
территории городов федерального значения, а точнее внутригородские земли, | налоговые ставки по которым устанавливаются законодательными актами го- | родов Москвы и Санкт-Петербурга. |
Отметим, что законодательство одинаково защищает права землепользовате- •
га
лей и органов местного самоуправления и предостваляет возможность последним (
9
защищать свои интересы в судебном порядке. Они вправе обратиться с заявле- ~ нием в судебные инстанции о прекращении права использования земельного 2 участка юридическими и физическими лицами в случае, если имел место факт ненадлежащего использования вверенного им земельного участка.
Местные органы власти компетентны осуществлять образование новых земельных участков путем соединения либо их выделения.
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»6 добавляет к вышеуказанным полно- 189
мочиям права на управление землями, принадлежащими государству на праве собственности до соответствующего разграничения (п. 10 ст. 3).
Исследуемые полномочия находят свое закрепление в подзаконных актах. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»7 органам местного самоуправления предоставлено право принимать решение о консервации земель, находящихся в муниципальной или частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).
Градостроительный кодекс РФ также не обходит стороной местные органы всласти и предусматривает их участие в планировании и застройке вверенных им территорий. Этот законодательный акт устанавливает их полномочия по утверждению документации, необходимой для точечного строительства. Также укажем, что в настоящее время требуется согласование с муниципалитетами устройства мест розничной торговли.
Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»8 закреплены определенные полномочия исследуемых органов в области охраны и модернизации земель, а также сохранения потребительских свойств земельных участков. В частности, муниципалитеты реализуют координационные мероприятия и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель; осуществляют владение, пользование, содержание и распоряжение гидротехническими сооружениями и мелиоративными системами. Они также обеспечивают охрану природы при проведении мероприятий по мелиорации. а В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обо-
? роте земель сельскохозяйственного назначения»9 органы местного самоуправа. ления вправе самостоятельно решать вопросы по отношению к землям сель-% скохозяйственного назначения. Они компетентны в даче согласия либо отказе I в предоставлении земель указанной категории.
1 В ст. 3 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе
го
| Российской Федерации»10 отражен специфический правовой режим пригра-
| ничных земель, из которого вытекает прямая обязанность органов местного
| самоуправления принимать участие в охране государственной границы, спо-
2 собствовать поимке нарушителей и принимать меры к соответствующему обу-° стройству территорий.
« В соответствии со ст. 16 указанного Закона в пределах территории поселений
| и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше,
I морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных
1 рек, озер и иных водных объектов, установлена пограничная зона. Она также
0
° определяется и в пределах территорий островов на указанных водных объек-
(Го
¿5 тах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления
1 поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов | поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений,
учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Таким образом, из анализа действующего российского законодательства следует вывод, согласно которому органы местного самоуправления могут уча-
190
ствовать в земельных отношениях в двух качествах: как собственники земель,
находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами) и как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер).
1 См.: Невзгодина Е.Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск, 1980. С. 33-41.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56.
3 Кутафин О.Е., Шеремет И.Р. Компетенция местных советов. М., 1982. С. 27.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26, ст. 2582.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 47, ст. 4676.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 142.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018.
10 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17, ст. 594.
