CC BY
46
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Ю.К. ВАЛЯЕВ
Широкое распространение разрешительного способа административно-правового регулирования в российском праве дает исследователям повод к выделению самостоятельного института административного права — института разрешений1.
Исходя из того, что разрешительный способ регулирования обусловливает реализацию прав человека и гражданина, иначе говоря, создает препятствия, ограничивает в той или иной степени свободу, можно утверждать, что разрешительный способ должен вводиться при условии строгого соблюдения положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Данная конституционная норма также дает нам указание на основания применения разрешительного способа для регулирования тех или иных групп общественных отношений. Таким основанием может быть наличие угрозы правам, законным интересам других лиц, нравственности, основам конституционного строя, безопасности государства, окружающей среде (праву на благоприятную окружающую среду). А.П. Шергин пишет: «Разрешительный способ регулирования включается тогда, когда возникает потребность обеспечения (защиты) общественно значимых интересов, когда «автономность» поведения субъектов права входит в противоречие с этими интереса-ми»2. Невозможно возразить ученому, напоминающему, что такое противоречие особенно ярко проявлялось в первые годы постсоветского развития России, когда в сфере экономики действовал принцип «все разрешено, что не запрещено». Такое ослабление государственного регулирования привело к тяжелым последствиям (неконтролируемая приватизация государственного имущества, финансовые пирамиды, незащищенность прав потребителей и др.).
Уважаемый профессор допускает одну небольшую неточность: понятие «лицензирование хозяйственной деятельности» в постсоветской России впервые было использовано в Законе РСФСР от 26 мая 1988 г. № 8998-Х1 «О кооперации»3, затем в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»4. Дальнейшее развитие институт лицензирования получил в Законе РСФСР от
25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»5. В то же время названные законы предоставляли широкую свободу предпринимательской деятельности, закрепив за государственными предприятиями монопольное право на осуществление деятельности, связанной с оборотом (производством) оружия, наркотических средств и психотропных веществ, радиоактивных материалов и некоторых других6.
Впоследствии законодатель, спохватившись, установил разрешительный порядок для широкого круга видов предпринимательской деятельности Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»7. Всего было предусмотрено почти 210 видов деятельности. Кроме того, как отмечает Е.И. Спектор, действовало не менее десяти федеральных законов, предусматривавших лицензирование отдельных видов деятельности, помимо указанного Федерального закона (например, федеральные законы «О связи», «О средствах массовой информации», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и др.)8. Впоследствии новая редакция (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»9) значительно сократила перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. В дальнейшем в Федеральный закон неоднократно вносились изменения, посредством которых перечень лицензируемых видов деятельности непрерывно изменялся то в одну, то в другую сторону. В то же время эти бессистемные изменения в ретроспективе позволяют выявить общую тенденцию либерализации разрешительного способа. Либерализация проявляется в том, что в конечном итоге количество лицензируемых видов деятельности неукоснительно сокращается. В настоящее время насчитывается менее 90 видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование постепенно заменяется иными, в том числе и неадминистративными, способами регулирования, которые будут рассмотрены нами в данной работе.
Однако разрешительный способ административно-правового регулирования остается востребованным. Для данного утверждения имеются веские аргументы.
Во-первых, разрешительная система10 вводится с целью обеспечения общественной безопасности и правопорядка в целом. Как правило, разрешение необходимо для осуществления действий, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, имуществу,
окружающей среде, общественной нравственности, природным ресурсам. Так, в ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» названы критерии определения лицензируемых видов деятельности. В соответствии с данной статьей к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
В целях обеспечения безопасности дорожного, воздушного, водного движения, перемещения людей и грузов различными видами транспорта предусмотрены процедура допуска граждан, формализованная в предоставлении специального права — права управления транспортными средствами определенных вида и категории (воздушные суда, морские и речные суда, маломерные суда, тракторы и самоходные машины, трамваи и троллейбусы, мотоциклы и автомобили), а также регистрация транспортных средств. Кроме того, в целях обеспечения безопасного технического состояния автомототранспортных средств действует система государственных технических осмотров, по результатам которых оформляются талоны, содержанием которых является допуск транспортного средства к эксплуатации. А в отдельных случаях вводятся дополнительные разрешения: на перевозку опасных, тяжеловесных, крупногабаритных грузов.
Во-вторых, разрешительная система позволяет исключить из участия в общественных отношениях определенного вида субъектов, не готовых к такому участию либо не способных в них участвовать по объективным и субъективным причинам. Так, для управления автомобилем, оборудованным для перевозки опасных грузов, водитель должен получить соответствующий документ, подтверждающий его квалификацию. Для получения лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в штате организации должны состоять квалифицированные специалисты. Разрешение на хранение и ношение гражданского огнестрельного оружия может быть предоставлено гражданину, не страдающему психическими заболеваниями, алкоголизмом или наркоманией.
