CC BY
86ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ
13. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
14. Конституция 1978 г. Принята ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. //Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
15. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
16. Смирнова М.А. Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2012. С. 11.
17. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.
18. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
19. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латы-пова и В.Ю. Синькова : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 20-П // Собрание законодательства РФ. 2013. № 43. Ст. 5622.
20. См.: п. 2.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 20-П.
21. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 21 февраля 2014 г. № 19-ФЗ // Собрание законодатель-стваРФ. 2014. № 8. Ст. 739.
22. См.: п. 7 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
23. См.: п. 31 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
24. См.: п. 10 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
25. См.: подп. 4, 5 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
26. См.: п. 6 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
ОБЗОР ВАЖНЕЙШИХ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИНЯТЫХ В 2013 ГОДУ ПО ВОПРОСАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
(начало статьи в предыдущем номере журнала)
A.A. Петров, кандидат юридических наук
В 2013 году Конституционный Суд Российской Федерации вновь, как и в предыдущие годы, рассматривал дела о проверке конституционности норм, регулирующих организацию и проведение выборов в Российской Федерации. Особенностью развития этого направления практики Конституционного Суда в минувшем году стало то, что по избирательной проблематике было вынесено четыре итоговых решения в виде постановлений - это свидетельствует об общем возрастании сложности вопросов, которые ставились заявителями (например, в 2012 году Конституционный Суд принял лишь одно постановление по вопросам
избирательного права и процесса, в 2011-м -два, в 2010-м - одно).
6. Постановление от 27 июня 2013 года № 15-П по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина A.B. Дубкова [1]
Позиция заявителя
Нарушение оспариваемыми положениями своих прав, гарантированных Конституцией
А Ü Б А ^ Л J г J] h JJ И г JJ ^ Л ü II
Российской Федерации, заявитель усматривает в том, что эти законоположения в силу своей неопределенности позволяют автоматически - без учета иных предписаний названного Федерального закона, а также предписаний, содержащихся в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», -прекращать полномочия главы муниципального образования, восстановленного в должности в связи с отменой в судебном порядке решения об удалении его в отставку как незаконного, в случае проведения досрочных выборов главы муниципального образования и вступления в должность избранного на этих выборах иного лица, а также предполагают возможность принятия вновь избранным главой муниципального образования решения об увольнении лица, восстановленного в должности главы муниципального образования в судебном порядке.
Таким образом, оспариваемые положения являлись предметом рассмотрения по данному делу в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования на основе этих законоположений решается вопрос о возможности прекращения полномочий главы муниципального образования, восстановленного судом в этой должности как незаконно удаленного в отставку, в связи с проведением досрочных выборов и вступлением в должность вновь избранного главы муниципального образования до окончания судебного разбирательства по делу удаленного в отставку главы муниципального образования.
Позиция Суда
Право на судебную защиту в полной мере распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь доступ к правосудию в целях обеспечения беспрепятственной в течение всего срока полномочий реализации возложенных на них публичных функций, связанных с решением от имени и в интересах населения вопросов местного значения.
Необходимость обеспечения в случае удаления главы муниципального образования в отставку возможности судебного контроля за за-
конностью соответствующего решения представительного органа муниципального образования, с одной стороны, и проведения в установленные законом сроки досрочных выборов главы муниципального образования - с другой обусловлена целью достижения баланса между интересами лица, избранного ранее, но удаленного с должности главы муниципального образования, и публичными интересами жителей этого муниципального образования, требующего замещения без необоснованных промедлений должности главы муниципального образования лицом, вновь избранным на эту должность на досрочных муниципальных выборах, и обеспечения тем самым непрерывности осуществления муниципальной власти для решения вопросов местного значения в данном муниципальном образовании.
С тем чтобы права и законные интересы субъектов местного самоуправления, которые затрагиваются принятием решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, получали реальную и эффективную защиту, нормативно-правовое регулирование судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, должно коррелировать с требованиями избирательного законодательства относительно оснований, условий и сроков назначения и проведения досрочных выборов на соответствующую должность, поскольку в ином случае в процессе правоприменения не исключались бы ситуации недопустимой коллизии и неопределенности применительно к правовым последствиям судебного решения, направленного на восстановление прав лица, незаконно удаленного с должности главы муниципального образования, и итогам состоявшегося акта волеизъявления населения муниципального образования в рамках досрочных выборов на эту должность.
