CC BY
196
ґ
ч,
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
)
С. БАРАБАНОВА, докторант Уральская государственная юридическая академия
Нормы образовательного законодательства составляют юридическую базу, на которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство выражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.
Специфика полиаспектных отношений в образовании отражается на содержании регулирующих эти отношения законодательных актов и составляющих их норм права. Те или иные комплексы отношений, возникающие в ходе осуществления образовательной деятельности, являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, трудового и т.д. Поэтому, анализируя проблемы правового регулирования высшего образования, следует иметь в виду состояние всей системы национального законодательства.
Противоречия современной поли-
Образовательное законодательство
(проблемы кодификации)
тической и общественной жизни отображаются в сфере образования, как в зеркале. Развитие системы высшего образования по-прежнему зависимо от государственных установок. Наряду с декларируемым расширением самостоятельности вузов развивается «процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и на этой основе «размывания» принципа автономии» [1]. В свете последних преобразований Правительства Российской Федерации, государственное регулирование высшего образования осуществляется уже через три федеральных органа исполнительной власти.
Законодательство об образовании характеризует значительное число актов, издаваемых различными органами. Образовательному праву - отрасли, формирующейся в самостоятельную из подотрасли административного права,
- присуща традиционная для административного права разбросанность источников, преобладание инструкции, «более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно» [2]. Традиционно ведомственное нормотворчество в нашей стране развивалось очень интенсивно, поскольку была слаба законодательная база. Однако в сфере образования можно наблюдать парадоксальный обратный процесс: развитие законодательства об образовании не сократило, а стимулировало нормотворческую деятельность органа управления образованием, а многие
вопросы по-прежнему остаются вне сферы действия закона или ему не соответствуют (ГИФО, дистанционные технологии обучения и др.).
Подсчитано, что правовые нормы, регулирующие те или иные комплексы отношений, вытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатся более чем в сорока федеральных законах и двадцати указах Президента РФ. Только размещенное в справочной системе «Консультант-плюс» количество нормативно-правовых актов, изданных центральным (федеральным) органом управления образованием по вопросам высшего образования, составляет порядка 150. Добавим приблизительно еще две трети - это те акты, которые специалисты системы не включили в базу, поскольку сочли не очень значимыми, - получим 450-500. Кроме того, деятельность высшей школы регламентируется также Правительством Российской Федерации и органами межотраслевой компетенции. По некоторым оценкам, с учетом нормотворчества регионов нормативно-правовой образовательный массив по объему приближается к 800 [3].
Параллельно с наращиванием количества идет процесс формирования образовательного права. Он включает как процесс трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании, так и процесс вытеснения норм, сохранивших свою «автономию».
Универсальной преобразующей базой обновления российского законодательства служит Конституция Российской Федерации. В соответствии с наиболее цитируемой статьей 2, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для
переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на принципах авторитарной педагогики и соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.
Правовые рамки функционирования системы высшего образования определены двумя федеральными законами: законом РФ «Об образовании» в редакции ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Отношение к ним можно определить со ссылкой на общественное мнение: «Законы не идеальны, но научно-педагогическое сообщество устраивают. Проблема в том, что они не устраивают многих других и в действительности давным-давно нарушаются» [4].
На протяжении длительного времени закон РФ «Об образовании» довольно успешно выполнял функцию системообразующего акта для реформируемой системы российского образования. Однако к настоящему времени ни его содержание, ни реальный статус в иерархии актов российского законодательства уже не отвечают потребностям системы.
Очевидно, что непоследовательная государственная политика по отношению к системе образования не может не сказываться на ее нормативном регулировании. Не случайно противоречия законодательства об образовании становятся предметом специальных исследований. Проблема общего характера - известная бессистемность работы законодателя и, как следствие, несогласованность различных правовых актов, выход их за рамки традиционных отраслей - в сфере образования усугубляется. В.Е. Шукшунов, член редколлегии проекта Кодекса РФ об образовании, так охарактеризовал российское законодательство об образовании: грешит пробелами, противо-
речиями, декларативными и бездействующими нормами.
Яркий тому пример - Национальная доктрина образования в Российской Федерации. Документ, который призван отразить учение государства о роли образования в жизни общества, «обеспечить утверждение статуса России в мировом сообществе» (из преамбулы Доктрины), утвержден лишь постановлением Правительства. По этой причине не работает и посылка этого документа о недопустимости принятия «нормативных актов, приказов, распоряжений, инструктивных писем, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования... » Дальнейшие комментарии излишни.
