CC BY
212
Международный опыт управления региональным долгом
Т.Н. Беспалова
Анализируется опыт управления региональным долгом в странах с федеративной и унитарной формой государственного устройства. Сравнивая нормы, содержащиеся в законодательстве Германии, Франции, Италии, Испании, Польши, автор выявляет основные правила учета долга, особенности определения объектов управления долгом, ограничения на привлечение заемных средств, цели использования заимствований, состав долговых обязательств, отражающие международную практику управления долгом на региональном уровне.
Ключевые слова: государственный долг, региональный долг, прямые обязательства, условные обязательства, местные органы власти.
Основы теории государственных (в том числе региональных) заимствований далеко уходят корнями в историю экономической мысли; можно назвать, в частности, труды Дж. Лоу, А. Смита, Д. Риккардо, Дж. М. Кейнса, М. Фридмена. При анализе опыта зарубежных стран наибольший интерес представляют авторы, непосредственно занимавшиеся данной проблематикой: М.А. Армстронг, Р. Барро, С. Фишер, Р. Лемб, С.П. Раппапорт. Среди отечественных специалистов по управлению региональным долгом в России и за рубежом следует особо отметить Б.И. Алехина, В.И. Колесникова, В.В. Рубцова.
Заметим, что, несмотря на широкий спектр теоретических и практических разработок, многие вопросы все еще изучены недостаточно, а высказываемые положения имеют дискуссионный характер. Поэтому, обобщив опыт управления региональным долгом в Западной Европе, целесообразно выделить основные задачи, решаемые за счет выпуска региональных обязательств, а также уточнить определения объектов управления долгом, используемые в международной практике. Согласно принятой сейчас классификации региональные обязательства делятся на две категории [3, с. 266]:
□ прямые, объемы, сроки и условия выплат по которым установлены заранее;
□ условные, по которым финансовая ответственность администрации региона может возникнуть при наступлении заранее оговоренных событий или последовательности событий, которые не находятся под ее полным контролем.
1. Определение долга и условных обязательств
В Германии в региональный долг включают только самостоятельно привлеченные заимствования; к нему не относятся средства, привлекаемые государственными финансовыми институтами или другими финансовыми компаниями. В него не включается также долг, связанный со специальными программами (например, на покупку недвижимости, поддержку частного сектора), фи-
72
Мировая экономика и экономическая политика
нансируемыми через специальные фонды. Условные обязательства (например, гарантии и поручительства субнациональных органов власти) в объем долга не включаются, но так или иначе регистрируются.
В соответствии с определением управления статистики Германии кредиторская задолженность и соглашения о лизинге не входят в долг регионов и местных властей, поскольку в этом случае речь не идет о дополнительном финансировании бюджета; они учитываются как расходные обязательства.
Во Франции в качестве финансового долга регистрируют два типа обязательств: долгосрочный долг и долг без получения средств. К последнему относятся обязательства местных властей осуществлять долговые выплаты третьих лиц (например, когда муниципалитет выплачивает часть долгов жилищной компании при строительстве муниципального жилья).
В Испании к долгу субфедеральных органов власти относятся самостоятельно привлеченные ими средства на короткие или длительные сроки, а также риски по предоставленным гарантиям. Максимальный объем гарантий, который может предоставляться в течение года, должен быть указан в ежегодно принимаемых местных законах о бюджете. С момента принятия в стране новых европейских стандартов учета общественного сектора (SEC95), компании, которые финансируются более чем на 50% за счет субсидий, полученных от субнациональных образований, теперь также рассматриваются в качестве части общественного сектора; их обязательства объединяются с долгом субнациональных органов власти. Таким образом, в Испании долг государственного сектора понимается расширительно, с учетом организаций, большая часть собственности которых принадлежит субнациональным образованиям; при этом юридического определения условных обязательств в Испании не существует.
В состав регионального и местного долга в Италии включается только самостоятельно привлеченная задолженность, т.е. кредиты банков и облигации. В некоторых случаях центральные власти страны участвуют в расходах местных образований, осуществляя платежи по обслуживанию их задолженности; соответствующие обязательства не включаются в региональные долговые позиции. Г арантии при этом обычно не учитываются (в Италии, как и в Испании, отсутствует юридическое определение условных обязательств).
