CC BY
117
рядок предусмотрен для образования объединений страховщиков. Так, в 1999 г. создана Национальная ассоциация обществ взаимного страхования с целью содействия развитию взаимного страхования и защиты интересов обществ взаимного страхования. В 2004 г. Ассоциация стала ассоциированным членом Всероссийского союза страховщиков. Ассоциация представляет интересы российских обществ взаимного страхования в рабочей группе Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы в ходе подготовки Федерального закона «О взаимном страховании».
В России функционируют также Всероссийский союз страховщиков и несколько региональных ассоциаций. Объединения страховщиков на территории России действуют на основе Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Положения о государственной регистрации объединений страховщиков. Объединение приобретает права юридического лица после государственной регистрации, включается в Государственный реестр объединений страховщиков, который ведется органами государственного страхового надзора. Объединение считается реорганизованным или ликвидированным с момента исключения его из Государственного реестра.
Таким образом, основным фактором, влияющим на необходимость создания юридических лиц, является экономическая потребность общества в этих субъектах (в обществах взаимного страхования), вызванная спецификой правовой сущности юридического лица. На всех исторических этапах порядок создания юридических лиц не был одинаковым. Основанием установления особого порядка регулирования отношений по созданию юридических лиц служили:
Ф форма собственности юридического лица (государственная или частная);
Ф цель деятельности юридического лица (коммерческие или некоммерческие);
Ф характер правоспособности (общая или специальная).
Государственная власть в силу присущих ей признаков способна контролировать создание новых субъектов права (обществ взаимного страхования). Таким образом, основная функция государства при регулировании процесса создания юридических лиц (обществ взаимного страхования) заключается прежде всего в четком установлении нормативных требований к субъекту, желающему получить статус юридического лица, а также в эффективном контроле над соблюдением этих требований в соответствии с законодательством.
1 См.: Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. — М., 1999. - С. 24.
2 См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций. - М., 1994. - Т 1. - С. 60-70.
3 См.: Зыкова И.В. Юридические лица: создание, реорганизация, ликвидация. - М., 2005. - С. 20.
4 Коровайко А.В. Реорганизация хозяйственных обществ. Теория, законодательство, практика: Учеб. пособие. - М., 2001. - С. 106.
5 См.: Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. - М., 2005. - С. 178.
6 См.: Суханов Е.А. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М., 1998. - Т. 1. - С. 197; Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева., Ю.К.Толстого. -М., 1996. - Ч. 1. - С. 118-119.
7 См.: Тычинин С.В. Организационно-уставные отношения в потребительских кооперативах. - Белгород. 2003. - С. 5.
8 См.: Богатых Е.А. Гражданское и торговое право: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и перераб. - М., 2000. - С. 53; Смирнова М.Б. Страховые компании (фирмы) как субъекты международного частного права: Автореф. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2004. - С. 82.
МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНЫХ РАЗРЕШЕНИЙ В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В практике государственного управления за долгий период ее истории сформировались различные методы, которыми государство посредством его исполнительных органов регулирует общественные отношения. Эти методы применяются в зависимости от конкретных условий, от особенностей регулируемых общественных отношений, а также от того, какие органы исполнительной власти их применяют.
Ю.К. ВАЛЯЕВ
Все имеющиеся методы объективно обусловлены, направлены на достижение общих целей и обладают взаимными связями друг с другом. Они могут применяться последовательно, таким образом, что если не достигает цели более мягкий метод, применяется более жесткий.
Проблема правового регулирования — одна из фундаментальных проблем юридической науки. Являясь
одним из мощных регуляторов общественных отношений, право оказывает упорядочивающее воздействие на поведение субъектов права, без которого немыслимы нормальная жизнь и социальный прогресс. Свои функции право решает с помощью разнообразных средств, в совокупности именуемых механизмом правового регулирования1.
В теоретических публикациях называются различные элементы механизма правового регулирования. Обычно к ним относят нормы права, правоотношения, акты применения права, правовую культуру и правосознание2. Л.С. Явич включал в это понятие законность и правопорядок3. Г.Г. Курагин, напротив, полагает, что из механизма правового регулирования необходимо исключить правовую культуру и право-сознание4. Представляется, что прав А.П. Шергин, утверждающий, что элементом механизма правового регулирования может быть юридическое средство, способное оказывать регулирующее воздействие на общественные отношения5. На этом основании ученый предлагает элементами механизма правового регулирования считать правовые нормы, правовые отношения, акты реализации права и способы правового регулирования. Способы правового регулирования играют специфическую роль в механизме административно-правового регулирования. Они не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм, правоотношений, актов применения права). К.Е. Игнатенкова определяет способ правового регулирования как установленную в нормах права юридически значимую информацию, содержащую позицию государства касательно существующих или будущих общественных отношений (недопустимость, необходимость, желательность или нейтральная позиция — запрет, позитивное обязывание и дозволение соответственно), обладающую свойством оказывать при помощи общего психологического и специального юридического механизма воздействие на поведение людей. Способы регулирования — это государственно-властное суждение о должном порядке функционирования правовых связей и явлений, облаченное в форму юридической категории6.
