CC BY
136
ОХОТНИЧЬИ РЕСУРСЫ ОБЩЕДОСТУПНЫХ УГОДИЙ И ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЙ НА ИХ ДОБЫЧУ ДЛЯ ЛЮБИТЕЛЬСКОЙ И СПОРТИВНОЙ ОХОТЫ
А. А. Шулятьев 1, М.Н. Андреев2, И.А. Гребнев2 Вятская ГСХА, Киров, биологи-охотоведы, Киров, [email protected]
Увеличивающееся с ростом численности населения, материальных и духовных потребностей человека использование природных ресурсов является главной причиной возникновения и углубления экологических проблем. Хотя охота и относится к числу экологически наиболее адаптированных видов деятельности, тем не менее, и она, в случае несоблюдения природоохранных требований, несёт потенциальную угрозу окружающей среде и, в первую очередь, популяциям диких животных. По этой причине обеспечение устойчивого охотпользования является одной из основных задач менеджмента дикой природы. Такая задача важна как для государственного, так и частного управления использованием ресурсами животного мира. Изменение правовых, организационно-экономических и экологических условий ведения охотничьего хозяйства России, происходящее в последние годы, делает её актуальной в научном и практическом плане.
Действующим законодатель-
ством к охотничьим ресурсам относятся объекты животного мира, которые используются или могут быть использованы в целях охоты. Согласно Федеральному закону «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов...», это представители двух классов животных: Млекопитающих (Mammalia) и Птиц (Aves).
Ресурсы охотничьих животных являются биологическими, возобновимыми и истощимыми. Они используются как в производственной, так и непроизводственной сферах для прямого потребления, в качестве сырья для промышленности, в рекреационных и иных целях.
В настоящее время из общего количества разрешённых к добыче таксономических групп диких животных в постоянное хозяйственное использование вовлечена их меньшая часть. К примеру, в субъектах Приволжского федерального округа в целях охоты используется менее 30% разрешённых к добыче видов, в т.ч. интенсивно 13% (2010). В первую очередь это попу-
ляции копытных животных и бурого медведя, а также отдельных видов пушных зверей и охотничьих птиц.
В последние годы среди граждан России растёт интерес к любительской и спортивной охоте. В связи с этим на ряд охот, пользующихся у населения большой популярностью, особенно в местах, доступных для массового охотника, спрос может и часто существенно превышает предложение. Вследствие этого возможность охоты на некоторые виды охотничьи ресурсов, прежде всего на копытных, может быть ограничена по биологическим и экологическим причинам.
Одна из характерных черт охотпользования в России - подразделение охотничьих угодий по организационно-хозяйственному признаку на закреплённые за долгосрочными охотпользователями и на общедоступные. В первом случае организацию использования ресурсов охотугодий осуществляют юридические и физические (индивидуальные предприниматели) лица, во втором - специально уполномоченные государственные органы, которые в данном случае также выступают в роли хозяйствующих субъектов.
Начиная с 90-х годов прошлого века, основная тенденция в развитии правоотношений, связанных с использованием охотничьих угодий, заключалась в максимально возможном их закреплении за долгосрочными охотпользователями, сопровождающемся усилением административного регулирования деятельности охотничьих хозяйств. По этой причине в ряде субъектов Российской Федерации, площадь общедоступных угодий невелика, либо они отсутствуют. Там же, где общедоступные охотничьих угодья сохраняются, их ресурсы, как правило, беднее, чем в закреплённых охотничьих угодьях. Это связано с тем, что общедоступные охотуго-дья сформировались по «остаточному принципу», как следствие того, что юридические лица и индивидуальные предприниматели испрашивали и получали в пользование наиболее продуктивные участки территориальных природных комплексов. По этим же причинам общедоступные охоту-годья часто находятся в труднодоступных, малонаселённых местах, что дополнительно снижает их ценность с точки зрения массового охотника.
В последние годы стали приниматься меры по упорядочению территориального охотпользования. Они основываются на положениях принятого в 2009 году Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов...». Закон предусматривает наличие не менее 20% общедоступных охотничьих от общей площади субъекта Российской Федерации. Бесплатный доступ в эти угодья в целях охоты имеет любой гражданин Российской Федерации, получивший право на охоту и разрешение на добычу охотничьих ресурсов, выдаваемое государственными органами управления охотничьим хозяйством. Следует иметь в виду, что взимаемые с охотника при выдаче разрешения на добычу 400 рублей, платой за услуги по организации охоты не являются, а представляют собой госпошлину за выдачу указанного разрешения на добычу.
Отличительной чертой организации использования охотничьих животных, обитающих в общедоступных охотничьих угодьях, является вытекающее из Закона об охоте требование об установлении специального порядка распределения разрешений на их добычу между физическими лицами. Принятые Минприроды России Методические рекомендации по распределению разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях» (далее также - рекомендации Минприроды России) [1] при решении вопроса о распределении предлагают учитывать время регистрации обращений о выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов, участие в мероприятиях по регулирования их численности и обеспечение равных возможностей доступа физических лиц к охотничьим ресурсам. Конкретных механизмов реализации этих подходов рекомендации не содержат.
В региональных законодательных актах, принятых ещё до вступления в силу рекомендаций Минприроды России, нашли отражение 2 варианта
распределения разрешений: в порядке очередности подачи заявлений (Алтайский край, Самарская, Челябинская область и другие) и методом случайной выборки (Республика Башкортостан, Нижегородская область, Свердловская область и другие). Многие субъекты РФ также считают важным вопрос учёта роли охотников в проведении природоохранных мероприятий.
