CC BY
28
ОБЗОР ТЕКУЩЕЙ ПРАКТИКИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ЗАИМСТВОВАНИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В.А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор, управляющий директор Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка
Данный обзор хотелось бы начать с общих положений регулирования заимствований региональных и местных органов власти, а завершить конкретными примерами из текущей отечественной практики.
В первую очередь хотелось бы отметить, что существующие в настоящее время механизмы, решающие (на различном уровне власти) задачи регулирования заимствований, условно можно разделить на две группы:
— прямые механизмы регулирования, которые ограничивают процедуру привлечения заимствований (запрет на заимствования, регулирование заимствований как валютных операций, санкционирование заимствований, снижение долговых и валютных рисков, нормативные ограничения долговой нагрузки и использования заемных средств);
— косвенные механизмы регулирования, которые направлены на улучшение условий привлечения заимствований (ограничение обеспечения долговых обязательств, приоритетное финансирование бюджетных услуг, предоставление дополнительной финансовой помощи, урегулирование просроченной задолженности, нерыночное кредитование, регулирование институциональных инвесторов, расширение сферы подконтрольных операций и повышение прозрачности операций в целом). Естественно, что конкретные направления
реализации прямых и косвенных механизмов регулирования не исчерпываются обозначенными выше примерами, но дают общее представление о задачах, стоящих в рамках организации управления долгом.
Международная практика показывает, что современная система государственного регулирования заимствований на уровне центрального правительства, в основном, направлена на либерализацию регулирования региональных и муниципальных заимствований. Такое положение в первую очередь связано с тем, что текущая практика государственного регулирования постоянно совершенствуется и эволюционирует в связи с повышением качества управления государственными и муниципальными финансами, а также проведением более качественной (ответственной, прозрачной) долговой политики региональными и местными органами власти.
Отмеченную тенденцию либерализации государственного регулирования заимствований региональных и местных органов власти можно отметить, например, в Австралии, Великобритании, Испании, Франции, Эстонии и других странах мира. Уже сейчас региональные власти Канады и США проводят практически полностью автономную долговую политику, но при этом эти власти обеспечивают реализацию задач государственного регулирования заимствований.
В отдельных странах (Бельгия, Дания, ЮАР) практикуется совместное регулирование заимствований в процессе диалога между центральным правительством, региональными и местными органами власти, которым центром передается часть ответственности за регулирование привлекаемых ими заимствований. Либерализация государственного регулирования заимствований региональных и местных органов власти, а также совместное регулирование заимствований соответствующим образом институционализируются.
Стратегия развития региона
1 (13) - 2009
Современная система государственного регулирования заимствований региональных и муниципальных органов власти в Российской Федерации, как видится автору, определенно эволюционирует (с определенными оговорками) в сторону либерализации такого регулирования со стороны центрального правительства.
Для этого достаточно отметить изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ (гл. 13 и 14) в 2007 г. в части государственного (федерального) регулирования заимствований субъектов РФ и муниципальных образований страны (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3). Однако следует помнить, что активное внедрение механизмов либерального или совместного регулирования территориальных заимствований требует как создания специальных институтов (межрегиональные долговые агентства, специализированные советы (комиссии) совместного регулирования и т. п.), так и развития процессов децентрализации финансов общественного сектора экономики в условиях макроэкономической стабильности (снижение рисков и негативных последствий субфедеральных и муниципальных заимствований, существенное совершенствование системы межбюджетных отношений и т. д.).
В России, по мнению автора, механизмы государственного регулирования заимствований субъектов РФ и муниципальных образований достаточно четко изложены в Бюджетном кодексе РФ, либерализацию положений которого (при отсутствии упомянутых выше преобразований и условий) самостоятельно инициировали отдельные регионы страны. Наиболее ярко это прослеживается на примерах заимствований, формирующихся в процессе взаимоотношений между Группой Всемирного банка (World Bank Group), собственно Международным банком реконструкции и развития (МБРР, Всемирный банк) и органами власти отдельных субъектов РФ и муниципальных образований страны.
Следует напомнить, что текущие стратегические приоритеты (на 2006 — 2009 годы) Группы Всемирного банка в основном направлены на работу с российскими регионами (выявление двигателей роста в регионах и поддержку инвестиций в приоритетных областях на региональном уровне) ^
В рамках этой стратегии определены различные инструменты банка, используемые в Российской Федерации. В части работы с регионами страны предусмотрены следующие инструменты: аналитическая и консультационная помощь; субфедеральные
1 www. edu-zone. net/show/44067; lib. rus rec. ru/nde/4055 и т. д.