В Польше государственный долг - это номинальная стоимость всех обязательств организаций общественного сектора за вычетом взаимных обязательств между ними. Таким образом, государственный долг является суммой обязательств центрального казначейства, региональных властей и органов местного самоуправления, а также компаний, принадлежащих к общественному сектору.
В табл. 1 приведены сводные данные о практике учета прямых и условных обязательств региональных и местных органов власти, компаний, находящихся в их собственности, и внебюджетных фондов в различных странах.
Беспалова Т.Н. Международный опыт управления региональным долгом
73
Т аблица 1
Международная практика учета регионального долга
Виды обязательств Германия Франция Испания Италия Польша
Обязательства региональных и местных властей: + + + + +
финансовые
условные (гарантии, залоги, поручительства) + + + +
просроченная кредиторская задолженность +
Обязательства внебюджетных фондов (пенсионного и др) +
Обязательства компаний, находящихся в собственности органов власти: + +
финансовые
просроченная кредиторская задолженность +
Примечание. По данным исследований, проведенных Fitch Raitings в рамках проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне».
2. Ограничения на привлечение заемных средств
Основные ограничения на объем и виды заимствований, которые можно будет привлечь в следующем году, налагаются прежде всего в процессе разработки и принятия очередного ежегодного бюджета региона или органа местного самоуправления [1, 2].
В Германии верхняя граница, соответствующая общим капитальным расходам, определяется законом о бюджете ежегодно. Этот потолок может быть изменен только при нарушении общеэкономического равновесия в регионе, и в этом случае для новых заимствований необходимо решение регионального парламента. Каждый местный орган власти обязан ежегодно готовить проект бюджета, детализируя общие суммы доходов и расходов (бюджет должен быть сбалансирован), прогнозируемые заимствования для финансирования капитальных расходов и максимальный уровень краткосрочного долга.
Во Франции обслуживание займов является обязательным расходом и в полной мере включается в бюджет. Национальное законодательство требует, чтобы все субнациональные органы власти принимали «действительно сбалансированный бюджет».
Органы местной власти в Испании, а также компании, находящиеся в их полной собственности, для привлечения заемных средств нуждаются в одобрении министерства финансов или региональной администрации, если их текущий баланс отрицателен. Начиная с 2003 г. для субнациональных органов
74
Мировая экономика и экономическая политика
власти требуется разработка и принятие сбалансированного бюджета (включая операционную и капитальную части) и схемы бюджетного исполнения. По сути это означает, что им не разрешается произвольно увеличивать свою задолженность.
В Италии, как и в Польше, не существует каких-либо специальных требований, прямо регулирующих взаимосвязь долговой политики и правил подготовки бюджета.
3. Цели использования заемных средств
Во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться только для осуществления капиталовложений и рефинансирования существующей задолженности. В некоторых случаях допускается их привлечение для финансирования текущих расходов, но только в ограниченном объеме [4].
В Германии цель привлечения заимствований вытекает из общей цели бюджетной политики - обеспечить общеэкономическое равновесие как в целом по стране, так и в отдельных регионах; соответственно, каждый год в бюджете определяется потолок капитальных расходов. Заемные средства привлекаются, с учетом экономической целесообразности, для покрытия дефицитов финансирования капитальных и текущих расходов. Местным властям разрешается прибегать к займам только на капитальные расходы или для рефинансирования бюджета (финансирование текущего дефицита за счет займов на местном уровне запрещено).
Во Франции займы привлекаются только для финансирования капитальных расходов или добровольного рефинансирования существующего долга на более выгодных условиях (исключительно в той его части, по которой не наступил срок погашения) [2, с. 80]. При этом отсутствует жесткая привязка привлеченных средств к каким-либо конкретным проектам.
Испанские регионы могут привлекать заимствования на срок более одного года исключительно на финансирование капитальных расходов. При этом краткосрочные займы (на срок до 12 месяцев) могут использоваться для покрытия временного недостатка ликвидности без каких-либо ограничений.
В Италии, в соответствии с поправками в конституцию, принятыми в 2001 г., заемные средства можно привлекать только для финансирования капитальных расходов. Местные власти могут использовать их только для обеспечения внебалансовых обязательств по капитальным расходам (для отчуждения имущества в общественных интересах). Привлечение займов для осуществления текущих расходов больше не разрешается.
