О надлежащем порядке процессуального представительствав административном судопроизводстве Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342

Д. В.Уткин

О НАДЛЕЖАЩЕМ ПОРЯДКЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрены проблемные аспекты представительства в административном судопроизводстве Российской Федерации, исследованы требования, предъявляемые к процессуальным представителям в административном судопроизводстве. К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, представительство в суде.

^E QUESTION OF THE APPROPRIATE PROCEDURAL REPRESENTATION IN ADMINISTRATIVE JUSTICE OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article deals with the problematic aspects of representation in administrative proceedings of the Russian Federation, studied the requirements for procedural representatives in the administrative proceedings.

K e y w o r d s: administrative justice, representation in court.

Поступила в редакцию 31 января 2017 г.

Конституция РФ гарантировала гражданам право на судебную защиту его прав и свобод и особенно подчеркнула важность проблемы реализации гражданином права на судебную защиту своих прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. В целях надлежащей реализации права на судебную защиту ст. 48 Конституции РФ закрепила право на получение квалифицированной юридической помощи, тем самым гарантируя процессуальное представительство при защите в суде прав и интересов граждан и организаций.

Сущность судебного представительства заключается в том, что оно является специфическим способом осуществления процессуальных прав и обязанностей для ряда участников судебного процесса. По мнению В. Н. Ивакина, отличительной чертой процессуального представительства является «реализация принадлежащих участвующим в деле лицам прав и исполнение возложенных на них обязанностей посредством действий других участников процесса - судебных представителей»1. М. В. Богомолов рассматривает судебного (процессуального) представителя как лицо, оказывающее на возмездной или безвозмездной основе услуги по представлению интересов физических и юридических лиц в рамках судебного процесса и имеющее надлежаще оформленные полномочия2.

1 Ивакин В. Н. Представительство как институт гражданского и арбитражного процессуального права // Lex Russica. 2008. T. LXVII, № 3. С. 605.

2 См.: Богомолов М. В. Институт судебного представительства в гражданском и арбитражном процессе // Вестник Поволжского ин-та управления. 2013. № 2 (35). С. 59.

© Уткин Д. В., 2017

Н. С. Гречкин выделяет характерные признаки представительства в судопроизводстве: во-первых, основанием является юридический факт (доверенность, ордер, акт государственного или судебного органа, состояние в родстве, зафиксированное в юридических документах); во-вторых, осуществление представительства регулируется процессуальными нормами; в-третьих, цель - оказание юридической помощи, защита прав и законных интересов в судебном процессе; в-четвертых, характер отношений - публично-правовой (суд - орган публичной власти); в-пятых, характер полномочий альтернативный (полномочия, предоставленные доверителем, либо полномочия, предоставленные законом); в-шестых, ограниченный круг полномочий (прямо предусмотренные законом либо предоставленные доверителем в пределах закона); в-седьмых, по форме участия в судебном процессе - участие представителя обязательное (когда судебный процесс без участия представителя невозможен) и факультативное (когда судебный процесс возможен без участия представителя)3.

На наш взгляд, процессуальное представительство можно определить, как совершение процессуальных действий определенным лицом (представителем) в рамках предоставленных ему правовых полномочий от имени и в интересах представляемого лица по причине оказания ему квалифицированной юридической помощи, а также невозможности непосредственного отстаивания им своих интересов в юридическом процессе.

Правовой институт процессуального представительства не является обще-урегулированным в праве, поскольку нормативно закреплены только отдельные судебные процедуры. Относительно общая характеристика процессуального представительства дана в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», иные нормативные акты регулируют лишь отдельные случаи представительства в юридическом процессе.

В настоящее время институт процессуального представительства получил законодательное закрепление в источниках многих процессуальных отраслей права (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, являясь источником административного права, также конкретизирует и развивает конституционное положение применительно к урегулированию участия процессуального представителя в производстве по делам об административных правонарушениях. Характерной чертой Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) является закрепление нового подхода к процессуальному представительству.

Таким образом, порядок и правила осуществления процессуального представительства во всех видах судопроизводства регламентированы соответствующими процессуальными нормами. Однако анализ правовых положений о представительстве свидетельствует о существенных отличиях многоотраслевого правового регулирования данного института и отсутствии единообразной концепции процессуального представительства в судопроизводстве. При этом положения КАС РФ не противоречат общим принципам правосудия, а, напротив, предполагают совершенствование процессуальных форм разрешения административно-правовых споров и создание эффективного способа защиты прав и интересов граждан.

