CC BY
267
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кутафина (МПОА)
I ^ '
Татьяна Андреевна ГОЛОВАНОВА,
студентка 4-го курса Института права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) golovusha08@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
Елена Алексеевна ЗАНИНА,
студентка 4-го курса Института права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) alenazanina_@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
© Т. А . Голованова, Е . А . Занина, 2017
ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Аннотация. В данной статье поднят проблемный вопрос обязательного представительства, закрепленный в недавно принятом Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. Приводится мнение представителей Федеральной палаты адвокатов, Конституционного Суда. Авторами рассмотрены проблемы, возникающие при реализации института обязательного представительства на практике, в частности соотношение с правом гражданина на судебную защиту, которое закреплено в Конституции РФ. Сделан вывод о том, что обязательное наличие представителя в административном судопроизводстве необоснованно; выражено мнение о необходимости признания соответствующих положений КАС РФ об обязательном представительстве неконституционными.
Ключевые слова: обязательное представительство, представитель, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, право на судебную защиту, оспаривание нормативных правовых актов.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.31.3.148-152
T. A. GOLOVANOVA, 4th year student of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) golovusha08@mail.ru 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9 E. A. ZANINA, 4th year student of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) alenazanina_@mail.ru 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9 MANDATORY REPRESENTATION IN ADMINISTRATIVE COURT PROCEDURE Preview. The issue of mandatory representation in administrative court procedure enshrined in recently accepted Code of administrative procedure is raised in this article. The opinions of the Federal Chamber of Lawyers of the Russian Federation, of Constitutional court of The Russian Federation are presented. The authors consider problems arising in the implementation of the institution of mandatory representation in practice, in particular the correlation with right to judicial protection which is fixed in The Constitution of Russian Federation. As a result of the conducted research
в
Il
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
Голованова Т. А., Занина Е. А.
Обязательное представительство в административном судопроизводстве
the conclusion is drawn that mandatory representation is unreasonable, the opinion on the necessity of recognition of the relevant provisions of the Code of administrative procedure of mandatory representation unconstitutional is expressed.
Keywords: mandatory representation, representative, administrative court procedure, Code of administrative procedure, right to judicial protection, challenging regulatory legal acts.
Л с
I \J I
сентября 2015 г 1 вступил в силу Кодекс административного судопро-I изводства РФ2, ч . 9 ст. 208 которого закрепляет случай обязательного представительства в административном судопроизводстве . Это означает, что гражданин, участвующий в деле об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, и не имеющий высшего юридического образования, ведет дело исключительно через представителя . Данное положение является беспрецедентным, поскольку подобного требования ранее не существовало ни в одном законе, регламентирующем процессуальную деятельность . Возникает вопрос: какими последствиями, в первую очередь для гражданина, может обернуться включение в КАС РФ этого требования?
Основным предметом обсуждения здесь является правовая неопределенность возможностей реализации гражданином своего права на судебную защиту в случае обязательного представительства, поскольку при буквальном толковании ч 9 ст 208 КАС РФ можно сделать вывод о том, что гражданин как лицо, участвующее в деле, вообще не обладает какими-либо правами ни в судебном заседании, ни в процессе вообще . Если толковать эту статью от обратного, то в случае, когда гражданин намерен вести дело данной категории самостоятельно, без представителя, при подаче административного искового заявления он обязан указать сведения о наличии у него высшего юридического образования и подтвердить это копией соответствующего документа, иначе суд оставит его административное исковое заявление без движения в соответствии с ч . 1 ст. 130 КАС РФ . Кажется очевидным, что подобное требование является непосредственным нарушением права гражданина на судебную защиту, закрепленного в ч 1 ст. 46 Конституции РФ3 и ч . 1 ст. 4 КАС РФ, т. к. гражданин, не соответствующий требованиям, закрепленным в законе, не имеет возможности реализовать свое конституционное право путем подачи административного искового заявления . Как тогда должно реализовываться право гражданина участвовать в судебном заседании по своему же делу?
1 Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» . Ст. 1 // СЗ РФ . 2015 . № 10 . Ст. 1392.
2 Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ . 2015 . № 10 . Ст. 1391.
3 Конституция РФ . Принята всенародным голосованием 12. 12. 1993 // Российская газета . 1993. № 237.