В Италии местные органы власти используют процентные свопы, чтобы перезаключать прежние долговые соглашения (например, заменяя обязательства с фиксированной процентной ставки на плавающую или наоборот). Это удобное средство реструктурирования долга, и в настоящее время нет никаких специальных правил, регулирующих данные операции.
Беспалова Т.Н. Международный опыт управления региональным долгом
75
Таким образом, в большинстве стран ЕС имеются достаточно жесткие правила, регламентирующие направления использования долгосрочных и краткосрочных заимствований (табл. 2).
Таблица 2
Ограничения по направлениям использования заемных с зедств
Направления использования заемных средств Германия Франция Испания Италия
Региональные власти
Использование долгосрочных заимствований: + + + +
на капитальные расходы
на текущие расходы + - - -
Использование краткосрочных заимствований:
на покрытие временного дефицита ликвидности + + + -
Местные власти
Использование долгосрочных заимствований: + + + +
на капитальные расходы
на текущие расходы - - - -
Использование краткосрочных заимствований: + + + +
на покрытие временного дефицита ликвидности
4. Ограничения на объем заимствований
Как уже отмечалось, местные власти Г ермании имеют право осуществлять краткосрочные заимствования. Заметим, однако, что нередко эти займы фактически идут на финансирование долгосрочных структурных изменений. Займы на небольшой срок (менее двух лет) обычно не требуют одобрения на региональном уровне, если они не превышают 1/7 ежегодных текущих доходов (в некоторых регионах - 1/5 доходов). Некоторые эксперты считают такую практику потенциально опасной.
Общий объем краткосрочных заимствований также обычно ограничивается конституцией региона; например, в некоторых из них он не должен превышать 8% или 12% бюджета.
В Испании местные власти могут привлекать краткосрочные заимствования для покрытия временных дефицитов ликвидности при условии, что их объем не превышает 30% фактических текущих доходов в предыдущем году. При этом для исполнительного органа требуется предшествующее одобрение
76
Мировая экономика и экономическая политика
местной представительной власти, если объем краткосрочных заимствований превышает 15% текущего дохода.
В Италии привлечение краткосрочных заимствований, вообще говоря, не разрешено, но местные органы (городские и областные, но не региональные) имеют право пользоваться кредитами местного банка, обслуживающего их бюджет, в пределах ограничений, наложенных национальным законом: их объем не может превышать 25% текущего дохода, и эти кредиты могут привлекаться только в случае временного недостатка денежных средств.
В табл. 3 приведены сводные данные по рассматриваемому вопросу.
Таблица 3
Ограничения на объем краткосрочных заимствований для регионов
и местных органов власти
Вид ограничений Германия Испания Италия
Объем краткосрочных заимствований: 1/7 - 1/5 текущих доходов (для МО) 15% текущих доходов -
не требующий утверждения вышестоящего органа
максимально возможный 8-12% бюджета 30% текущих доходов 25% текущих доходов (для МО)
В Германии и Франции для одобрения займов, осуществляемых местным органом власти, необходимо подтверждение, что это не повлияет на его долгосрочную финансовую дееспособность (способность генерировать текущий профицит для покрытия расходов на обслуживание и погашение долга). При этом не существует определенных ограничений (верхней границы) такого долга при условии сбалансированности бюджета (во Франции - «действительной сбалансированности бюджета»).
Местные власти Испании нуждаются в разрешении центрального правительства на привлечение заимствований всякий раз, когда непогашенный долг (включая долгосрочный, краткосрочный, а также риск по предоставленным гарантиям) превышает 110% текущего дохода предыдущего года.
Испанским регионам разрешено привлекать долгосрочные заимствования до тех пор, пока расходы на обслуживание долга (погашение основной суммы и процентные выплаты) не превышают 25% текущих доходов региона (от налогов, пошлин, сборов и текущих полученных трансфертов).
В Италии существуют следующие ограничения:
□ регионам запрещено привлекать заемные средства, если совокупность ежегодных платежей по основной сумме и процентов по непогашенному долгу по отношению к ежегодному региональному налоговому доходу может превысить 25%;
Беспалова Т.Н. Международный опыт управления региональным долгом
77
□ местные органы власти могут привлекать заимствования, если совокупный объем ежегодных процентных платежей по новому долгу вместе с процентами по непогашенному долгу и по предоставленным гарантиям, очищенный от любых вкладов (участий в погашении) государства или региона, не превышает 25% их текущего дохода.