заимствования или гарантии в кредитоспособных регионах; возмещаемое техническое содействие; займы банка; финансирование, связанное с выбросами парниковых газов. Для реализации этой стратегии принята совместная программа Всемирного банка и Международной финансовой корпорации (МФК) по субфедеральному развитию, которая предусматривает выделение 800 млн долл. США на финансирование и 6 млн долл. США на техническое содействие. Возможно, наиболее существенным сегментом данной программы является реализация нового финансового инструмента — субфедеральные займы без суверенных гарантий. Подобные субфедеральные операции, не имеющие аналогов в мировой практике, предусматривается провести в ряде регионов Российской Федерации.
Впервые, по мнению автора, такая операция была проведена посредством предоставления гарантии Муниципальным фондом МФК (International Finance Corporation) по выплате купонов (на 5 лет) и основной сумме долга (45 %) займа облигаций, эмитированного Министерством финансов Республики Чувашия2 (Минфин Чувашии).
Собственно, можно констатировать, что в 2006 г. выпущены государственные облигации Чувашской Республики 2006 г. (в форме документарных ценных бумаг на предъявителя) с фиксированным купонным доходом в сумме 1 000 000 тыс. руб. в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных облигаций Чувашской республики, утвержденными постановлением Кабинета Министров Чувашской республики от 15.12.2003 № 305 (с последующими изменениями в 2004 и 2006 гг.).
Условия эмиссии и обращения государственных облигаций Чувашской республики выпуска 2006 г. определены приказом Минфина Чувашии от 10.04.2006 № 130/п, Решением об эмиссии государственных облигаций Чувашской республики выпуска 2006 г., утвержденным приказом Минфина Чувашии от 30.05.2006 № 208/п. Все официально, но существует элемент отсутствия достаточной аргументации в происходящем событии — в мировой практике нет аналога выпуска региональных ценных бумаг под гарантию международной финансовой организации. При этом следует иметь в виду, что в регионе темпы роста республиканского долга превышают темпы роста доходов республиканского бюджета и сам объем всех долговых обязательств региона достаточно велик. Общие
2 Проспект «Чувашская Республика: облигации, гарантированные Всемирным банком». М.: Изд-во Росбанка, март 2006.
Таблица 1
Общие данные по структуре государственного долга Чувашской республики и его динамике в 2005 и 2006 гг., тыс. руб.
№ Форма Объем долга по Объем долга по Объем долга по
п/п долгового обязательства состоянию на состоянию на состоянию на
01.01.2005 01.01.2006 01.01.2007
1 Кредитные соглашения и договоры 0,0 0,0 0,0
2 Государственные займы Чувашской республики, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг 798 692,0 1 258 094,0 2 257 877,0
3 Бюджетные ссуды и кредиты, предоставленные федеральным бюджетом 82 967,2 141 438,4 29 771,6
4 Государственные гарантии Чувашской республики — всего, в том числе: 1 000 646,3 816 091,9 741 173,7
— перед федеральным бюджетом 926 408,7 800 802,8 734 263,2
— перед прочими кредиторами 74 237,6 15 289,1 6 910,5
5 Соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени Чувашской республики о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Чувашской республики прошлых лет 40 102,8 23 711,7 13 549,5
Итого: 1 922 408,3 2 239 336,0 3 042 371,8
Таблица 2
Долговая нагрузка Чувашской республики в 2005 — 2006 гг.
По состоянию на 01.01.2005 По состоянию на 01.01.2006 По состоянию на 01.01.2007
Объем государственного долга Чувашской республики в расчете на одного жителя, руб.
1 479,6 1 733,2 2 365,4
Объем государственного долга Чувашской республики к объему валового регионального продукта, %
3,2 3,2 3,7
данные по структуре государственного долга Чувашской республики и его динамике, полученные из государственной долговой книги Чувашской республики, приведены в табл. 13.
Только за 2005 — 2006 гг. объем государственного долга Чувашской республики вырос на 1 119 963,5 тыс. руб., или в 1,58 раза.
В результате долговая нагрузка и кредитоспособность Чувашской республики за период с 2005 по 2006 г. характеризуются ужесточающими параметрами, представленными в табл. 24:
Собственно, налицо то, что регионы либо не удовлетворены осуществляемыми в стране косвенными механизмами государственного регулирования заимствований субфедеральными органами власти, либо игнорируют международную практику регулирования заимствований.
При этом невольно вспоминается, что после нескольких лет эйфории, вызванной успехами экономики Аргентины5 и ее провинций за счет многочисленных вливаний посредством привлечения различного рода заимствований, на рубеже XX — XXI вв. наступили экономические потрясения,
3 По данным Минфина Чувашии.
4 По расчету автора.