Справедливую критику вызывает и качество Федеральной программы развития образования. Зачастую неплохие и политически значимые решения нивелируются нечеткими законодательными формулировками [5].
Считается, что многие вопросы могут быть решены увеличением количества законов, регулирующих отношения в исследуемой сфере. Однако «свежие» нормативные акты нередко только усиливают неразбериху. Так, к примеру, широко обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона «О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях» не только концептуально, но и терминологически противоречит проекту Общей части Кодекса РФ об образовании, Гражданскому кодексу, федеральному закону «О некоммерческих организациях» и закону РФ «Об образовании». Прежде всего, это касается предложенной в проекте закона новой организационно-правовой формы. В проекте - множество повторов, излишняя детализация и
дублирование процедур, регламентируемых иными законами.
По-прежнему актуальной остается необходимость принятия федерального закона «О дополнительном профессиональном образовании» (ДПО). Только такой закон может в должной мере обеспечить реализацию идеи «образования через всю жизнь», так как вышеназванные законы об образовании регламентируют главным образом основное общее и профессиональное образование. Он мог бы реально обеспечить и гарантированную свободу труда, и защиту от безработицы, поскольку позволяет формировать подлинную множественность профессиональных знаний специалиста, оперативно реагировать на запросы рынка, обеспечивать быструю адаптацию специалиста к новым требованиям. Учитывая также обратную связь «специалист
- преподаватель» при обучении по программам ДПО, приближение таким образом вузовского преподавателя к реальным проблемам производства, дальнейшее развитие ДПО можно рассматривать и как одну из мер обеспечения конституционного права граждан на высшее профессиональное образование. Решительным аргументом в пользу его принятия становится Болонское соглашение, в соответствии с которым в составе зачетных (кредитных) единиц могут учитываться знания, полученные в рамках образования, «не являющегося высшим, включая обучение в течение всей жизни» [6].
Другая проблема российского законодательства обусловлена тем, что приведение всего законодательства страны в логически стройную систему, устранение противоречий и несогласованности - дело сложное и длительное по времени. И если в ряде ключевых отраслей права эта работа уже имеет свое логическое завершение, то в сфере образования она где-то в первой трети пути.
Четкое определение статуса всех составляющих системы высшего образования, в том числе участников образовательных отношений, становится задачей первостепенной важности. Законодательство в условиях рыночной экономики должно особенно заботиться о личности, ее охране, защите как от стихии рынка, так и от административного произвола. Правовой статус научно-педагогических работников и обучающихся, прежде всего студентов, должен быть развит в нормах Кодекса РФ об образовании. С учетом разных организационных возможностей граждан в части получения высшего образования (бесплатное, с компенсацией затрат на обучение полностью или частично, в том числе за счет средств юридических лиц либо органов исполнительной власти или местного самоуправления) возможно принятие Положения о правах и обязанностях выпускников вузов, получающих бесплатное образование. Весьма символично, что именно эту проблему озвучил Президент России в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г. Думается, следует прислушаться и к мнению о необходимости закона «О статусе студента»: проект Общей части кодекса РФ об образовании и предполагаемая структура Особенной части не охватывают в полной мере этой важной фигуры и не учитывают предстоящих изменений в связи с Болонским соглашением [7].
Ситуацию в части нормативного регулирования отношений в системе образования долгое время усугублял процесс суверенизации регионов. Поскольку образование в соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ относится к вопросам совместного ведения, в систему законодательства об образовании включаются законы и иные акты, издаваемые субъектами федерации. Одна-
ко разработка ими собственной нормативно-правовой базы далеко не всегда обеспечивает ее соответствие федеральному законодательству. Нередко они вторгаются в сферы, правовое регулирование которых отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, например, в высшее и дополнительное профессиональное образование. Зачастую принимались акты, которые повторяли нормы, действующие на федеральном уровне [8]. Отдельные регионы доходили до фактического игнорирования федерального законодательства.
Конституционно-правовые и административные договоры и соглашения тоже становятся источниками образовательного законодательства. Они могут заключаться между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между органами исполнительной власти либо местного самоуправления и вузами. В системе образования заключаются также договоры между соучредителями вуза, между вузами и органами местного самоуправления.