Федеральный законодатель при регулировании всей системы общественных отношений, складывающихся после удаления главы муниципального образования в отставку, должен учитывать необходимость обеспечения своевременной и эффективной судебной защиты, включая реальную возможность при-
нудительной реализации принимаемых судебных решений.
Положение пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым одним из оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, является неизбрание на должность, направлено на регулирование трудовых отношений и не распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус. Отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда посредством гарантированного Конституцией Российской Федерации свободного избрания рода деятельности и профессии на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.
Во всяком случае предполагается, что гражданин, удаленный в отставку с должности главы муниципального образования, не лишен возможности принять в них участие в качестве кандидата, а решения, касающиеся назначения и проведения досрочных выборов, не могут приниматься произвольно, с нарушением принципов судебной защиты и эффективного восстановления прав, нарушенных в результате незаконного удаления главы муниципального образования в отставку. Это означает, что установленный Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок проведения досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может применяться вне связи с процессом судебной защиты прав удаленного в отставку с должности главы муниципального образования лица, а досрочные выборы не должны создавать препятствий для реализации соответствующих судебных гарантий его прав. В свою очередь, судебная защита должна осуществляться в мак-
симально короткий срок, с тем чтобы исключалось необоснованно продолжительное по времени сохранение ситуации неопределенности в отношении правового статуса указанного лица, влекущей невозможность своевременного восстановления нормального порядка управления муниципальным образованием на основе проведения досрочных выборов на должность главы муниципального образования.
На федеральном законодателе лежит обязанность не допускать возникновения ситуаций, при которых результаты состоявшихся выборов на должность главы муниципального образования ставились бы под сомнение и могли бы быть пересмотрены путем признания выборов недействительными по одному только формальному основанию - вынесению судом решения о незаконности удаления в отставку ранее избранного главы муниципального образования. В свою очередь, допущение возможности вынесения судебного решения, которое не может быть исполнено, не согласуется с конституционными требованиями, предъявляемыми в демократическом правовом государстве к осуществлению правосудия.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
признать положения частей 3и10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти законоположения предполагают в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку обеспечение гарантий судебной защиты прав удаленного в отставку лица, а также проведение в установленные федеральным законом сроки - в целях обеспечения непрерывности осуществления муниципальной власти - досрочных выборов главы муниципального образования, на которых удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться в качестве кандидата;
признать положения частей 3и10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л I Г \ ^ Л Д II
сийской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 133, в той мере, в какой эти законоположения - при отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных правовых механизмов согласованного взаимодействия института судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, и института досрочных выборов главы муниципального образования - допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным;
федеральному законодателю надлежит, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в рассматриваемом Постановлении, внести в правовое регулирование отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку и проведением - в случае признания судом законности соответствующего решения представительного органа местного самоуправления - досрочных выборов главы муниципального образования, изменения, обеспечивающие максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования такого решения и незамедлительное рассмотрение судом дела о проверке его законности. Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений правоприменительные органы должны исходить из недопустимости назначения досрочных выборов на должность главы муниципального образования до разрешения судом соответствующего дела.
7. Определение от 16 июля 2013 года № 1219-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мигули Александра
Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку не предполагает при принятии решения об отрешении от должности главы муниципального образования учета мнения населения - путем проведения местного референдума или голосования в законодательном органе субъекта Российской Федерации.
Позиция Суда
Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа во взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации правом принимать решение об отрешении главы муниципального образования и главы местной администрации обусловлено его особым конституционно-правовым статусом - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации, и в этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта Российской Федерации не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
8. Определение от 16 июля 2013 года № 1241-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 741 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]
Позиция заявителя
Согласно оспариваемому законоположению основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образова-
ния по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. По мнению заявителя, это законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет представительному органу муниципального образования произвольно удалять в отставку главу муниципального образования.
Позиция Суда
Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретая этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.
Удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
Решения представительного органа муниципального образования, связанные с удале-
п а х п ^ л 7 г л 1 и i г \ ^ л д i
нием главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.
Оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
9. Определение от 24 сентября 2013 года № 1279-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Варламова Николая Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 1 Закона Орловской области «О внесении изменений в Закон Орловской области «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» и статьей 21 Закона Орловской области «О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов» [4]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемые положения, отменяющие ранее предоставленные депутатам областного Совета народных депутатов, работавшим в законодательном (представительном) органе на постоянной профессиональной основе, гарантии по их трудоустройству по окончании срока полномочий, не соответствуют Трудовому кодексу Российской Федерации, нарушают право заявителя на труд и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации.