5 News Pravda.ru/economics/2001/12/21.
приведшие, в частности, к неспособности рассчитаться по многочисленным долгам. Платой за процветание стала высокая зависимость как страны, так и ее провинций от иностранных методов регулирования национальной экономики.
Возможно, из этого следует, что пора активизировать прямые механизмы государственного регулирования посредством разработки нормативных положений банкротства отечественных регионов, учитывая, что в принципе долговая политика субфедеральных и муниципальных органов власти несет в себе потенциальную угрозу в виде внешних и внутренних негативных последствий (риски несвоевременности погашения долга, дополнительные расходы по выплате процентных платежей и т. д.).
Целесообразно уже крайне внимательно изучать и анализировать зарубежный опыт тех стран, где на практике существуют примеры ощутимого влияния региональных банкротств и дефолтов местных органов власти на состояние рынка6. Так, финансовый кризис города Нью-Йорка в 1974 — 1975 г.г. подстегнул рост процентных ставок на рынке муниципальных ценных бумаг (если в 1973 г. среднегодовая доходность составляла 5,2 %, то в
6 http://www. snith barney.com.
Стратегия развития региона
1 (13) - 2009
1975 г. она увеличилась до 7,2 %). В Венгрии с 1996 г. процедуры банкротства муниципальных образований были уже инициированы 18 раз. В большинстве случаев банкротство муниципальных образований являлось следствием недальновидной долговой политики, в рамках которой финансировались неэффективные инфраструктурные проекты и активно предоставлялись гарантии по обязательствам коммерческих предприятий. Аналогичные примеры можно привести и по другим странам.
Определенно некоторые отечественные муниципальные образования готовят себя к процедурам банкротства, не понимая сущности применения на практике прямых механизмов регулирования заимствований субфедеральных и муниципальных органов власти. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на то, что в целях совершенствования долговой политики в регионах России реализуется проект «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне». Реализация указанного проекта осуществляется за счет средств займа МБРР. В рамках реализации этого проекта выпускаются специальные сборники7, которые содержат интересный материал рекомендательного характера, базирующийся на международной практике регулирования заимствований региональных и муниципальных органов власти. По всей видимости, как представляется автору, именно этот рекомендательный материал послужил основой для принятия целого каскада нормативных положений по организации регулирования муниципальных заимствований.
Обратимся еще раз к положениям Бюджетного кодекса РФ, где в ст. 100 конкретно предусматриваются только четыре вида долговых обязательств муниципальных образований страны (муниципальные ценные бумаги, бюджетные кредиты, кредиты кредитных организаций и муниципальные гарантии). Однако в отдельных муниципальных образованиях страны дух либерализации государственного регулирования заимствований достиг уровня муниципалитетов стран с традиционной рыночной экономикой. В своей деятельности они руководствуются максимальным количеством существующих прямых механизмов регулирования заимствований региональных и муниципальных органов власти, используя положения международных или зарубежных нормативных актов и практики. Помимо видов долговых обязательств, предус-
7 Сборники «Система управления долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне». М.: Весь Мир, 2005.
мотренных в Бюджетном кодексе РФ, на основе местных нормативных актов в консолидированный долг отдельных муниципальных образований могут подлежать включению просроченная кредиторская задолженность бюджетов муниципальных образований (включая просроченную кредиторскую задолженность муниципальных учреждений), просроченная кредиторская задолженность муниципальных унитарных предприятий и задолженность организаций, в уставных капиталах которых имеется доля собственности муниципального образования (включая их просроченную кредиторскую задолженность). Ну, просто графства Великобритании или муниципалитеты Португалии.
С подобными «либерализованными» нормативными положениями, отражающими состав муниципального долга по зарубежным образцам и в противоречие требованиям Бюджетного кодекса РФ, можно ознакомиться, читая документы таких муниципальных образований, как город Братск Иркутской области (постановление мэра от 05.06.2006 № 952), Канашский район Республики Чувашия (постановление администрации от 18.04.2005 № 202), город Кирово-Чепецк Кировской области (постановление администрации от 28.09.2006 № 43), город Красноярск (постановление администрации от 23.06.2006 № 561), город Чебоксары (постановление администрации от 28.02.2005 № 76) и т. д. Видимо, приятно осознавать себя современным руководителем, опережающим на десятилетия отечественное бюджетное законодательство, да и привлеченные заимствования, может быть, будет погашать кто-то другой лет через десять.