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Безусловно, никто не лишает гражданина права физически присутствовать в зале судебного заседания и наблюдать за всем происходящим . Но не будем забывать, что правом на наблюдение за ходом открытого судебного заседания в качестве простого слушателя обладает любое лицо, тогда как гражданина, фактически начавшего этот процесс, пусть и не путем личной подачи административного искового заявления, а через представителя, приравнять к данной категории было бы по крайней мере нелогично . За гражданином в любом случае остаются такие права, как дача суду объяснений (ст. 159 КАС РФ) и представление доказательств (ст. 164—168 КАС РФ), но при этом он лишается возможности самостоятельно совершать целый спектр распорядительных действий, таких как, например, отказ от административного иска, которые реализуются исключительно через его представителя
Что касается вопроса о непосредственном взаимодействии гражданина и его представителя по делам данной категории, то ограничение полномочий представителя происходит только путем их перечисления в доверенности, притом необходимо также указание на порядок реализации этих полномочий — самостоятельно или с согласия представляемого лица (ч . 2 ст. 56 КАС РФ) . Эта формулировка закона дает основание полагать, что возможно составление такой доверенности, все полномочия по которой представитель имеет право осуществлять только с дополнительного согласия представляемого лица, поскольку простого их перечисления в доверенности уже недостаточно . Тогда непременно напрашивается вопрос: какова в данной ситуации роль представителя, обладающего высшим юридическим образованием, если он является своеобразной «марионеткой» представляемого лица и без его дополнительного согласия не может совершить ни одного распорядительного действия? С какой целью тогда гражданин лишается возможности личного использования данного перечня прав, когда в конечном счете именно он решает, совершать ли такие действия? На данный вопрос до сих пор не найдено ответа . К тому же не установлено, в какой форме должно быть выражено такое согласие гражданина Если предполагается письменная форма, то исчезает смысл самой нотариальной доверенности, т. к. требуется ее подтверждение документом в простой письменной форме, который априори имеет меньшую юридическую силу. Либо, если согласие должно быть также в нотариальной форме, то это порождает трудности для гражданина, вынужденного в каждой ситуации совершения его представителем действий в процессе обращаться к нотариусу для удостоверения согласия представляемого на такие действия . Следовательно, представителю необходимо будет подавать как минимум два документа — доверенность и согласие представляемого, которые по отдельности не будут иметь никакой ценности, что, на наш взгляд, противоречит самой сути такого инструмента, как доверенность
Следует отметить, что уже несколько раз предпринимались попытки оспорить ч 9 ст 208 КАС РФ в Конституционном Суде РФ как ограничивающую конституционное право на доступ к правосудию4 . Однако Конституционный Суд РФ
4 Определение Конституционного Суда РФ от 10.03.2016 № 444-О ; определение Конституционного Суда РФ от 10.03.2016 № 445-О ; определение Конституционного Суда РФ от 10.03.2016 № 446-О ; определение Конституционного Суда РФ от 10.03.2016 № 447-О // www. ksrf . ru .
—ВЕСТНИК Ооблованова т' А" Занина Е'А лсл
я ^К уц^ц^р^^иррд Обязательное представительство в административном |Q|
L^ß имени O.E. КуП1фина(МГЮА) сУДопроизвоДстве
отказывал в принятии таких жалоб, обосновывая решение тем, что конституционное право на судебную защиту — это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод, которая должна быть обеспечена государством; иное не согласуется с универсальным во всех видах судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых органов публичной власти . Вместе с тем ст. 46 Конституции РФ, не содержащая конкретных гарантий и способов реализации этого права гражданами и объединениями граждан, не предполагает наличия у них возможности самостоятельно определять порядок и процедуру судебного оспаривания
По вышеуказанным определениям Конституционного Суда высказала свою правовую позицию Федеральная палата адвокатов5, притом ее мнение достаточно противоречиво . С одной стороны, ФПА РФ отчасти поддержала заявителей, подчеркивая, что законодатель, вводя положения об обязательном представительстве, должен создать условия для обеспечения заинтересованных лиц равной возможностью воспользоваться юридической помощью представителей с высшим юридическим образованием, не ставя в зависимость получения таковой от материального положения граждан, а именно от их возможности оплатить услуги представителя . Следовательно, данному положению должно также корреспондировать закрепление гарантий назначения судом таких представителей в случае их отсутствия у лица, обратившегося в суд с административным иском . При этом истцу не может быть отказано в принятии административного иска по мотивам отсутствия у него высшего юридического образования или представителя, отвечающего требованиям ст. 55 КАС РФ . С другой стороны, ФПА РФ также считает, что позиция законодателя о введении обязательного представительства является правильной, направленной на обеспечение повышения качества судопроизводства по таким делам . Однако в свете этого следует отметить, что наличие юридического образования как такового еще не является гарантией квалифицированного ведения дела в суде . Например, лицо может иметь диплом о высшем юридическом образовании, но не работать по юридической специальности и, соответственно, не обладать опытом, практическими знаниями и навыками ведения дел в судах .
25 марта 2016 г. в процесс оспаривания положения КАС РФ об обязательном представительстве включилась также Уполномоченная по правам человека в Российской Федерации Э . А . Памфилова . В последний день своего пребывания в должности она направила в Конституционный Суд обращение с просьбой проверить конституционность положения ч . 9 ст. 208 КАС РФ, в котором отметила, что спорные положения КАС РФ ограничивают право граждан, не имеющих высшего юридического образования либо законного представителя с соответствующей квалификацией, на судебную защиту, так как из положений Конституции РФ
5 Правовая позиция ФПА РФ по жалобе граждан А. В . Галиничева, Е . Л . Корольковой, °
А . В . Островского и Ю . Н. Миронова на нарушение их конституционных прав частью 9 А
статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ // URL: www. fparf. ru . ПЕРА
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
следует, что данное право относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека и не подлежит ограничению . В жалобе подчеркивается, что закон предусматривает абсолютный запрет на доступ к административному судопроизводству в части оспаривания нормативных правовых актов лицам, не имеющим высшего юридического образования и желающим участвовать в деле лично, и ограничивает их в возможности выбора представителя кругом лишь тех, кто имеет соответствующий вид и уровень образования . 27 сентября 2016 г. Конституционный Суд вынес определение об отказе в принятии к рассмотрению данной жалобы, мотивировав это тем, что жалоба Уполномоченного по правам человека в РФ, поданная в защиту конституционных прав и свобод гражданина, не отвечает критериям допустимости обращений в Конституционный Суд РФ .
Хочется выразить надежду, что положения КАС РФ об обязательном представительстве все-таки будут признаны неконституционными и, как следствие, недействующими, дабы у любого гражданина был равный доступ к правосудию по всем категориям дел, включая оспаривание нормативных правовых актов .