Последнее требование было принято в те времена, когда процентные ставки были очень высокими (в 70-80-е г. прошлого века они достигали 1520%), и сейчас не является сколь-либо серьезным ограничением. Позднее государство ввело потолок в 12% для отношения процентов по долгу к текущему доходу как один из восьми критериев, характеризующих предбанкрот-ное состояние (чтобы начать процедуру банкротства, должны быть нарушены четыре критерия). Тем не менее юридически ничто не мешает местным органам власти осуществлять займы вплоть до официально разрешенного потолка в 25%.
Конституция Польши устанавливает верхний предел государственного долга на уровне /5 ВВП. Этот предел соответствует общим нормам ЕС, но следует учитывать, что определение государственного долга, принятое в Польше, не совпадает с используемым европейскими структурами (в частности, понятие «общественный сектор» в Польше гораздо шире, чем в ЕС).
В Польше применяется также «правило 15%», означающее, что долговые выплаты в текущем году не могут превышать 15% общего дохода в том же самом году. В соответствующем законе в эти выплаты включаются проценты и погасительные выплаты текущего года, дисконт и проценты по размещенным долговым ценным бумагам, сумма к погашению по таким бумагам в текущем году, а также гарантии, поручительства и залоги с процентами по обязательствам, относящимся к данному году. Это правило защищает местные органы власти от чрезмерной долговой нагрузки при накоплении обязательств, которые должны быть уплачены в течение одного года. Считается, что оно оказывает положительное влияние на кредитоспособность муниципальных бюджетов, поскольку поощряет долгосрочное финансовое планирование и увеличение сроков заимствования. Другая важная особенность этой системы - то, что она способствует более равномерному распределению расходов на обслуживание долга.
Таким образом, в Испании и Италии общие расходы региональных и местных властей на обслуживание долга не должны превышать 25%, в Польше -15% текущих доходов. В Германии и Франции не существует никаких ограничений, кроме бюджетных (бюджет должен быть сбалансированным с учетом всех долговых платежей).
Обобщая все сказанное, можно сделать следующие выводы.
1. В большинстве стран ЕС долг субнациональных органов власти включает только заимствования, сделанные ими самостоятельно (бюджетные ссуды, коммерческие кредиты, размещенные облигации, деривативы и другие ценные бумаги, привлеченные казначейством депозиты и т.д.), и не
78
Мировая экономика и экономическая политика
включает задолженности компаний, в которых им принадлежит какая-либо доля собственности, а также долги центральных органов власти.
2. Условные обязательства (гарантии, поручительства и т.п.), как правило, не включаются в общую сумму долга, но так или иначе подлежат учету и регулированию, и информация по ним подлежит раскрытию наравне с информацией по основному долгу. Кредиторская задолженность (как регионов и местных образований, так и принадлежащих им организаций) также обычно не включается в объем долга, но рассматривается как дополнительная нагрузка на бюджет и как фактор риска.
3. Основной целью привлечения долгосрочных заимствований является финансирование капитальных расходов, необходимых для предоставления общественных услуг. Краткосрочные заимствования широко применяются для покрытия внутригодовых кассовых разрывов в процессе исполнения бюджета, т.е. в целях управления ликвидностью. Они используются также для добровольного или вынужденного рефинансирования существующего долга; первое, как правило, разрешено всегда, если это приводит к снижению долгового бремени.
Законодательные ограничения по направлениям использования заемных средств направлены на то, чтобы исключить заимствования, не соответствующие указанным целям.
Литература
1. European local and regional government debt to surpass €1.2 trillion in 2009 // Standard & Poor’s RatingsDirect. - 2009/ - May 11. URL:http://www.astrid-onlaine.it/il-sistema1/Documenti/2009-European-LRG-Borrowing-Report.pdf
2. Lambe G. Sub-sovereign debt feels the pressure // The Banker. - 2010. - December 8. URL:http://www.thebanker.com/Markets/Capital-Mkts/Subsovereign-debt-feels-the-pressure?ct=true
3. Лыкова Л.Н, Крылова Н.Б, Чебанова А.Б. Долговая политика регионов: российская практика и мировые тенденции. - М.: Наука, 2003.
4. Международный опыт управления заимствованиями на региональном уровне // Региональные финансы. - 2004. - № 6.