Оказание своевременной квалифицированной юридической помощи процессуальным представителем, безусловно, влияет на судебный процесс. Пред-

3 См.: Гречкин Н. С. Правовая категория представительства в судопроизводстве Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 4. С. 207.

ставитель призван содействовать установлению справедливости, способствовать скорейшему и верному рассмотрению дела. В рамках современного судопроизводства все чаще рассматриваются спорные ситуации, грамотное разрешение которых в основном и определяет дальнейшую судьбу участника процесса. Участие же неквалифицированного представителя потенциально может причинить существенный вред для представляемой им стороны. До принятия КАС РФ законодательством не предусматривалось решения данной проблемы. Процессуальные нормы права предоставляют субъектам право на самостоятельный выбор процессуального представителя. Так как действующее гражданское процессуальное законодательство не устанавливает какой-либо образовательный или иной ценз для лиц, являющихся представителями, нередко «участник гражданско-правового спора, нуждающийся в юридической помощи, обращается за ней к неквалифицированному специалисту, что чаще всего приводит к неблагоприятным для представляемого лица последствиям»4. Законодателем в КАС РФ были изложены новые требования к представительству, в том числе и к документам, подтверждающим полномочия процессуального представителя. При этом административно-процессуальными нормами закреплены даже требования к доверенности представителя (ч. 2 ст. 56 КАС РФ).

За время действия КАС РФ уже были выявлены неточности в правовом регулировании отдельных процессуальных действий, связанных с рассмотрением судами административных дел. В результате обобщения судебной практики некоторые положения КАС РФ естественно были усовершенствованы.

Так, с учетом вносимых в 2016 г. изменений в ст. 55 КАС РФ уточнены требования к представителям по административному судопроизводству:

1. Представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование.

2. Представителями в суде не могут быть судьи, следователи, прокуроры, иные лица, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом, за исключением случаев участия их в судебном процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей. Лица, содействующие осуществлению правосудия по административному делу, не могут быть представителями лиц, участвующих в этом деле.

3. Адвокаты должны представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката в соответствии с федеральным законом и их полномочия, а иные представители - документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия 5.

Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено дополнительное требование для лиц, являющихся представителями при рассмотрении административного дела, а именно наличие высшего юридического образования. Вместе с тем введена обязанность граждан вести дела только через представителя, если у заявителя нет высшего юридического образования. Примером является

4 Гончарова Ю. А. Некоторые аспекты представительства в гражданско-процессуальных отношениях // Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке : материалы науч.-теорет. конф. курсантов и слушателей вузов МВД России, студентов гуманитарных вузов, адъюнктов, аспирантов и соискателей : в 2 ч. М., 2015. С. 28.

5 О внесении изменений в статьи 55 и 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 2 июня 2016 г. № 169-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 23. Ст. 3293.

рассмотрение административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов и Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Часть 4 ст. 54 КАС РФ предусматривает также обязательное участие представителя в административных делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о принудительном психиатрическом освидетельствовании.

Внесение изменений в ст. 55 КАС РФ, касающихся требований к представителям в административном судопроизводстве, связаны с разъяснениями Президиума Верховного Суда России от 25 ноября 2015 г. № 3 «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам», согласно которому уточнено, что федеральный законодатель связывает право на получение квалифицированной юридической помощи при содействии адвоката6. К лицу, претендующему на получение статуса адвоката, предъявляются соответствующие квалификационные требования. В частности, закон об адвокатуре устанавливает, что статус адвоката может быть присвоен только лицу, успешно сдавшему квалификационный экзамен, имеющему высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности и отвечающему установленным законом требованиям к стажу по юридической специальности. Следовательно, присвоение лицу статуса адвоката свидетельствует о наличии у него квалификации, позволяющей профессионально оказывать юридическую помощь, которая подтверждена решением соответствующей квалификационной комиссии. В связи с изложенным предъявление документов о высшем юридическом образовании для представления интересов доверителя в административном процессе адвокату не требуется.

Согласно прежней редакции ч. 3 ст. 55 КАС РФ представители должны были предоставить суду документы, удостоверяющие их статус и полномочия. При этом ч. 4 ст. 57 КАС РФ устанавливала, что полномочия адвоката на ведение административного дела в суде в качестве представителя удостоверяются в соответствии с федеральным законом. В силу п. 2 ст. 6 закона об адвокатской деятельности и адвокатуре в случаях, предусмотренных федеральным законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием. В иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности. Согласно п. 3 ст. 15 закона об адвокатской деятельности и адвокатуре удостоверение адвоката является единственным документом, подтверждающим статус адвоката. В настоящее время согласно п. 4 ст. 57 КАС РФ полномочия адвоката в качестве представителя в суде удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, а в случаях, предусмотренных настоящим кодексом, также доверенностью.