В-третьих, разрешительная система исключает из оборота предметы (орудия производства, транспортные средства, оружие и т.д.), не соответствующие по своим техническим характеристикам или по своему техническому состоянию предъявляемым к ним требованиям. Наиболее ярко это отражается в допуске к эксплуатации автомототранспортных средств, однако имеет место и во многих других случаях. Например, сотрудники Госавтоинспекции могут использовать для фиксации административных правонарушений (превышение разрешенной скорости движения)
только сертифицированные измерительные приборы, прошедшие периодическую поверку. В сфере торговли могут использоваться кассовые аппараты только определенных моделей.
В-четвертых, разрешительная система позволяет устанавливать специальные требования, относящиеся непосредственно к разрешаемым действиям. Соответственно, появляется возможность осуществлять административный надзор за соблюдением этих требований. Тем самым повышаются эффективность действия права (за счет адресности), а также эффективность административного надзора (за счет специализации и конкретизации).
В-пятых, субъектами разрешительной системы являются уполномоченные органы исполнительной власти, что значительно упрощает и ускоряет принятие решений о даче разрешений или об отказе. К тому же, зачастую субъекты разрешений впоследствии сами осуществляют и надзор за соблюдением установленных требований. Данное обстоятельство позволяет также оперативно реагировать на изменения внешних условий и приостанавливать действие разрешений при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях и т.д.
В-шестых, разрешительная система обеспечивается административной (а в некоторых случаях и уголовной) ответственностью, что позволяет оперативно воздействовать на нарушителей установленного режима. Кроме того, нарушение соответствующих правил может повлечь приостановление действия или полную отмену разрешения.
Представляется, что названные обстоятельства обеспечивают актуальность и востребованность административно-правовых разрешений в различных областях человеческой деятельности.
Поскольку разрешительный способ рассматривается нами как один из элементов механизма административно-правового регулирования, он может быть охарактеризован через специальные юридические признаки. В научных работах попытки охарактеризовать разрешительный способ предпринимались неоднократно, что облегчает нашу задачу. Так, Д.Н. Бахрах назвал признаки разрешительной системы:
1) цель — обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом;
2) разрешительные правоотношения — это административно-правовые отношения, возникающие не по инициативе субъектов исполнительной власти. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений;
3) ядро (цель) этих правоотношений — получение разрешения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуального управомочивающего акта;
4) атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как
осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохраняются административно-правовые отношения;
5) за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий)11.
Кроме того, ученый указал на еще один немаловажный признак, состоящий в том, что лицо, получающее разрешение, становится обладателем специального административно-правового статуса, включающего в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей с этим статусом связаны расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений12.
Для того чтобы еще более точно определить место разрешений в механизме административно-правового регулирования, необходимо разграничить разрешения от других методов деятельности исполнительной власти или, реализуя нормативистский подход, определить соотношения института разрешений с другими институтами административного права: административного надзора13 и административной ответственности.
В соответствии с логической последовательностью в первую очередь рассмотрим соотношение разрешений с административным надзором. В то же время административный надзор, лицензирование и регистрация признаются наиболее распространенными в практике государственно-управленческой деятельности административно-правовыми методами, самостоятельными методами управления14. К сожалению, в теории административного права единого мнения на предмет соотношения этих методов не сложилось. Часто можно встретить утверждения о том, что административный надзор является этапом, стадией, составляющей лицензирования. Так, А.Б. Багандов полагает, что лицензирование является одной из форм контрольно-разрешительной деятельности государства15. Однако далее он утверждает, что лицензирование необходимо рассматривать как составную часть разрешительной системы16. В результате не ясно, о какой системе идет речь — о разрешительной или о контрольно-разрешительной.
А.Н. Орлов пишет, что надзор за соблюдением правил и условий разрешенной (при лицензировании) деятельности является самостоятельной стадией лицензионного производства, поскольку он начинается после исполнения решения о выдаче лицензии
(разрешения) индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу17. Также и А.В. Гущин утверждает, что лицензирование представляет, с одной стороны, осуществление мероприятий, связанных с предоставлением субъекту экономической деятельности разрешения на эту деятельность, а с другой — осуществление надзорной (контрольной) деятельности за соблюдением экономическим субъектом определенных требований и условий, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства18.