Меняющаяся позиция государства по отношению к управляемым объектам, отход от директивного управления, критическое отношение к ведомственному нормотворчеству, статус вузов как автономных образовательных учреждений позволили расширить степень их самостоятельности в регулировании вопросов собственной жизнедеятельности.
Эта позиция закреплена в законодательстве об образовании, где содержится немало отсылок к уставу вуза. Вузы издают локальные акты, посвященные организационным внутриву-зовским отношениям. Они касаются формирования органов управления вузом и вузовских структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса
и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации, особенностей финансово-хозяйственной и предпринимательской деятельности, оказания платных услуг. Перечень вопросов, по которым могут быть приняты локальные акты, и порядок их принятия закрепляется в уставе образовательного учреждения. Локальные акты не должны противоречить уставу.
Как и в других отраслях права, с возрастанием роли судебной власти в РФ на регулирование образовательных отношений воздействуют акты правосудия по спорам в сфере образования. Ряд судебных решений повлек за собой изменения в действующих нормативно-правовых актах высшего образования, а постановление КС РФ от 21.10.1999 № 13-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого подпункта «А» пункта 2 статьи 24 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска» заложило дополнительный аргумент в различие статуса студентов в зависимости от статуса вуза.
Уникальными по своей правовой природе можно назвать такие неспецифические источники образовательного права, как акты государственно-общественных органов системы высшего образования. По принципиальным вопросам жизнедеятельности высшей школы принимаются решения Российского Союза ректоров, Съезда ректоров вузов, могут издаваться совместные акты федерального органа управления образованием и Российского Союза ректоров. Они также должны иметь свою нишу в образовательном законодательстве.
Наконец, структура современного законодательства об образовании включает в себя международное законодательство, прежде всего общеприз-
нанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
В то же время не закреплены должным образом в действующем законодательстве об образовании процессы, обусловленные существованием конфедерации Содружества Независимых Государств (далее - СНГ). Рабочая группа приостановила разработку Модельного образовательного кодекса для государств-участников, поскольку первоначально должен быть принят ряд нормативных актов, имеющих межгосударственный статус и направленных на реализацию Соглашения о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства. Интеграционные процессы в сфере образования государств-учас-тников СНГ также предполагают вначале развитие и совершенствование национального законодательства и всей нормативной базы системы образования. Причем, согласно экспертным оценкам, необходимая нормативная база в сфере образования может быть создана не менее чем за 4-5 лет. Некоторые результаты работы в этом направлении докладывались в декабре 2003 г. на традиционной международной конференции по образовательному праву в Университете дружбы народов.
В ближайшее время в русле общих тенденций, отраженных в Концепции развития российского законодательства, в целях обеспечения единого правового пространства в России в законодательстве об образовании должно быть отражено присоединение России к Болонскому соглашению. Это предполагает существенные изменения в юридической регламентации учебного процесса в российской высшей школе [9].
В частности, коренные изменения ожидают модель отношений «преподаватель - студент»: в идеале она будет
состоять из права преподавателя «на обучение», то есть права преподавать то, что он хочет и как он хочет; и права студентов «на учение», то есть права на выбор курса и преподавателя. Произойдут, следовательно, изменения в статусе обучающих, обучаемых и самого вуза. Студентов это коснется прежде всего в части ответственности за формирование содержания своего образования, появятся иные академические возможности, в том числе в сфере самоуправления, повысится образовательная мобильность и т.д.
Иным может стать и статус вуза, поскольку его усилия будут сосредоточены не на поддержании корпоративного духа, а на выполнении основных вузовских задач - образования и научных исследований. В условиях постоянного обновления студенческого контингента и частой мобильности преподавательского состава у многих подразделений появятся новые функции.
Представляется, что решать проблемы оптимизации нормативного регулирования жизнедеятельности высшей школы возможно лишь путем дальнейшего целенаправленного формирования систематизированного образовательного законодательства. Новая схема органов исполнительной власти и перераспределение полномочий дают государству в лице Министерства образования и науки РФ дополнительные возможности для этой работы. Теоретическая основа этих процессов в образовательном законодательстве разрабатывается в науке образовательного права.
Образовательное законодательство становится полноправной отраслью, утрачивая комплексный характер. В объединении норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения новой, диффе-
ренцированной отрасли - образовательного права.