И такая «прогрессивность», возможно, даст о себе знать, учитывая примеры международной практики по погашению просроченной кредиторской задолженности предприятий с региональной долей собственности. Для России классическим примером может служить кредитная история расчетов с Дрезднер Банком АГ, предоставившим в 1998 г. кредит в размере 10 млн долл. США (под 13,75 %) для инвестирования в предприятия Калининградской области (через специализированный областной фонд) и сроком выплаты в 2003 г.8. При наступлении срока погашения администрация области отказалась признавать долг и банк продал его через Евроклир (электронная европейская биржа) кипрской инвестиционной компании. Кредитор не замедлил обратиться в Международный третейский суд (Лондон) и по постановлению суда (01. 10.2004) область уже была должна 20 млн долл. США (ре-
8 Kaliningгadexpert. Ru/ Ме/2354.
шение этого суда является окончательным и обжалованию не подлежит). Погашение долга началось с продажи (литовской стороной по решению суда) здания представительства области в Вильнюсе. При этом непосредственно в нормативных актах области не предусматривается ее ответственность по просроченной кредиторской задолженности региональных учреждений и предприятий.
Однако даже отечественная практика не учитывается отдельными региональными органами власти при утверждении своих нормативных положений управления долгом, предпочитающих использовать рекомендательные материалы зарубежной практики, распространяемые в рамках реализации очередного проекта, финансируемого за счет средств МБРР.
Новаторству регулирования заимствований способствует сохранение институциональной среды, созданной для реализации в регионах проектов, кредитуемых за счет средств займов МБРР. Так, в Ростовской области9 многие муниципальные образования (Аксайский район, города Миллерово, Новочеркасск, Ростов-на-Дону и другие) использовали средства МБРР в процессе реализации проекта по поддержке социальной инфраструктуры. Реализация проекта (средства субзайма составили 70,9 млн долл. США, ориентировочные процентные платежи — 7,5 %) осуществлялась через Ростовский областной фонд социальных проектов. Проект завершен, но фонд продолжил свою деятельность. И, по всей видимости, это очень мощная региональная финансовая структура, так как именно ей администрацией области была предоставлена государственная гарантия10. Непредвиденное долговое обязательство в виде государственной гарантии было выдано в связи с предоставлением гранта11 в размере 11,2 млн долл. США на основании подписанного М. М. Касьяновым постановления Правительства РФ от 30.12.2002 № 719 «О заключении соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о гранте Глобального экологического фонда для финансирования подготовки проекта по сокращению сбросов биологических веществ и выбросов метана в г. Ростове-на-Дону».
При этом следует объяснить, что если государственная гарантия является элементом бюджетного
9 Ics.fspf.ru. /media/media 435/Ы;т; www.donland/ru/content/ тВэ/а8р?/рагШ.
10 Ргато. Levonevsky/bazazru/zakon 498Zsted.htm.
11 ги. /media/media 296/Мт; www.donland/ru//info/ asp?/infond.
процесса области, то грант (согласно действующему бюджетному законодательству России) через бюджетную систему не отражается (в ином случае финансовый орган области может нарушить требования Бюджетного кодекса РФ). Собственно, получается, что если Ростовский областной фонд социальных проектов не сможет рассчитаться по своему обязательству (или будет признан банкротом), то расчеты будут проводиться гарантом — администрацией области в рамках исполнения областного бюджета. В результате может получиться явное отклонение от механизмов косвенного регулирования заимствований, так как в процессе государственного контроля исполнения бюджета будет установлено, что бюджетные средства используются по расчетам по погашению обязательства фонда в рамках исполнения предоставленной гарантии, а непосредственно использование средств гранта контролю не должно подлежать. Это вызвано тем, что финансовая составляющая в виде гранта в бюджетном процессе области не участвует и не относится к бюджетным (бюджетозамещаю-щим) средствам, которые проверяют государственные контролеры. Это — не единственный грант, реализуемый в Ростовской области.
Следует отметить, что иностранные гранты реализуются и в других регионах страны, но, как представляется, государственная гарантия гранта Группы Всемирного банка является чисто ростовским «ноу-хау».
Рассмотренные выше отдельные фрагменты сложившейся практики регулирования заимствований субфедеральных и муниципальных органов власти требуют упорядочения отдельных региональных нормативных актов, отражающих вопросы долговой политики, а также регулярного мониторинга новаторских региональных операций с долговыми обязательствами и разработки нормативных положений по проведению возможных процедур банкротства регионов страны. Наряду с этим можно обратить внимание на необходимость включения в бюджетную систему средств грантов и аналогичных финансовых инструментов (в первую очередь, привлекаемых из-за рубежа).
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. КабашкинВ. А., Иванов Ч. В. Отдельные вопросы управления государственными и муниципальными гарантиями. Волгоград: Издатель, 2007.
3. Материалы Интернет-ресурсов.