Противоположное мнение высказывает Ю.П. Соловей, утверждающий, что административный надзор органов внутренних дел в содержательном плане включает в себя наблюдение, вмешательство в соответствующие ситуации, регистрацию, разрешение или лицензирование и регламентирование19. А.Т. Дмитриев причисляет выдачу разрешений, регистрацию, лицензирование к методам реализации административного надзора20. С.Н. Чмырев относит выдачу лицензий и регистрацию к административно-предупредительным мерам, применяемым Государственной инспекцией безопасности дорожного движения наравне с запрещением движения транспортных средств21.
Р.А. Журавлев полагает, что государственная регистрация является способом административного надзора (контроля) за законностью регистрируемых действий и фактов, так как рассматриваемая процедура в сфере предпринимательских отношений преграждает путь в хозяйственный оборот сомнительным в правовом и экономическом отношении предпринимателям22.
С другой стороны, как правовой институт в административном праве административное разрешение представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и лицензирования отдельных видов деятельности, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил государственной регистрации и лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил23. Одновременно в той же работе утверждается, что регистрация и лицензирование являются административно-процедурной деятельностью, а административная ответственность — административ-но-юрисдикционной24.
Таким образом, оказывается, что, во-первых, регистрация (форма разрешения) — часть контрольно-надзорной деятельности, во-вторых, и регистрация, и лицензирование включают в себя контрольно-надзорную деятельность и ответственность, в-третьих, ответственность является иной по своей юридической природе деятельностью. Как все это совмещается в сознании Р.А. Журавлева — уму непостижимо.
А.Б. Багандов полагает, что разрешительная система как вид административной деятельности заклю-
чается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы; надзоре за соблюдением правил разрешительной системы; принятии мер административного воздействия и составлении материалов для привлечения к ответственности нарушителей правил разрешительной системы25.
Административный надзор и разрешение действительно очень близки. Цель разрешительной системы вообще и лицензирования в частности — обеспечение безопасности граждан, общества, государства26. Цель административного надзора, по мнению Д.Н. Бахра-ха, — обеспечение безопасности граждан, государства, общества27.
Разрешительная система неразрывно связана с социальной деятельностью людей, потенциально несущей в себе угрозу жизненно важным интересам личности, общества, государства28. Административный надзор также осуществляется в тех сферах социальной деятельности людей, где присутствует потенциальная опасность жизни, здоровью и нравственности людей, имуществу, окружающей среде, часто это деятельность, связанная с эксплуатацией источников повышенной опасности — транспортных средств, различных опасных производств, оружия и боевых припасов и т.д.
Разрешение, как и административно-надзорная деятельность, есть деятельность межотраслевая по своему характеру (имеются в виду не отрасли права, а отрасли экономики, хозяйственной, предпринимательской деятельности). В ее процессе возникают вертикальные (диагональные) правоотношения, субъекты которых не связаны отношениями подчиненности. Одной из сторон правоотношений также выступает государственный орган.
И для той и для другой деятельности характерно отсутствие горизонтальных правоотношений. Субъект действует всегда властно.
Административный надзор, как и разрешение, влияет на круг общественных отношений в сфере управления извне. В основе такого влияния лежит невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, в частную деятельность граждан — субъектов разрешительных или надзорных правоотношений.
Административному надзору и разрешению присущи признаки деятельности, обособленно регулируемой законами и подзаконными актами. Однако законодательство, регулирующее разрешение, не определяет порядок осуществления административного надзора за осуществлением разрешенных действий (деятельности), а лишь устанавливает, что за соблюдением соответствующих правил и условий осуществляется административный надзор.
Часто разрешительная деятельность и административный надзор за соблюдением установленных норм и правил объектом разрешительной системы осуществляется одним и тем же субъектом. Обычно это надзор-
ный орган, даже если он не именуется государственной инспекцией. КоАП РФ наделяет правом составлять протоколы об административных правонарушениях должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий в пределах компетенции соответствующего органа29. Так, разрешительной деятельностью и административным надзором в сферах оборота оружия и боевых припасов, частной детективной деятельности, пожарной безопасности занимается тот же орган (милиция, Госпожнадзор). В некоторых случаях разрешения выдает один орган, обычно также надзорный, а надзор осуществляется также другими органами. В некоторых случаях разрешения выдаются федеральными агентствами, не обладающими надзорными полномочиями.
Административно-надзорная и разрешительная деятельность имеют общий специальный объект — юридические нормы, регулирующие соответствующие виды деятельности.
Но все вышеизложенное не дает права утверждать, что административный надзор и лицензион-но-разрешительная деятельность представляют тождественную деятельность органов управления либо могут входить друг в друга как составные части или направления. Можно выделить ряд принципиальных моментов, разграничивающих эти два вида управленческой деятельности.