Позиция Суда
Установление для депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, такой гарантии, как предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии - другой равноценной работы (должности) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации, как связанное с ограничением прав соответствующих работодателей, в
силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможно только на основании федерального закона.
10. Постановление от 10 октября 2013 года № 20-П по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, A.B. Куприянова, A.C. Латыпова и В.Ю. Синькова [5]
Позиция заявителей
Предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу являлись:
подпункт «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как устанавливающий в отношении граждан Российской Федерации, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, запрет на реализацию права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
положения подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой на их основании решается вопрос о возможности ограничения пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена;
положения подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-
рации» и части первой статьи 10 УК Российской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой на их основании в связи с запретом на реализацию пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации, осужденными к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, решается вопрос о возможности распространения на тех из них, судимость которых снята или погашена, нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния не относятся более к тяжким или особо тяжким преступлениям.
По мнению заявителей, эти законоположения противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку вне связи с какими-либо конституционно значимыми целями устанавливают пожизненное и безусловное лишение пассивного избирательного права граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, независимо от факта погашения или снятия судимости, а также от того, было ли лицо освобождено от реального отбытия наказания, и тем самым вводят дополнительную и не пропорциональную содеянному ответственность, в том числе за деяния, совершенные до введения данного законоположения в действие, придавая ему обратную силу и отменяя презумпцию добропорядочности и невиновности, а также необоснованно ставят таких граждан в неравное по сравнению с другими категориями граждан положение в вопросах реализации пассивного избирательного права.
Позиция Суда
Конституционной природой избирательных прав, включая их всеобщий и равный и вместе с тем политический и публично-правовой характер, предопределяется обязанность государства в лице федерального законодателя создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение суверенной воли многонационального народа России посредством реализации ее гражданами права на участие в управлении делами государства, в том числе через занятие выборной публичной должности, и корреспондирующего ему права быть избранным в органы государственной власти и органы местно-
го самоуправления, имея при этом в виду, что Конституция Российской Федерации позволяет предъявлять к претендентам на замещение выборных должностей специальные требования, проистекающие из конституционно-правового статуса лиц, замещающих соответствующие должности.
Право граждан на участие в управлении делами государства, в том числе на занятие выборной публичной должности, и право избирать и быть избранными посредством свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего и равного избирательного права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, не будучи абсолютными, могут быть подвергнуты определенным ограничениям при соблюдении указанных в ней критериев.
Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, которое, по смыслу Конституции Российской Федерации, не сводится к участию гражданина в выборах, неразрывно связано с правом занимать публичную должность и тем самым осуществлять политическую власть, в том числе принимать нормативные правовые и правоприменительные акты, обязательные для других лиц. Соответственно, в отношении пассивного избирательного права могут вводиться более строгие, чем в отношении активного избирательного права, ограничения, ведущие к исключению определенных категорий граждан из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие выборной публичной должности.
Правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества. Создавая соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в
п а х п ^ л 7 г л 1 и I г \ ^ л д I
законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти, в том числе использовать для достижения указанных целей определенные ограничения пассивного избирательного права.
Необходимость соблюдения конституционного баланса публичных и частных интересов ориентирует на то, чтобы на пути во власть людей, пренебрегающих законом, существовали достаточно жесткие преграды, которые не сводятся к возможности избирателей составить свое мнение о личности кандидата, в том числе ознакомившись с его официально обнародованной биографией, включая сведения о его бывшей судимости. Совершенное когда-либо в прошлом тяжкое или особо тяжкое преступление является обстоятельством, несомненно влияющим на оценку избирателями репутации кандидата на выборную должность и тем самым определяющим степень доверия граждан к институтам представительной демократии, а в конечном счете - их уверенность в незыблемости верховенства права и правовой демократии. Исходя из этого ограничение пассивного избирательного права и, соответственно, запрет занимать выборные публичные должности для лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, как мера, направленная на предотвращение подрыва социальной поддержки и легитимности органов публичной власти, преследует конституционно значимые цели повышения конституционной ответственности и действенности принципов правового демократического государства, сохранения и надлежащего функционирования публичного правопорядка, предупреждения криминализации власти.