КАС РФ закрепил перечень субъектов, имеющих право поручать ведение административного дела представителю. Согласно ч. 2 ст. 5 КАС РФ данное процессуальное право принадлежит:

1) гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет и не признанным недееспособными;

2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоот-

6 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 3/4.

ношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;

3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;

4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

Полагаем необходимым расширить перечень лиц, указанных в данной статье и включить организации, так как ч. 5 ст. 54 КАС РФ устанавливает возможность ведения в суде административных дел организаций не только единоличным органом управления этой организацией или уполномоченными ею лицами, но и представителями организации.

Кроме того, как уже отмечалось выше, ст. 208 КАС РФ введена обязанность граждан вести дела только через представителя, если у заявителя нет высшего юридического образования. Многие авторы выступают с критикой в отношении данного положения КАС РФ об обязательном участии профессионального представителя, утверждая, что создаются препятствия на пути реализации права на судебную защиту гражданином, не являющимся юристом и не имеющим денежных средств на оплату услуг представителя7. Безусловно, данная правовая норма усложняет возможность возбуждения административного дела гражданином, но целью указанного нововведения являлось приведение качества осуществления правосудия в надлежащий порядок, способствующий наиболее эффективной защите прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций. Сложность дел о признании нормативного правового акта недействующим, качество представляемых в суд документов, оперативность рассмотрения подобных административных дел, необходимость незамедлительного принятия решения - несомненные доводы в пользу эффективности данной правовой нормы.

Дополнительным аргументом может служить тот факт, что современное правовое регулирование в зарубежных странах в большинстве случаев ограничивает возможность личного представительства и внедряет в административное судопроизводство институт профессионального судебного представительства. В подавляющем большинстве судов США только адвокаты могут выполнять функции представителей в судебном (в том числе административном) процессе. Согласно законодательству Французской Республики, представительство и помощь в суде по общему правилу осуществляются адвокатами. Относительно строгие требования к представительству в суде содержатся в законодательстве Королевства Испания: так, лицо не имеет возможности свободно представлять себя в суде лично, его представитель должен обязательно иметь высшее юридическое образование, а также обладать некоторыми профессиональными навыками. Закон Латвийской Республики «Об административном процессе» посвящен праву на представитель-

7 См., например: Казиханова С. С. Опасные новеллы института представительства по Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // Законы России : опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 21-25 ; Васильчикова Н. А. Некоторые новеллы представительства в административном судопроизводстве // Ленингр. юрид. журнал. 2016. № 1 (43). С. 231-241.

ство в административном судопроизводстве и устанавливает, что участники административного процесса могут участвовать в процессе через представителя или посредника. Таким образом, зарубежный опыт процессуального представительства в административном процессе, изученный профессором А. А. Соловьевым, позволяет констатировать тот факт, что представительство в суде без адвоката в принципе возможно, однако в весьма ограниченном числе случаев8.

Однако возникает вопрос, почему законодатель в ст. 208 КАС РФ не обязал организацию вести административное дело о признании нормативного правового акта через представителя. Следует согласиться с С. С. Казихановой, что «существование нормы об обязательном участии представителя по делам об оспаривании нормативных правовых актов ставит граждан в неравные условия по сравнению с административными истцами-организациями»9. Вслед за дополнением в ст. 5 КАС РФ необходимо внести изменения в ст. 208 КАС РФ и установить, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ организации ведут дела через представителей, тем самым предоставив равные процессуальные права и обязанности гражданам и организациям по данной категории дел.

В настоящее время все большую актуальность приобретает развитие электронного правосудия, а именно процедур взаимодействия граждан и государственных структур с использованием информационных технологий, и как следствие этого модернизация информационного и процессуального законодательства. Совершенствование информационных технологий и возможностей позволяет улучшить административный судебный процесс посредством введения возможности использования в нем электронных средств. Информационные системы дают возможность для обеспечения эффективной связи с представителями сторон, для относительно свободного доступа к процессуальной судебной деятельности и создает надлежащие условия для отслеживания судебного дела от принятия искового заявления до вынесения решения. Так, по мнению А. В. Кокина, «электронное правосудие сегодня уже не является новацией современного российского права и представляет собой организационно-правовой способ осуществления деятельности по оказанию населению услуг как правосудия, так и других видов процессуальной деятельности, который основан на использовании современных информационных технологий и включает в себя ряд разнообразных программных систем, обеспечивающих доступ к необходимой информации о деятельности различных государственных органов и к системам автоматизации юридического процесса»10.