В научных работах можно встретить различные трактовки понятия «административный надзор», но все они сводятся к тому, что административный надзор представляет форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера30.
В процессе административного надзора, как уже отмечалось выше, обеспечивается неприкосновенность поднадзорных объектов не только от различного рода неправомерных посягательств, но и от стихийных явлений, способных нанести ущерб.
Разрешение имеет целью именно налаживание функционирования объекта, поскольку для получения разрешения соискатель должен привести объект в соответствие установленным требованиям (обеспечить и подтвердить в компетентных органах безопасность производства работ, обучить исполнителей и т.д.). Процесс административного надзора имеет иную цель, не связанную с налаживанием функционирования объекта управления, что означает какие-либо качественные изменения в нем, а лишь в удержании поднадзорного объекта в заданном правовом режиме, в состоянии готовности поднадзорного объекта к последующему управляющему воздействию.
С.М. Зырянов пишет, что административный надзор — постоянно работающее звено управляющей
системы, непрерывно влияющее на специальный объект и обеспечивающее только должное и запрограммированное состояние объекта. Процесс разрешения заканчивается с выдачей лицензии и уступает место надзору31. Добавим, что разрешительное производство может быть возобновлено по результатам административного надзора либо в случае обращения лица, получившего разрешение, в целях его переоформления, продления и т.д.
Кроме того, поддержим С.М. Зырянова, указывающего на то, что лицензионные отношения являются специфической разновидностью правоотношений, возникающих по инициативе соискателей лицен-зии32. Действительно, надзорные правоотношения никогда не возникают по инициативе поднадзорного лица.
С.М. Зырянов точно подметил еще одно различие разрешения и административного надзора, заключающееся в том, что рассматриваемые виды управленческой деятельности имеют принципиально различные юридические последствия для управляемых объектов33. В самом деле, результатом разрешительной деятельности является акт разрешения, порождающий гражданско-правовые отношения, либо акт отказа в разрешении, не порождающий таких отношений. Результатом административного надзора может быть возбуждение дела об административном правонарушении, возбуждение уголовного дела либо подтверждение соответствия поднадзорной деятельности установленным требованиям.
Соответственно, разрешение и административная ответственность располагаются в механизме государственного управления еще дальше друг от друга, чем разрешение и административный надзор, поскольку основанием для ответственности может быть событие нарушения установленных правил осуществления разрешенных действий (деятельности), выявленное в процессе административного надзора. В то же время ученые справедливо указывают на существование в праве таких мер административного принуждения, как приостановление разрешения либо его полное прекращение.
В связи с этим А.Б. Багандов вводит в научный оборот термин «институт лицензионной ответственности», предлагая понимать под ней приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, ограничение действия лицензии34.
Г.В. Мельничук, осуществивший анализ наиболее значимых научных трудов В.Д. Ардашкина, Д.Н. Бах-раха, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, И.А. Галага-на, Н.И. Загородникова, О.Э. Лейста, А.Е. Лунева, С.Н. Кожевникова, Ю.Ю. Колесниченко, В.А. Ку-чинского, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, И.С. Са-мощенко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, М.Х. Фарукшина, А.П. Шергина, посвященных теории государственного принуждения, и последних работ А.П. Алехина и И. Викторова, исследовавших
данный вопрос применительно к лицензированию, приходит к выводу, что приостановление действия лицензии является пресекательной мерой или мерой защиты, а аннулирование лицензии — мерой ответственности субъекта правонарушения, что требует распространения на них правового режима, предусмотренного КоАП РФ35.
Представляется, что проблема лицензионной ответственности обусловлена несовершенством института административно-правового разрешения, во многом преодоленного в последнее время. В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях предусмотрены:
Ф меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: временный запрет деятельности, отстранение от управления транспортным средством, запрещение эксплуатации транспортного средства и изъятие удостоверения на право управления транспортным средством;
Ф меры административной ответственности — административные наказания: лишение специального права на определенный срок, дисквалификация на определенный срок и административный запрет деятельности также на определенный срок.
Приостановление действия разрешения может совпадать с применением одной из названных мер либо следовать за ними, но не может применяться, минуя названные меры административного принуждения.
1 См., напр.: Административное право России: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. - М., 2003. - С. 173-197; Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 2001 и др.
2 См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - С 120.
3 См.: Ведомости ВС СССР. - 1988. - № 22. - ст. 355, Свод законов СССР. - Т 5. - С. 6-34.
4 См.: ВВС РСФСР. - 1990. - № 27. - Ст. 357.