Административное право, равно как и другие отрасли права, использует в качестве способов правового регулирования дозволение, разрешение и запрет7. Необходимо заметить, что некоторые ученые ограничиваются указанием на два способа: запреты и дозволения8, другие в принципе отрицают деление норм на управомочивающие, запрещающие и обязывающие, считая, что всякая норма носит представительно-обязывающий характер9, третьи дополняют разрешения и запреты рекомендациями10.
Дозволение в механизме административно-правового регулирования является ключевым способом
юридического воздействия на поведение субъектов права. В условиях формирования правового государства предоставление субъективных прав граждан имеет приоритетное значение. Причем многие основополагающие дозволения, реализуемые гражданами в административно-правовых отношениях (второй стороной в которых выступают органы исполнительной власти и их должностные лица), исходят из конституционного права.
Дозволительный способ административно-правового регулирования по логике своего содержания может применяться исключительно по отношению к гражданам. Несмотря на то что бюрократ считает, что именно ему должно быть дозволено все, поскольку он представляет государственные интересы, конституционный принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина ориентирует законодателя на преимущественно дозволительный способ регулирования в отношении граждан и на преимущественно запретительный способ в отношении государственных органов и их должностных лиц.
Административные запреты применяются, как правило, в тех случаях, когда необходимо задействовать правоохранительные «силы» права, они ориентированы на защиту публичных интересов. Содержанием административного запрета становится обязанность воздерживаться от совершения запрещаемых действий под угрозой административных наказаний и иных санкций11.
Разрешительный способ административно-правового регулирования занимает промежуточное положение между дозволениями и запретами. Выделение разрешений требует сделать одно существенное замечание, касающееся запретов. Разрешения также непосредственно связаны с запретами. Однако эти запреты иного рода. Можно сказать, что административно-правовые запреты являются абсолютными запретами. Это роднит их с уголовно-правовыми запретами. Но не всегда целесообразны абсолютные запреты. Во многих случаях запреты действуют «по общему правилу», допуская исключения. Другими словами, включается формула «все, кроме».
Метод разрешения действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности. Разрешение в таких случаях заключается в предоставлении лицу права совершать запрещенные действия. Метод разрешения, таким образом, выступает как средство реализации специальных административно-правовых режимов. Одной из особенностей данного института, по нашему мнению, является то, что существует множество видов разрешений. Можно назвать лицензии, собственно разрешения, допуски, пропуски, квоты, права, регистрацию и др. Названные виды разрешений не имеют четких границ. Анализируя нормативные
правовые акты, иногда сложно сказать, чем отличаются лицензии от разрешений и почему законодатель использует то или иное название для обозначения конкретного разрешительного метода.
В то же время разрешения являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями своих прав и свобод. Поэтому столь велико значение качества нормативного содержания института разрешений в административном праве. Граждане и организации должны быть уверены, что при условии соблюдения ими установленных законом требований они всегда получат разрешение на совершение тех или иных действий. Следовательно, нормами права, не допускающими расширительного толкования, должны быть определены условия, при наличии которых может быть предоставлено разрешение, либо условия, при наличии которых в разрешении может быть отказано; должны быть установлены разумные сроки, в течение которых уполномоченные органы исполнительной власти должны решить вопрос о даче разрешения либо об отказе в этом; необходимо также обеспечить возможность пересмотра решений об отказе в предоставлении разрешений.
Мощный импульс к развитию института разрешений в российском административном праве был дан в начале 90-х годов прошлого века в связи с переходом к рыночному регулированию экономики12. Многие виды деятельности, нуждающиеся по своему характеру в более жестком государственном регулировании, стали доступны частным предпринимателям. В этих условиях происходило возрождение лицензирования.
К сожалению, внимание административно-правовой науки сконцентрировалось на разработке проблем, связанных с лицензированием, другие, существовавшие в советском административном праве виды разрешений остались вне поля зрения ученых. В то же время другие виды разрешений играют не меньшую роль в механизме реализации прав и свобод граждан и организаций.