По своей природе в системе действующего правового регулирования ограничение пассивного избирательного права, предусмотренное указанным законоположением, непосредственно не относится к мерам уголовной ответственности, поскольку носит не уголовно-правовой, а конституционно-правовой характер: оно введено федеральным законодателем в качестве особого конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия выбор-
ных публичных должностей (и, следовательно, для возможности баллотироваться на соответствующих выборах), сопряженного с повышенными репутационными требованиями к носителям публичной (политической) власти, что обусловлено их прямым участием в принятии правовых актов (нормативных и индивидуальных) и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий. Такое ограничение, не указываемое в приговоре в качестве наказания, в силу закона применяется как следующее самому факту осуждения к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, т. е. за совершение предусмотренного уголовным законом деяния определенной категории, и, не будучи уголовным наказанием, тем не менее является общеправовым последствием судимости.
Подпункт «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не позволяет проследить между совершенным преступлением и дальнейшим запретом на занятие любой выборной публичной должности иную связь, кроме предположения о том, что лицо, когда-либо осужденное к лишению свободы, недостойно осуществлять публичные властные и управленческие функции. Между тем не-лимитированное по времени ограничение федеральным законом пассивного избирательного права не может быть оправдано одним фактом судимости как его единственным обоснованием - такое ограничение не может быть необратимым, оно допустимо лишь как временная мера.
При наличии определенного, достаточно продолжительного, срока ограничения данного права соразмерность должна обеспечиваться не за счет одного лишь его законодательного распространения на категории тяжких и особо тяжких преступлений, но и посредством индивидуализации назначаемого судом наказания, соответствующего характеру и степени общественной опасности преступления, относящегося к указанным категориям, обстоятельствам его совершения и личности виновного.
По своей правовой природе институт судимости как уголовно-правового средства, направленного на обеспечение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом в сфере уголовно-правовых отношений, служит для достижения конституционно значимых целей дифференциации уголовной ответственности и наказания, усиления его исправительного воздействия на осужденного, предупреждения новых преступлений и тем самым - защиты личности, общества и государства от преступных посягательств; предусмотренные в Уголовном кодексе Российской Федерации уголовно-правовые последствия судимости не выходят за рамки уголовно-правовых средств, которые федеральный законодатель вправе использовать для достижения указанных целей.
С точки зрения критериев необходимости и соразмерности ограничение для лиц, судимость которых погашена или снята, возможности пересмотреть приговор в сторону смягчения согласно новому уголовному закону, основанное на части первой статьи 10 УК Российской Федерации, само по себе не может рассматриваться как нарушающее Конституцию Российской Федерации. Каждый из участников правоотношений должен иметь возможность быть уверенным в неизменности официально признанного правового статуса - как своего, так и других лиц (в том числе осужденных за преступления, направленные против него или против общественных интересов), с которым он соизмерял свое поведение и его последствия.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
признать подпункт «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:
соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой установленное им в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за тяжкие и (или) особо тяжкие преступления, ограничение пассивного избирательного права, не являющееся уголовным наказанием,
может применяться в механизме общеправовых последствий осуждения без специального указания в приговоре в качестве установленного на определенный срок конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия такими лицами выборных публичных должностей после отбытия ими наказания;
не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 15 (часть 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1,2и3)и55 (части 2и3),в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений;
признать положения подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части шестой статьи 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по конституционно-правовому смыслу этих законоположений в системе действующего правового регулирования - предполагается, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;
в исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их общественной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения пассивного избирательного права и на более продолжительные сроки - с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости;
признать положения подпункта «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 10 УК Россий-
П а Б П ^ Л 7 £ л б ]] И £ . ^ л ^ и
ской Федерации в их взаимосвязи - в той мере, в какой данные законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, служат основанием для отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, - не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 32 (части 1,2и3)и54 (часть 2);
федеральному законодателю - с тем чтобы обеспечить проведение выборов, которые будут назначены после вступления рассматриваемого Постановления в силу, - надлежит, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженных в Постановлении, незамедлительно внести надлежащие изменения в подпункт «а» пункта 32 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также установить процессуальные гарантии, обеспечивающие возможность восстановления пассивного избирательного права граждан, судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенное ими деяние более не признается тяжким или особо тяжким преступлением.
11. Определение от 24 октября 2013 года № 1712-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лобанова Василия Дмитриевича на нарушение его конституционных прав статьей 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6]
Позиция заявителя
По мнению заявителя, оспариваемая статья не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривает необхо-
димость указания в списке избирателей фамилии, имени, отчества, года рождения и адреса места жительства избирателя.