5 См.: Ведомости ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 418. Утратил силу с 1 июля 2002 года (Федеральный закон от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 12. - Ст. 1093).
6 Разрешительный способ публично-правового регулирования используется с давних времен. В частности, лицензирование в России известно с 1923 г., когда в Декрете СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» впервые был использован данный термин. См.: Мельничук Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 13.
7 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 39. - Ст. 4853.
8 См.: Спектор Е.И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. - М., 2005. - С. 17.
9 См.: СЗ РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3430.
10 Термин «разрешительная система» введен в оборот Д.Н. Бахрахом. См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1996. - С. 45-46.
11 Там же.
12 Там же.
13 Необходимо пояснить, что мы придерживаемся традиционного представления о соотношении контроля и административного надзора, в соответствии с которым предметом контроля является законность и целесообразность, а предметом административного надзора - исключительно законность. Исходя из этого с разрешениями может соотноситься административный надзор, обеспечивающий соблюдение нормативных требований к совершению разрешенных действий (деятельности). Контроль же свойственен в большей степени вертикальным властным отношениям типа «начальник - подчиненный».
14 См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 289, 290.
15 См.: Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Ростов н/Д, 2006. - С. 11.
16 См.: Там же. - С. 12.
17 См.: Орлов А.Н. Указ. соч. - С. 134. Данную позицию поддерживают и другие ученые. См., напр.: Куликова Т.В. Указ. соч. - С. 10; Мельничук. Г.В. Указ. соч. - С. 23 и др.
18 См.: Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: Правовые и организационные основы. - М., 2004. -С. 9, 23.
19 См., напр.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование де-
ятельности милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993. - С. 145.
20 См., напр.: ДмитриевА.Т. Указ. соч. — С. 130.
21 См., напр.: Чмырев С.Н. Государственная инспекция безопасности дорожного движения как орган управления в сфере безопасности дорожного движения. Дис... канд. юрид. наук. — М. 2000. — С. 101.
22 См.: Журавлев Р. А. Указ. соч. — С. 15.
23 См.: Там же. — С. 12.
24 См.: Там же. — С. 7.
25 См.: Багандов А.Б. Указ. соч. — С. 12.
26 См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М., 2000. — С. 376.
27 Там же. — С. 395.
28 См., напр.: Орлов А.Н. Указ. соч. — С. 34.
29 См.: Ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ.
30 См., напр.: СтуденикинаМ.С. Государственные инспекции в СССР. — М., 1987. — С. 25; Государственный контроль в сфере управления. — М., 1974. — С. 20; Иссерс Б.В. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государство-ведения. Труды Иркутского государственного университета. — Т 71. Серия юридическая. — Вып. 10. — 1979. — С. 140; Разаренов Ф. С, Котюргин С.И. Административный надзор советской милиции: Учеб. пособие. — М., 1979. — С. 10.
31 См.: Зырянов С.М. Административный надзор федеральных органов исполнительной власти: Монография. — М., 2004. — С. 35.
32 Там же. — С. 38.
33 Там же.
34 См.: Багандов А. Б. Указ. соч. С. 28.
35 См.: Мельничук Г. В. Указ. соч. С. 20 — 21.
О СУДОУСТРОЙСТВЕ В ГОРОДЕ МОСКВЕ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ, ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ)
В.Н. ДАНИЛКИН
И сегодня вопрос о судоустройстве и о его месте в системе российского права (в смысле наличия или отсутствия основания для выделения судоустройс-твенного права в качестве самостоятельной отрасли права) остается дискуссионным. Некоторые ученые, пытаясь завуалировать указанную теоретико-правовую проблему, предлагают выделить судебное право, которое фактически представляет своей конгломерат нескольких отраслей права (гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и др.)1. Нам представляется, что ныне имеются основания для выделения судоустройственного права ввиду наличия у такового и предмета правового регулирования, и метода правового регулирования.
После 1991 г. (с момента начала формирования в Российской Федерации рыночных общественно-
экономических отношений) вопрос о судоустройстве приобрел особую актуальность. В первую очередь речь идет о судоустройстве в субъектах Российской Федерации, являющихся городами федерального значения. Таковых, в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции РФ 1993 г., два — город Москва и город Санкт-Петербург2 .
Итак, что же представляет собой судоустройство в городе федерального значения — Москве? Иначе говоря, какова судебная система в г. Москве? Вопрос о судебной системе в г. Москве достаточно детально освещен в одной публикации, подготовленной авторским коллективом под руководством известных российских ученых А.В. Ендольцева, О.А. Галустьян, А.П. Кизлык3. Мы же обратим внимание на несовершенство законодательства о судоустройстве в Российс-
