CC BY
101
Она же. Коллизии норм земельного права и проблемы совершенствования земельного законодательства // Юридическая наука и образование. Минск, 2010. Вып. 3.
5 См.: Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 94.
6 См.: Эйриян Г.Н. Разграничение полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. № 3.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2011. № 1, ст. 47.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 28, ст. 2881; 2011. № 26, ст. 3652.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 29, ст. 3399; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
10 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 364.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148; 2007. № 46, ст. 5553; 2011. № 51, ст. 7448.
12 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 145.
13 См. подп. 2 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 ноября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148; 2011. № 51, ст. 7448.
14 См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 364.
15 В п. 1 ст. 34 ЗК РФ не разграничены полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений по предоставлению земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Поскольку обязанность урегулировать эти отношения возлагается на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, это позволяет сделать выводы, что сфера действия нормативного правового акта определяется с учетом формы собственности на землю.
16 См., например, ст. 12-13 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 г. № 25-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области» // Собр. законодательства Воронежской области. 2008. № 5, ст. 148; ст. 5 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле» // Саратов — столица Поволжья. 2004. 25 мая; Собр. законодательства Саратовской области. 2011. № 21.
17 См.: Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. № 63; 2011. № 47.
18 См.: Собр. законодательства Воронежской области. 2010. № 2, ст. 27.
19 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. С. 111-112.
20 Подробнее об этом см.: Чмыхало Е.Ю. Правовое регулирование земельных отношений на региональном уровне // Журнал российского права. 1999. № 3/4. С. 53-59.
21 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22, ст. 768; Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52, ст. 5085.
22 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52, ст. 5085.
23 См.: Саратовские вести. 1997. 19 нояб.
24 См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. С. 112.
25 См.: Пензенские губернские ведомости. 2003. № 5; 2012. № 23. С. 17.
26 См.: Постановление Правительства Воронежской области от 6 мая 2010 г. № 376 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области» // Собр. законодательства Воронежской области. 2010. № 5, ст. 270; 2010. № 7, ст. 441.
27 См.: Приказ Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 30 сентября 2009 г. № 1529 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Совершенствование учета и управления землями сельскохозяйственного назначения Воронежской области на 2010-2011 годы» // Молодой коммунар. 2009. 20 окт.
28 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 10, ст. 1101; 2011. № 34, ст. 4978.
29 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Г.Г. Хачиев
ДЕЛЕГИРОВАННЫЕ ОРГАНАМ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЯ
В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
В статье анализируются юридические аспекты делегирования органам местного самоуправления полномочий, связанных с использованием и охраной земель, расположенных в границах муниципальных образований. Предлагается авторское решение проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти в области распределения земельных участков и контроля за их использованием.
Ключевые слова: земельный участок, муниципальная собственность, делегированные полномочия, права и обязанности, вопросы местного значения, распределение, ответственность.
© Хачиев Георгий Георгиевич, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 184 Президенте РФ).
G.G. Hatchiev
THE POWERS DELEGATED TO LOCAL GOVERNMENTS IN SPHERE OF USE AND PROTECTION OF THE EARTHS
In article legal aspects of delegation to local governments of the powers connected with use and protection of the earths, the municipal unions located in borders are analyzed. The author's decision of the problems connected with perfection of mutual relations between the state and municipal authorities in the field of distribution of the ground areas and control over their use is offered.
Key words: the ground area, the municipal property, the delegated powers, the rights and duties, questions of local value, distribution, responsibility.
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. В принципе существуют два пути решения этой проблемы: 1) создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия; 2) наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.
Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление1. Однако в целом, как справедливо отмечают А.А. Подсумкова и С.Е. Чаннов, все достоинства данного пути не перевешивают главного недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь — реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления2.
Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. К ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. относились раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений3.
В настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться. Подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров»4.
Как отмечает Л.А. Лукашов, на сегодня не менее 70 % работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных
функций в различных отраслях хозяйства5. По мнению Н.А. Шевчик, в настоящее время уже нельзя говорить о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, т. к. многие муниципальные образования в соответствии с федеральными и региональными нормативными актами выполняют уже десятки таких полномочий6.
В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передачи полномочий и делегировании полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно7.
На практике, однако, такого разделения не существовало, и термины «наделение», «передача» и «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 также не различает формы наделения полномочиями, исходя из смысла ст. 19-21, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы.
Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за 3 исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и ~ Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов
СО
* местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий яв-
| ляются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в
| которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправле-
| ния отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский
1 край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10).