Позиция Суда
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в списке избирателей указываются фамилия, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства избирателя, участника референдума (пункт 11 статьи 17). Данная норма обеспечивает идентификацию граждан в качестве избирателей и исключает участие в выборах или референдуме граждан, не обладающих активным избирательным правом. Тем самым она конкретизирует порядок осуществления гражданами Российской Федерации их прав в сфере избирательных правоотношений и направлена на реализацию принципа равных выборов, соблюдение которого является необходимым условием их свободного проведения. Следовательно, оспариваемое законоположение само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
12. Определение от 24 декабря 2013 года № 2129-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ершова Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 36 и подпунктом 1 пункта 8 статьи 43 Закона Амурской области «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» [7]
Позиция заявителя
Заявитель оспаривает конституционность следующих положений названного Закона Амурской области: пункта 3 статьи 36, согласно которому самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательной комиссии, в которой будет осуществляться регистрация кандидата, в форме заявления, указанного в подпункте 1 пункта 4 данной статьи, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов; подпункта 1 пункта 8 статьи 43, согласно которому недействительными признаются подписи
избирателей, собранные до дня, следующего за днем уведомления комиссии о выдвижении кандидата.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения позволяют необоснованно, по одним лишь формальным основаниям ограничивать пассивное избирательное право граждан, а потому не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 3 (часть 3), 15 (часть 1), 18и32 (части 1,2и3).
Позиция Суда
Оспариваемые заявителем законоположения требуют, чтобы сбор подписей в поддержку самовыдвижения кандидата осуществлялся только начиная со дня, следующего за днем уведомления избирательной комиссии о самовыдвижении, при этом подписи, собранные до этого дня, признаются недействительными. Данное требование находится во взаимосвязи с положениями названного Закона Амурской области, по смыслу которых сбору подписей избирателей, как правило, предшествуют определенные организационные действия, также совершаемые после уведомления избирательной комиссии о самовыдвижении, а именно создание избирательного фонда и открытие с разрешения избирательной комиссии специального избирательного счета для финансирования избирательной кампании, в том числе для оплаты изготовления подписных листов и труда сборщиков подписей, а также проведения сопряженной со сбором подписей предвыборной агитации. Само по себе такое регулирование не может рассматриваться как произвольное, поскольку направлено на обеспечение равенства прав кандидатов. Следовательно, нет оснований полагать, что оспариваемые законоположения нарушают конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
13. Постановление от 19 декабря 2013 года № 28-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» в связи с жалобой гражданина В.А. Худоренко [8]
Позиция заявителя
Согласно оспоренной норме при отказе зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого списка кандидатов, от депутатского мандата коллегиальный постоянно действующий руководящий орган избирательного объединения, в составе краевого списка кандидатов которого этот кандидат был избран, в течение трех дней после отказа зарегистрированного кандидата от депутатского мандата вправе предложить Избирательной комиссии Красноярского края передать депутатский мандат в одну из региональных групп из того же краевого списка кандидатов; в этом случае Избирательная комиссия Красноярского края передает вакантный депутатский мандат зарегистрированному кандидату из региональной группы, предложенной коллегиальным постоянно действующим руководящим органом избирательного объединения; в случае если в указанный срок коллегиальный постоянно действующий руководящий орган избирательного объединения не направил решение, Избирательная комиссия Красноярского края передает депутатский мандат зарегистрированному кандидату из того же краевого списка кандидатов в порядке, предусмотренном абзацем первым пункта 5 данной статьи.
Нарушение указанным законоположением права граждан - кандидатов в депутаты быть избранными в органы государственной власти и права избирателей участвовать в управлении делами государства через избранных ими представителей заявитель усматривал в том, что вопреки требованиям Конституции Российской Федерации оно предоставляет руководящему органу избирательного объединения необоснованно широкую дискрецию в осуществлении права распределять по результатам выборов депутатов в Законодательное Собрание Красноярского края депутатские мандаты, от которых отказались зарегистрированные кандидаты, включенные в общекраевую часть краевого списка кандидатов.
Позиция Суда
Право избирать и быть избранными в органы публичной власти, которое наряду с дру-
п а Б П ^ Л 7 £ л б и И £ ] ^ л а и
гими правами и свободами человека и гражданина признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, представляет собой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина в демократическом обществе и призвано гарантировать каждому гражданину на основе принципа равенства право без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
В реализации гражданами Российской Федерации права, закрепленного статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, существенную роль играют политические партии, которые, с одной стороны, включены в процесс властных отношений, а с другой, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Именно деятельностью политических партий как основных коллективных участников избирательного процесса опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы.
