CC BY
41
ОБЩЕСТВЕННЫЙ (ГРАЖДАНСКИЙ) КОНТРОЛЬ КАК ГАРАНТИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
А.С. ПОЛЕЩУК,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России [email protected]
Аннотация. Государство и общество стоят на пути формирования в России правового и демократического государства, где институты гражданского общества должны иметь реальные возможности осуществлять эффективный и действенный контроль над государственной властью. Наличие системы непосредственного (прямого) общественного контроля послужит важным условием соблюдения и защиты прав и свобод человека.
Ключевые слова: общественный контроль, демократическое государство, права и свободы, народ, участие, прямой контроль, референдум, отзыв депутата, общественная палата.
PUBLIC (CIVIL) CONTROL AS A WARRANTY OF RIGHTS AND FREEDOMS
OF A PERSON AND A CITIZEN
A.S. POLESHCHUK, adjunct of Chamber of Constitutional and Municipal Law of Russian Ministry of Foreign Affairs Moscow University
Annotation. On the basis of the analysis carried out in the present article, the author has concluded that the state and the society are standing on the way of formation of constitutional democratic state in Russian Federation where civil society institutions shall have real opportunities of efficient and active control over governmental authorities. From the author's point of view availability of direct public control system in the state will serve as an important condition of human rights and freedoms compliance and protection. In the final part of the article the author has pointed out a number of problem questions in certain regulatory legal acts, the solution of such questions is a must from his point of view.
Key words: public control, democratic state, rights and freedoms, people, participation, direct control, referendum, deputy withdrawal, Public Chamber.
Институт прав и свобод человека и гражданина является центральным в конституционном праве. Он не только закрепляет права и свободы каждого человека, но и обеспечивает их защиту от произвола, в том числе со стороны органов государственной власти. Философской основой этого института традиционно выступает учение о свободе как о естественном состоянии человека, его высшей ценности после самой жизни1. И в этом смысле состояние прав и свобод человека и гражданина можно рассматривать как один из главных характеристик государства.
Россия провозгласила себя демократическим государством, в котором власть осуществляется ее гражданами в равных правах и
на основе закрепленных законами обязанностей и ответственности. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 1, 2, 17, 18, 45 Конституции РФ), народ России обладает суверенитетом (ст. 3) и имеет право на участие в управлении государственными делами (ст. 32).
Перед Россией стоит задача создания правового государства, формирования гражданского общества и определения механизмов их эффективного взаимодействия. Необходимо установить действенный гражданский контроль, участие населения в принятии решений и непосредственном управлении.
Вместе с тем приведенные конституционные положения не ре-
ализуются автоматически. Имеются социальные противоречия, выражающиеся в том числе в борьбе граждан за свои права, за ответственную и эффективную государственную власть2.
В силу объективных причин государству свойственны злоупотребление властными полномочиями и реализация своих интересов в ущерб общественным и личным. И это меняет сущность и социальное назначение государства, а соответственно, гражданское общество пытается минимизировать эту тенденцию через установление своего контроля. Если априори признать, что государство и общество заключили некий договор на управление государственной и общественной жизнью, у общества
согласно договору должно быть право на критику действий государства. Способность общества контролировать власти — признак гражданского общества. Только такой контроль облечет власть в соответствующие правовые формы и подчинит праву. Государство оказывается «под правом» и становится «правовым»3.
Непосредственный, или прямой, общественный (гражданский) контроль (далее — прямой контроль) является непременным условием оптимизации деятельности государства, служению интересам общества и личности. Прямой контроль — это процесс легального участия граждан непосредственно или через социальные организации и общественные объединения в осуществлении гражданского надзора за деятельностью органов государственной власти и управления в целях обеспечения гражданских прав и свобод, поддержания стабильности государственного управления, законности и правопорядка.
Прямой контроль позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия. Он выступает неотделимым атрибутом гражданского общества. Там, где нет гражданского общества, нет действенного прямого контроля.
Как отмечается в докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в России 2009 г., Россия еще находится в начальной стадии формирования правового и демократического государства. Этот вывод основан на том, что институты гражданского общества не могут в полной мере осуществлять действенный прямой контроль над государственной властью, хотя нельзя отрицать явные тенденции их возрастающей роли в системе государственного
управления и построения новых форм взаимодействия государства с гражданским обществом.