Несмотря на большой интерес к административно-правовому методу разрешения, необходимо признать, что работ монографического характера не так много, а имеющиеся посвящены исследованию лицензирования, причем в большинстве своем ограниченного областью оборота гражданского и служебного оружия. В то же время остаются без внимания множественность видов разрешений, неурегулированность статусов участников разрешительных административных правоотношений, низкое качество процессуальной регламентации разрешительных процедур. Представляет интерес рассмотрение разрешения в частноправовых отношениях, его связь с административно-правовым разрешением.
Интересно проследить зависимость избранного способа регулирования и степени свободы, ему соответствующей. Д.Н. Бахрах выделяет шесть степеней (ступеней) свободы.
1. Полная свобода.
2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав).
3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия.
4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.
5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав.
6. Полная несвобода13.
Дозволительному способу регулирования соответствует состояние полной свободы, запретительному способу — полной несвободы. Все промежуточные способы могут рассматриваться как свобода, в той или иной степени ограниченная, обусловленная обязанностями. В первом случае мы сталкиваемся с минимальной обязанностью уведомить о своем решении реализовать имеющееся право (Д.Н. Бахрах назвал данную ситуацию явочным порядком реализации прав). Во втором случае для реализации права необходима государственная регистрация. В третьем случае необходимо уже разрешение на совершение действий. Здесь больше вероятность получить отказ. Наконец, последний случай, когда разрешение зависит от личного усмотрения субъекта правоприменения. Правообладатель, обращающийся за разрешением, не может быть уверенным в том, что получит разрешение. Важно учитывать, что правоприменительные акты, принятые на основе дискреционных полномочий, судебному обжалованию не подлежат. Дискреционные полномочия подобного рода достаточно редки, однако утверждать, что они не предусмотрены в праве, было бы заблуждением. Дискреционные полномочия предоставлены, например, органам, уполномоченным разрешать въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам (выдавать въездные визы).
Разрешительный способ регулирования не является новеллой российского права, он не обязательно связан с рыночной экономикой. Разрешения были известны и советскому праву, в котором было значительно больше полных запретов, не допускающих исключений. Так, полностью было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, разводить в домашних условиях хищных пушных зверей (соболь, хорек, куница и т.д.), обменивать наличную валюту, заниматься восточными единоборствами и т.д. Многие из абсолютно запрещенных действий, видов деятельности в настоящее время перешли в разряд полной свободы, другие стали регулироваться разрешительным способом.
В советском административном праве разрешения обусловливали право выезда граждан за пределы СССР, причем разрешения в самой жесткой
форме — при полной свободе усмотрения уполномоченных должностных лиц. Поэтому начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учебники специальные параграфы о разрешительной системе14.
Вопросы административно-правового регулирования различных видов экономической деятельности, выбора наиболее оптимальных методов такого регулирования на современном этапе развития России становятся все более острыми в свете проводимой административной реформы, одним из основных направлений которой заявлено сокращение избыточных административных функций, упорядочение вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, в том числе посредством разработки административных регламентов осуществления государственных функций, предоставления государственных услуг.
1 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. — М., 1966. — С. 30.
2 Такой набор элементов был предложен автором концепции механизма правового регулирования С.С. Алексеевым. См.: Алексеев С.С. Указ. соч. — С. 30.
3 См.: Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. — М., 1961. — С. 26.
4 См.: Курагин Г.Г. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. — М., 1976. - С. 18.
5 См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования.
6 См.: Игнатенкова К.Е. Дозволение как способ правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2006. — С. 10.
7 См.: Шергин А.П. Указ. соч.
8 См., напр.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом об-
ществе. — С. 50.
9 См., напр.: Александров Н.Г. Социалистические принципы советского права // Советское государство и право. 1957. — № 11. — С. 28.
10 См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. — М., 1961. — С. 141.
11 См., напр.: Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. — М., 2002. — С. 46 и др.
12 См., напр.: Юрьева Ю.С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: Дис. . канд. юрид. наук. — Саратов, 2008; Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001; Мельничук Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007; Спектор Е.И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. — М., 2005; Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006; Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008; Куликова Т.В. Лицензирование как форма реализации исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2007; Налетов К.И. Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2006; Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006 и др.
13 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М., 1996. С. 32 — 33.
14 См.: Советское административное право. — М., 1940. — С. 294; Советское административное право. — М., 1950. — С. 297; и др.