С точки зрения эффективной реализации норм образовательного законодательства важно, чтобы оно не воспринималось как изолированная замкнутая система. Поэтому при принятии соответствующих актов в области образования необходимо соотносить их с действующим законодательством. И представляется неоправданным мнение о том, что в Кодексе РФ об образовании не должно быть норм, отнесенных к регулированию других отраслей права. Например, норма п. 3 ст. 47 закона РФ «Об образовании», которая теперь противоречит Налоговому кодексу, сыграла позитивную роль в 90-е годы и позволила вузам укрепить свое финансовое благополучие, реинвестируя получаемые доходы в уставную деятельность вуза без уплаты каких-либо налогов.
В конечном счете, истина состоит в том, что отправной точкой для соответствующих норм Кодекса РФ об образовании должны служить существующие отраслевые кодексы. Однако и отраслевое законодательство должно соотноситься с образовательным по модели ст. 120 ГК РФ: «Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами» - и воспроизводить нормы образовательного законодательства в случае необходимости, как это сделано в новом ТК РФ (ст. 173, глава 52).
Повышение качества и развитие законодательства связано не только с принятием новых, системных нормативных актов, в том числе для восполнения существующих пробелов, но и с деятельностью по упорядочению системы законодательства. Систематизация достигается двумя основными способами: кодификацией права и инкорпорацией. Результатом кодификации
является единый акт, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию; инкорпорацию можно рассматривать в качестве промежуточной ступени, подготовительной стадии к кодификации. Целесообразно всю работу по систематизации законодательства об образовании в Российской Федерации вести одновременно в двух направлениях.
Предполагается, что объединить под своей «крышей» нормы права, регулирующие разностороннюю жизнедеятельность образовательных учреждений в интересах непрерывного образования, сможет Кодекс РФ об образовании, который должен стать результатом научного подхода к решению всех вопросов образовательной деятельности.
Властными и государственно-общественными структурами предпринимаются конкретные последовательные шаги в этом направлении: в соответствии с распоряжением Правительства РФ Минобразование России создало рабочую группу для подготовки проекта Кодекса РФ об образовании, VII съезд Российского союза ректоров рассмотрел первый вариант Кодекса и распространил его для широкого обсуждения [10].
Проект кодекса не свободен от ряда недостатков, в том числе принципиального характера, тем не менее благодаря ему решен главный вопрос: специфика образовательных отношений, равно как и особенности трудовых, административных, гражданско-правовых отношений в системе образования, нашли в нем в той или иной степени отражение. Вместе с тем очевидно, что реформы в образовании будут действенны только в случае, если сторонники образовательного права «достучатся» до законодателя, а законодатель, в свою очередь, подправит правовые нормы Трудового, Таможенно-
го, Налогового, Бюджетного и др. кодексов в соответствии с Кодексом об образовании.
Литература
1. Беляков С.А., Куклин В.Ж. Образователь-
ная политика и управление образованием //Университетское управление: практика и анализ. - 2003. - №3 (26). - С.20.
2. Дурденевский В.Н. Лекции по праву со-
циальной культуры. - М.-Л., 1929. - С.11.
3. Ермошин Г. Законодательная деятельность в образовательной сфере // Высшее образование в России. - 1999. -№ 6. - С.3; он же. Реализация принципа федерализма в образовательной сфере // Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации. Материалы VII международной научно-практической конференции. - М., 2003. - С.110; Князев С.Д. Законодательство об образовании на современном этапе. - М., 1999. - С.45.
4. Либо вы «рулите», либо вами... // По-
иск. - № 10. - 12.03.2004.
5. Кондрашов П.Е. О проекте концепции
Федеральной программы развития образования на 2006-2010 годы // Официальные документы в образовании. -2004. - №2. - С. 3-15.
6. «Зона европейского высшего образования». Совместное заявление европейских министров образования. - Болонья, 19 июня 1999 г. http://www.umo.msu.ru/ conf7bolon.htm.
7. Д.Н. Бахрах, С.В. Барабанова. Право-
вой статус студента в Российской Федерации // Университетское управление: практика и анализ. - 2003. - №3(26). -С. 94-99.
8. Волохова Е.Д. Формирование законода-
тельства об образовании России в условиях федерализма: становление, состояние, перспективы. - М., 2001. - С.17, 28.
9. См.: Высшее образование в России. -2004. - № 1-7.
10. Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть. Проект. - М., 2003.