Важным показателем наличия гражданского общества в стране, способного осуществлять прямой контроль над государством, является наличие правового законодательства, в чем, к сожалению Россия также далека от идеала. В законодательстве этот вопрос урегулирован слабо. Так, 12 июня 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», 28 нюня 2004 г. — Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Референдум есть всенародное голосование граждан, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Процедура проведения референдума настолько сложна, что зачастую нет физических возможностей для его проведения силами гражданского общества без поддержки государства. Социологические опросы свидетельствует о процессах отчуждения представительных органов от голосующих за них граж-дан4. Таким образом, ущемляется взаимосвязь народных избранников и населения, формируется недоверие общества к власти, негативизм и низкая политическая активность населения.
Между тем именно представительные органы являются носителями публичной власти, несут ответственность перед населением. Если решения, принимаемые выборными должностными лицами, явно противоречат интересам избирателей, действует такая форма прямого гражданского контроля, как отзыв депутата. На практике она не применяется. Законодательство предусматривает возможность отзыва депутата, не оправдавшего доверие избирателей, только на уровне местного самоуправления. Кроме того, исключена из государственно-правовой
практики такая форма участия народа в управлении делами государства, как наказы избирателей и регулярные отчеты депутатов перед ними.
4 апреля 2005 г. принят Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», поводом для принятия которого послужили трагические событии в Беслане. 13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства РФ, Президент РФ В.В. Путин озвучил целью образования Общественной палаты РФ создание органа гражданского контроля над работой государственного аппарата.
В обществе не прекращается дискуссия о месте, роли, функциях Общественной палаты РФ в системе общественного (гражданского) контроля. Вызывают споры способ формирования палаты: утверждаются 42 представителя Президентом РФ, которые выбирают 42-х представителей от общероссийских общественных объединений, и затем они совместно выбирают последних 42-х представителей от региональных общественных объединений. По этому поводу существует мнение, что Общественная палата РФ — это гражданское общество, насаждаемое «сверху», что она всего лишь консультативный орган при Президенте РФ, который будет поддерживать любые его инициативы, не учитывая реальные интересы общества5.
В ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» указаны основные формы деятельности Общественной палаты РФ:
Ф привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
Ф выдвижение и поддержка гражданских инициатив;
Ф проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов;
Ф осуществление общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
Ф выработка рекомендаций органам государственной власти в отношении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества;
Ф оказание поддержки общественным палатам субъектов Федерации.
Если целью Общественной палаты РФ является осуществление общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, то не понятно, почему законодатель не выработал конкретные его формы и методы осуществления.
Стоит обратить внимание на следующее. Во-первых, в тексте Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» не прописаны порядок привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, а также механизм выдвижения и поддержки гражданских инициатив. Согласно ст. 10 Общественная палата РФ может привлекать к своей работе общественные и иные объединения граждан, представители которых не вошли в ее состав, о чем совет палаты принимает соответствующее решение. Учитывается, что процедура, сроки привлечения, формы и объем участия этих субъектов гражданского общества, характер, их мнения в проекте не нашли отражения, можно утверждать о некой декларативности Закона.
Таким образом, структурно и процедурно Общественная палата
РФ требуют совершенствования. Какую роль сыграет палата в механизме общественного (гражданского) контроля — покажет время. Хочется надеяться, что ее не постигнет участь той общественной палаты, которая создавалась вначале 1990-х гг., в ходе так называемой горбачевской перестройки, которая, к сожалению, не была эффективной.
Российская правовая система содержит ряд иных нормативных предписаний. В их числе Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральные законы «Об общественных объединениях», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «О системе государственной службы Российской Федерации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Закон РФ «О средствах массовой информации», Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развития институтов гражданского общества и прав человека».
Государство и общество сознательно стоят на пути формирования в России правового и демократического государства, в котором институты гражданского общества будут иметь реальные возможности осуществлять действенный контроль над государственно властью. Однако имеющиеся по этим вопросам нормативные правовые акты требуют совершенствования с учетом передового отечественного и зарубежного опыта, которые необходимо комплекс -но исследовать и разработать на этой основе научно обоснованные предложения.
1 Руденко Б.Ч. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе : авто-реф. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург,
2003. С. 13-25.
2 Гришковец А.Л. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос-во и право.
2004. № 1.
3 Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. № 10. С. 27.
4 Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы : учеб. пособие // М., 2008.
5 Уколова К. С. Общественный контроль как условие эффективности административной реформы // Студенты в правовой науке. Вып. 5; Добрынин Н.М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности РФ // Право и политика.
2005. № 9.