Анализируя вышеуказанные подходы следует отметить, что распределение разрешений на добычу в целях любительской и спортивной охоты в порядке очередности подачи заявлений целесообразно использовать при организации использования, многочисленных и не дефицитных охотничьих ресурсов. Это связано с объективно существующей разницей в условиях подачи заявлений, охотниками, проживающими в разных частях субъекта Федерации, да и страны в целом. При использовании данного метода необходимо учитывать, что, по мнению многих охотников, такой подход недостаточно прозрачен и слабо контролируем заинтересованной общественностью.
Создание приоритетов только для лиц, участвующих в регулировании численности объектов животного мира, также не может быть универсальным методом решения задачи по распределению разрешений, поскольку в этом случае не учитывается вклад охотников в другие не менее важные природоохранные и охотхозяйственные мероприятия: учёты, биотехнию, охрану охотугодий и др. Кроме этого в общедоступных охотугодьях регулирование численности должны осуществлять специально уполномоченные органы государственной власти. Работники этих органов проводят соответствующие мероприятия в рамках своих должностных и трудовых обязанностей. Понятно, что современное финансирование государственных органов существенно (в несколько раз) отстаёт от уровня, необходимого для полного и качественного исполнения их полномочий в сфере охраны и использования животного мира, охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Фактически охотники за счёт собственных сил и средств, безвозмездного участия в охране и воспроизводстве диких животных в значительной степени поддерживают стабильность существующей системы отраслевого государственного управления, обеспечивают достижение им об-
щественно значимых результатов. Именно поэтому природоохранный вклад охотников не должен оцениваться выборочно, узким, в ряде случаев второстепенным показателем. Остаётся открытым и «системный вопрос» о том, должна ли в принципе природоохранная активность охотничьего населения поощряться таким образом?
С учётом сказанного мы полагаем, что доля разрешений на добычу охотничьих ресурсов для лиц, участвовавших в регулировании отдельных видов, не должна быть значительной - более 10-15% общей квоты, установленной для конкретного общедоступного охотугодья. Область применения данного метода также должна ограничиваться задачами охотхозяйственной деятельности и не распространяться на мероприятия по регулированию численности, проводимые в интересах других отраслей хозяйства, которые, очевидно, должны осуществляться за счёт финансовых средств соответствующих отраслей.
Третий подход к распределению разрешений заключается в обеспечении равных возможностей доступа физических лиц к охотничьим ресурсам. Реализации принципа «равных возможностей» может быть осуществлена методом случайной выборки, который широко известен в охотничьей среде как «жеребьёвка». Использование метода случайной выборки наиболее эффективно при решении вопроса о распределении права на добычу дефицитных охотничьих ресурсов, спрос на использование которых превышает предложение. В силу прозрачности и равенства шансов участников жеребьёвки данный метод имеет преимущества при решении социальных вопросов, обеспечивающих устойчивое охот-пользование.
В соответствии с Федеральным законом об охоте субъекты Российской Федерации наделены правом законодательного установления порядка распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях. В связи с этим следует отметить, что с утверждением рекомендаций Минприроды России в значительной мере сняты препятствия для использования метода случайной выборки, возникшие после принятия приказа Минприроды России от 23.04.2010 № 121 «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов» [2]. Хотя данным федеральным нормативным правовым актом формально устанавливается порядок выдачи разрешений, фактически же в нём прописана процедура распределения разрешений в порядке очерёдности. Поэтому после его вступления в силу на уровне субъекта Российской Федерации не было юридически бесспорной возможности установить иной, отличный от принятого данным приказом, порядок распределения. Как уже отмечалось принятыми позднее рекомендациями Минприроды, это ограничение было существенно ослаблено. Это позволяет устанавливать порядок распределения разрешений методом случайной выборки региональными законами.
Вне зависимости от метода или методов распределения разрешений важным является подробное описание процедур их распределения именно в тексте закона. Безотносительно от способа распределения существенными являются сроки приёма заявлений, а в отношении дефицитных ресурсов также общее количество заявлений, которые может подать охотник, и количество особей диких животных на добывание которых он может претендовать. В отношении лимитируемых видов важно, чтобы процедура случайной выборки проводилась в промежуток с момента подписания высшим должностным лицом субъекта Федерации указа об утверждении лимитов добычи до вступления в его в законную силу.
В целом, как мы отмечали, метод случайной выборки, а также метод распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов, основанный на учёте интересов лиц, для которых предусмотрены особые условия получения права на охоту, логично использовать, если количество заявлений превышает установленную квоту добычи охотничьих ресурсов в общедоступном охотничьем угодье. Если количество заявлений охотников не превышает квоты добычи то, жеребьевка и (или) распределение разрешений между охотниками по специальным критериям, не проводятся и разрешения на добычу охотничьих ресурсов распределяются между охотниками, подавшими заявления, в порядке очерёдности, определяемой по дате регистрации обращения охотника за выдачей разрешения.
Собственно выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов охотникам в общедоступные охотничьи угодья осуществляется специально уполномоченным органом в соответствии с порядком, установлен-
ным действующим федеральным законодательством. С учётом во многих случаях нерационального размещения общедоступных охотничьих угодий, при проведении территориального охотустройства целесообразно оптимизировать их пространственную структуру, исходя из необходимости наличия таких угодий в каждом административном районе субъекта Российской Федерации и обеспечения их доступности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Методические рекомендации по распределению разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях : утверждены приказом Минприроды России от 07.12.2011 № 946.
http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=128098.
Порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов : утверждён приказом Минприроды РФ от 23.04.2010 № 121.