В целях усиления оперативности судебного процесса КАС РФ закреплены права участвующих в деле лиц на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, а также закреплено право при необходимости участвовать в судебном заседании посредством использования систем видео-конференц-связи (ч. 2 ст. 59 КАС РФ). В соответствии со ст. 125 КАС РФ у граждан появилась возможность электронной подачи административного исково-

8 См.: Соловьев А. А. Квалификационные требования к представителям в административном судебном процессе (зарубежный опыт) // Вестник Финансового ун-та. 2016. № 2. С. 138.

9 Казиханова С. С. Опасные новеллы института представительства по Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации. С. 24.

10 Кокин А. В. Проблемы процессуального представительства в электронном правосудии // Вопросы экономики и права. 2016. № 91. С. 21.

го заявления путем заполнения специальной формы в сети «Интернет». Лицо, участвующее в деле, также вправе получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая Интернет, копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов в электронной форме. Исключение составляют документы, содержащие информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен (ч. 4 ст. 45 КАС РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 126 КАС РФ документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть также представлены в суд в электронной форме. В ст. 96 КАС РФ закреплена обязанность суда размещать на официальном сайте в Интернете информацию о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия не позднее чем за пятнадцать дней до их начала.

Бесспорно, данные возможности позволяют осуществить доступность административного судопроизводства, обеспечить законное публичное судебное разбирательство, сократить процессуальные сроки рассмотрения административных дел, а также повысить эффективность административно-процессуальной формы.

Существенное значение в возможности реализации процессуального представительства проявляется также в электронном правосудии. Следует отметить, что электронное представительство в судебном процессе, в частности административном судопроизводстве, связано с осуществлением надлежащей процедуры регистрации лица. При этом электронный порядок осуществления правосудия напрямую зависит от профессиональных навыков участников судебного процесса. Знаний только юридических норм часто бывает недостаточно для использования возможности электронного правосудия, здесь также необходимы особые познания в сфере информационных систем. В связи с этим для многих граждан остается предпочтительным обычный порядок подачи административно-искового заявления, а электронный порядок подачи документов им просто недоступен и малопонятен. Отсутствие возможности у некоторых граждан использования электронных информационных систем является основанием для несоблюдения одного из главных принципов административного судопроизводства, установленного ст. 14 КАС РФ, а именно состязательности и равноправия сторон. Полагаем, что законодатель, предвидя данную проблему, установил повышенные требования к представителю в административном судопроизводстве (ч. 1 ст. 55 КАС РФ: «Представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, имеющие высшее юридическое образование»).

Таким образом, в связи со спецификой административных дел, представляющих собой достаточно сложную категорию публично-правовых споров, с процессуальной особенностью их рассмотрения, представляется маловероятным осуществление надлежащей защиты нарушенных прав и интересов граждан и юридических лиц с использованием электронной формы в отсутствие профессионального процессуального представителя. Полагаем необходимым установить в ст. 54 КАС РФ обязательность участия процессуального представителя в электронном правосудии .

В результате проведенного исследования с целью совершенствования административно-процессуальной формы предлагается ряд поправок в действующее административно-процессуальное законодательство:

- необходимо расширить перечень лиц, указанных в ч. 2 ст. 5 КАС РФ и имеющих право поручать ведение административного дела представителю, и включить

в данный перечень организации, так как ч. 5 ст. 54 КАС РФ устанавливает возможность ведения в суде административных дел организаций не только единоличным органом управления этой организацией или уполномоченными ею лицами, но и представителями организации;

- необходимо внести изменения в ст. 208 КАС РФ и установить, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде РФ организации ведут дела через представителей, тем самым предоставив равные процессуальные права и обязанности гражданам и организациям по данной категории дел;

- установить в ст. 54 КАС РФ обязательность участия процессуального представителя при осуществлении процессуальных действий в электронной форме (в электронном правосудии).

Итак, исследование процессуальных особенностей надлежащего процессуального представительства в административном судопроизводстве показало, что правовые нормы, регламентирующие административное судопроизводство в Российской Федерации, нуждаются в дальнейшем научном осмыслении и модернизации, о чем свидетельствуют рассмотренные проблемы законодательства и судебной практики в сфере административного судопроизводства.

Воронежский государственный аграрный университет

имени императора Петра I Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права

Voronezh State Agrarian University named after

Emperor Peter I

Utkin D. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Constitutional and Administrative Law Department

E-mail: dut@mail.ru