0
| В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении орга-| нов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий. >§ Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделе-
| нии не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полно-| мочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом ор-| ганы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных § государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях, или, наоборот, § несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления
1 различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же ви-| дом отдельного государственного полномочия9.
Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что они чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в следующих сферах: государственной регистрации актов гражданского состояния; лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома 186 цветных и черных металлов;
лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
назначения и выплаты компенсационных выплат;
ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; медико-социальной экспертизы;
установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности; порядка пользования отдельными природными ресурсами; формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов РФ и т. д.
В связи с этим достаточно значимым выглядит вопрос: какие полномочия следует признавать государственными?
В законодательстве и научной литературе выделяют два основных подхода к понятию «государственные полномочия». Согласно первому из них, который в свое время был использован в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу), государственные полномочия органов местного самоуправления — это права и обязанности, закрепленные за органами государственной власти. Такой подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов10.
Хотя определенная логика в таком подходе к сущности государственных пол- ш номочий есть, недостатком его, на наш взгляд, является неотнесение к государ- н ственным полномочиям полномочий, не закрепленных за конкретными органа- С
а
ми государственной власти, а имеющихся непосредственно у Российской Феде- Т
о
рации или у ее субъектов. На то, что такие полномочия существуют, недвусмыс- к
о
ленно указывает ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О си- о' стеме государственной службы Российской Федерации»11, согласно которой «го- уа сударственная служба Российской Федерации (далее — государственная служ- в ба) — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федера- нн
о
ции (далее — граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Ю
Российской Федерации; |
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государ- с
к
ственных органов (далее — федеральные государственные органы); а
субъектов Российской Федерации; Л
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных госу- и дарственных органов субъектов Российской Федерации (далее — государствен- • ные органы субъектов Российской Федерации); 88
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской ^ Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полно- 2 мочий федеральных государственных органов (далее — лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее — лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)». 187
К тому же данный подход на практике может вызвать проблемы у органов местного самоуправления при наделении их отдельными полномочиями, т. к. неотнесение их к полномочиям конкретного органа государственной власти может повлечь за собой споры относительно их государственной принадлежности.
Более перспективным видится второй подход к определению государственных полномочий, предложенный В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические, последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации»12. Главным достоинством данного определения, на наш взгляд, является попытка выделить объективные признаки, характеризующие отдельные государственные полномочия, что позволяет избежать субъективных оценок органов государственной власти при их передаче органам местного самоуправления.
Критикуя позицию В.И. Васильева по данному вопросу, М.Ю. Дитяковский пишет, что на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие — только местное13. Однако для решения этого вопроса и служат положения ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связывающие отнесение полномочий органов местного самоуправления к государственным или собственным с направленностью их на решение вопросов местного значения, о чем уже говорилось выше. Таким образом, государственными являются те полномочия, которые не вытекают из предусмотренных ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечней вопросов местного значения, а также не направлены на обеспечение собственной деятельности органов местного самоуправления. Сторонниками такого толкования государственных полномочий выступают И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева14.
Таким образом, отдельные государственные полномочия в компетенции органов местного самоуправления можно определить как закрепленные за ними полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно Российской Федерации или субъекта Федерации, не вытекающие из перечней вопросов местного значения и не направленные на обеспечение собственного функционирования органов местного самоуправления.
Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных федеральным законодательством и их соотнесение с перечнями вопросов местного значения, содержащимися в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что, по крайней мере, три из них никак не могут быть отнесены к собственным, а следовательно, должны считаться государственными. Это полномочия по переводу земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения; управлению государственными землями до раз-
граничения государственной собственности на землю; формированию земельных участков под многоквартирными домами.
Несмотря на то, что, на первый взгляд, проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления на собственные и делегированные в законодательстве решена, практика показывает, что проблем здесь остается достаточно много.
1 См.: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3. С. 177.
2 См.: Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Некоторые аспекты реализации отдельных государственных полномочий на уровне местного самоуправления // Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Саратов, 2002. С. 88.
3 См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 15.
4 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 104.
5 См.: Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Саратов, 1997. С. 132.
6 См.: Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.
7 См.: Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47-48.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
9 См.: Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.
10 См.: Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-методологический аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 186.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.
12 Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 376. ш
13 См.: Дитятковский М.Ю. Указ. соч. S
14 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике и (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения орга- С нов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: авто- а реф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправ- о ления: учебное пособие. СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право Рос- к сии. СПб., 2005. С. 80. Г
о
о
д
ш тз о т
го ф
X X
о
SC
5
TD S
д
s
.с
ф
о
О Sc а ш
д
Ф §
ю 8
)
2 О 2
О89