Существо права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления заключается в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. Исходя из этого, норматив-
ное содержание избирательных прав с точки зрения их функционально-целевых характеристик определяется необходимостью обеспечения адекватного выражения суверенной воли народа, которая материализуется в объективных результатах выборов. Следовательно, гражданин как избиратель в силу принципа прямого избирательного права вправе рассчитывать на то, что его голос в поддержку того или иного кандидата (списка кандидатов) будет учтен и зафиксирован уполномоченным органом в точном соответствии с состоявшимся актом волеизъявления, а гражданин, выступающий в качестве зарегистрированного кандидата и получивший по результатам выборов необходимое, определенное законом большинство голосов избирателей, вправе получить мандат члена соответствующего самостоятельного и независимого органа публичной власти.
На этапе первоначального распределения депутатских мандатов еще не могут возникать или по крайней мере приобретать правовое значение такие обстоятельства, по-новому характеризующие лицо, включенное в список кандидатов в депутаты, как степень участия в деятельности политической партии после выборов, соблюдение им устава партии и т. п., которые при последующем распределении оказавшегося вакантным депутатского мандата (в частности, в случае досрочного прекращения полномочий депутата).
Осуществление избирательных прав, гарантированных статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не ограничивается одним только голосованием граждан или их регистрацией в качестве кандидатов на выборные должности, - нормативно-регулятивный потенциал данного конституционного положения реализуется на протяжении всего избирательного процесса, на всех его последовательно сменяющих друг друга стадиях (в том числе на этапе завершения), которые обособлены друг от друга в силу специфики составляющих их содержание правоотношений и особенности которых, обусловливающие объем и характер прав и обязанностей участников этих правоотношений, не должны создавать препят-
ствий для достижения конечной цели - формирования органов публичной власти народом как единственным источником власти в Российской Федерации.
Притязания на правильный подсчет голосов и адекватное отражение волеизъявления избирателей, в том числе в формализованных итогах голосования, имеют особое конституционно-правовое значение и что избиратели, кандидаты и их доверенные лица на равных основаниях с другими участниками избирательного процесса могут обжаловать в суд любые допущенные избирательными комиссиями нарушения избирательных прав граждан независимо от конкретной стадии избирательного процесса, на которой они имели место, в том числе на стадиях, следующих за голосованием.
Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, избирательное объединение как субъект права, являющийся коллективным участником избирательного процесса, должно действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что его решение после определения результатов выборов будет основанием для распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, допущенного по результатам выборов к участию в распределении депутатских мандатов.
Исходя из того, что единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права являются граждане и что с приобретением гражданином публично-правового статуса кандидата в депутаты процесс реализации им пассивного избирательного права перестает быть предметом свободного усмотрения выдвинувшего его избирательного объединения (политической партии, ее регионального отделения), избирательное объединение не вправе отступать от обусловленности распределения депутатских мандатов результатами волеизъявления избирателей.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
признать положение абзаца второго пункта 5 статьи 53 Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Со-
брания Красноярского края», предоставляющее коллегиальному постоянно действующему руководящему органу избирательного объединения правомочие при распределении депутатских мандатов по результатам выборов в Законодательное Собрание Красноярского края определять региональную группу из краевого списка кандидатов в депутаты, зарегистрированному кандидату из которой передается вакантный депутатский мандат в случае отказа от депутатского мандата зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого списка кандидатов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 1-3), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой им допускается принятие решения по данному вопросу вне зависимости от формально определенных критериев, увязывающих выбор региональной группы, зарегистрированному кандидату из которой передается вакантный депутатский мандат, с результатами волеизъявления избирателей;
органам государственной власти субъектов Российской Федерации надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в рассматриваемом Постановлении, - внести в избирательное законодательство надлежащие изменения, с тем чтобы исключить возможность принятия решений о передаче вакантных депутатских мандатов, от которых отказались зарегистрированные кандидаты, вне зависимости от формально определенных критериев, увязывающих выбор зарегистрированного кандидата, которому передается вакантный депутатский мандат, с результатами волеизъявления избирателей.
1. Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3647.
2. СПС «КонсультантПлюс».
3. Там же.
4. Там же.
5. Собрание законодательства РФ. 2013. № 43. Ст. 5622.
6. СПС «КонсультантПлюс».
7. Там же.
8. Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. II). Ст. 7306.
п а Б п ^ Л 7 £ л б и И £ ] ^ Л Б И
